„A többségi demokrácia nem jogállami kategória” – Interjú Holló Andrással – I. rész

A hazai alkotmánybíráskodás kevés olyan személyiségét ismerjük, aki az Alkotmánybíróság születésétől fogva belülről szemlélhette és alakíthatta a testület tevékenységét. A testület függetlenségéről és hatásköriről a múlt eseményeit kötetbe foglaló Holló Andrással beszélgettünk.

Ön az Alkotmánybíróság fennállásának 25 évéből 23 évet töltött a testület kötelékében. Megannyi emlék fűzi az alkotmányvédelmi szerv működéséhez. 2005-ben adott interjúiban, arra a kérdésre válaszolva, hogy milyen tervei vannak „nyugdíjas éveire”, azt a válasz adta, hogy tervez egy könyvet, amelyben az Alkotmánybíróságon eltöltött éveit foglalja majd össze. 2005 után még 8 termékeny évet töltött el a testületben. Így hosszan kellett várnia a könyv megírására. A könyv elkészül, címe az „Alkotmányjognak asztalánál. Az Alkotmánybíróság belül nézetből.”, amelyben alkotmánybírói tevékenységét foglalja össze.  Erről beszélgetünk.

Az ötlet, hogy írnom kellene egy könyvet, ez már 2005 előtt is megfogalmazódott bennem. A könyv stílusáról, tartalmáról nagyjából megvolt a határozott elképzelésem, a kérdés már csak az volt, hogy mi legyen a cím. Aztán később az is megszületett. Talán egy interjúban is megfogalmaztam, hogy ha egyszer írok egy ilyen tartalmú könyvet, az Petőfi Sándor ismert sorára fog rímelni. A cím „az Alkotmányjog asztalánál” lesz. A könyv vázlatát többször is elkezdtem írni, még egy előszót is írtam, utalva Petőfire. Végig ott volt az íróasztalomon, többször elővettem, majd eltettem, de a cím végig megmaradt. Nagyon örülök, hogy a HVG-ORAC megtisztelt azzal, hogy egy ilyen szép könyv megszületett.

Van-e jelentősége annak, hogy a főtitkár pozíciójából készült a könyv borítóján látható kép?    

Ez a kiadó koncepciója volt. Többnyire ebből a nézőpontból fotózták az Alkotmánybíróság teljes ülésének termét, arról nem is beszélve, hogy a „csepp alakú asztal” az évek során fogalommá vált. A képen pedig látható az általam csak az „Alkotmánybíróság tengelyének” nevezett összekötő vonal az főtitkár és az Alkotmánybíróság elnöke között, szimbolizálja a testület működtetését mind érdemben, mind technikailag.

Ahogy Ön a könyvben is, én is kezdeném a történet elején. Hogyan került az Alkotmányt előkészítő kodifikációs bizottságba?

Az egyetem után a Fővárosi Főügyészségen kezdtem gyakorlati pályám, majd elég korán, 29 évesen a Legfőbb Ügyészségre kerültem, ami annak idején nagydolognak számított. Benjamin voltam és ez egy kis feszültséget okozott nekem. Kilényi Géza a hónom alá nyújt és onnantól évtizedeken keresztül szakmai kapcsolatunk töretlen volt. Ezt követően átkerültem az Államigazgatási Szervezési Intézetbe, ahol ő igazgatóhelyettes volt. Később az akkori igazságügyi miniszter, Kulcsár Kálmán felkérte őt miniszterhelyettesnek, az új Alkotmány szakmai előkészítésére és irányítására. Mikor elkezdte összeállítani a csapatát, megkínált egy nagyszerű lehetőséggel, melyet én örömmel vállaltam. Így kerültem az Alkotmány-előkészítő Kodifikációs Titkárságra.

Hogyan lett az alakuló Alkotmánybíróság főtitkára? Törekedett-e a főtitkári kinevezésre? Szeretett volna egyáltalán az Alkotmánybíróságon dolgozni?

Mindenképpen. Amikor Kilényi Gézával az Államigazgatási Szervezési Intézetben időnként a kis pihenőidőben leültünk beszélgetni, mindketten arról ábrándoztunk, hogy kellene egy alkotmányvédelmi intézmény Magyarországon, lehetőleg egy alkotmánybíróság, ahol igen komoly szakmai élmény lenne dolgozni. 1983-ban született egy alkotmánymódosítás, amelynek eredményeként egy alkotmányvédelmi szerv, az Alkotmányjogi Tanács került felállításra. Kilényi Géza ennek a tanácsnak tagja lett. Nekem már ekkor minden vágyam az volt, hogy ennek az intézménynek a titkára lehessek, számomra ez csodálatos feladatnak tűnt. Ez a vágy akkor természetesen irreális volt. Néhány évvel később, mikor már formálódott a minisztériumi és a Kerekasztal tárgyalások során az Alkotmánybíróságról szóló törvény, akkor ő eleve úgy számolt, hogy én is az Alkotmánybíróságra megyek dolgozni. Két személy neve merült fel főtitkárként, végül én lettem az. Nagyon lelkes főtitkár voltam. Számomra rendkívül fontos volt, hogy az Alkotmánybíróság működésének szakmai-igazgatási feltételeit biztosítsam, és a közvéleményt tájékoztassam az Alkotmánybíróság munkájáról, feladatairól. A hat évig tartó főtitkári megbízatásom minden napját élveztem.

Könyvében így fogalmaz: „az én Alkotmánybíróságom az 1989. évi XXXI. és XXXII. törvényeken alapuló és működő Alkotmánybíróság, az Alkotmányt módosító 2010. évi CXIX. tv., illetőleg az 1989. évi XXXII. törvényt módosító 2010. évi CXX. törvény hatálybalépéséig”. Miért érzi úgy, hogy a 2010 után létrejött és működő Alkotmánybíróság már nem az Öné, miben változott meg a testület?

Fenntartással fogadtam az Alkotmánybíróság átrendezését. Nem értettem egyet az Alkotmánybíróság hatáskörének a szűkítésével. Nem tudtam magamévá tenni azt a megoldást, hogy a paritásos jelölőbizottsági modell helyett a mandátumarányosság alapján került sor az alkotmánybírák jelölésére. Ezen kívül az új stratégiai koncepcióval sem tudtam azonosulni. Nevezetesen azzal, hogy az alkotmánybírósági tevékenység hangsúlya elmozdult az igazságszolgáltatás felé. A bárki által indítványozható alkotmánybírósági eljárás radikális leszűkítése, az actio popularis kiiktatása is olyan változás volt, amelyet indokolatlannak tartottam. Meggyőződésem szerint a testület korábban igen hatékonyan és jól működött. Nem vitatom el, hogy a tizenöt főre növelt Alkotmánybíróság is tud színvonalasan tevékenykedni, de én a korábbi modellt tartottam jónak. Ezért hangsúlyoztam, hogy a könyvem a húsz évig működő Alkotmánybíróság létrejöttével és működésének egyes mozzanataival kíván foglalkozni.

A hatalom oszthatatlanságának elmélete szerint a népszuverenitás megtestesítője az Országgyűlés. Az elméletet vallók nem fogadják el az Alkotmánybíróság létét, aktivistaként értelmezik megnyilvánulásait. Ma is léteznek ilyen kritikai álláspontok? Mennyiben nyilvánult meg ez a 2010-es alkotmányozás idején az Alkotmánybírósággal szemben?

Az Alkotmánybíróságon belül is van ilyen álláspont, amely inkább 2012 után rajzolódott ki. Ez abban fogalmazódik meg, hogy a szuverén Országgyűlés, a többségi demokráciát megtestesítő törvényhozó hatalom nagyobb hangsúlyt kell, hogy kapjon az Alkotmánybíróság és az Országgyűlés viszonyában. Egyszerűbben fogalmazva: 15 ember nem lehet szuverén, így a szuverén hatalom figyelembevételével kell alkotmánybíráskodni. Ez együttműködést jelent az alkotmányos szervek között, amit különbözőképpen lehet értelmezni. Az együttműködés kaphat olyan értelmezést is, hogy a testület önmérsékletet tanúsít az törvényhozó hatalom javára. Álláspontom szerint a többségi demokrácia nem jogállami kategória, az alkotmányos többség jelenti a jogállami kategória tartalmát. A csak többségi döntéssel az alkotmányossági szempontok háttérbe szorulhatnak. A szuverén döntést tiszteletben kell tartania mindenkinek, az Alkotmánybíróságnak is. Az Alkotmánybíróságnak azonban alkotmányos felhatalmazása van, hogy a szuverén által megalkotott normákat alkotmányossági szempontból felülvizsgálja. Nagyon nehéz megmondani, hogy mi az az önmérséklet, ami az Alkotmánybíróságot szükségszerűen kell, hogy motiválja a törvényhozás kontrollja során.

A 2010-es alkotmányozás során a kétharmados, új nevükön sarkalatos törvények száma nem csupán nőtt, de alapvetően más tárgykörökben szabályoznak. Könyvében így fogalmaz: „A kétharmados törvényhozás közjogi rangja, alkotmányos funkciója a napi politika eszközévé silányult…”. Ön szerint mit kell szükségszerűen kétharmados többséggel szabályozni és mit érdemes?

Ez egy nagyon izgalmas közjogi probléma mind a mai napig. Annak idején a közjogászok egy részének az volt a határozott álláspontja, hogy igazából nincs is szükség kétharmados törvényekre. A differenciáltabb megközelítés nyilván az volt, hogy vannak olyan törvényhozási tárgyak, melyek alkotmányos legitimitásának erőteljesebbnek, szinte az Alkotmánnyal rokonnak kell lennie. A rendszerváltás után ezeknek a törvényeknek széles skálája alakult ki. Az 1990-es Alkotmány módosítás leszűkítette ezeknek a törvényhozási tárgyköröknek a körét, ugyanis a túlzó kétharmados törvényhozás, gyakorlatilag eliminálja a Kormány felelősségét, így a végrehajtó hatalom nem tudja felelősséggel ellátni feladatát. Az Alkotmánybíróság több alkalommal is értelmezési segítséget adott. Az értelmezések kimondták, hogy csak kétharmados többséggel lehetséges az adott törvényhozási tárgynak, az erről szóló törvényeknek a meghozatala, továbbá azok lényeges tartalmának módosítása és kiegészítése. A nem lényeges tartalmak akár egyszerű törvényhozási tárgyak is lehetnek. Álláspontom szerint kétharmados tárgyköröknek kell lennie az alkotmányos alapintézményekre vonatkozó törvényeknek, gondolok itt az Alkotmánybíróságra, az önkormányzatokra, a bíróságokra, az ügyészségre, az Állami Számvevőszékre.

Ennek fényében, úgy gondolja, hogy egy túlzó kétharmados törvényhozás megkötheti egy későbbi kormány kezét bármilyen tekintetben?

Alapvetően. A kormányzó pártok elnyerték a mandátumok kétharmadát és ez egy különleges közjogi helyzetet eredményezett. Ez egy magyar adottság és ezzel tudni kell bánni. A politikai hatalom alkotmányos kultúrájának fontos része kell legyen, hogy ezt a kétharmados dominanciát a kedvezményezett politikai erő hogyan gyakorolja, értelmezi kormányzati tevékenységében. Alaki alkotmányossági szempontból nyilvánvaló, hogy ez a felhatalmazás – leegyszerűsítve – azt jelenti, hogy a kétharmados többségnek csak alkotmányos korlátja van, azon belül minden megtehető, a jogrendszer és az államszervezet radikális átalakítása egyaránt. Ha viszont abból indulok ki, hogy miért született meg valamikor a minősített többség elve, akkor más szempont, például az önmérséklet is figyelembe vehető. A minősített többség – eredeti – funkciója, hogy szélesebb legitimitás kerüljön az adott, nagy jelentőségű parlamenti döntések mögé. A minősített többség elve szerint, ne csak a kormányzatot uraló, jellemzően egyszerű többség szavazataránya döntsön, hanem ebben a döntésben az ellenzéknek is legyen szerepe. Amennyiben a kormányzó erő uralja a minősített többséget, ezt a kizárólagos „uralást” csak az alkotmányossági kultúra relativizálhatja, amely a jogalkotás folyamatából a konszenzuális demokrácia elvét eleve nem zárja ki.

Az Alaptörvény 24. cikk (8) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság elnökét az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával választja meg. Korábban ez nem így volt. Ön szerint mennyiben sérül ez által a testület politikától való függetlensége? Több helyen hangsúlyozta, hogy „az Alkotmánybíróság autonóm módon kíván és fog dönteni”. Emellett a nem kismértékű politikai befolyásolási szándék mellett változni fog-e az Alkotmánybíróság viszonya a politikához?

Ez az új változás is beletartozik abba keretbe, ami a könyv előszavában úgy hangzik, hogy „az én Alkotmánybíróságom”. Az Alkotmánybíróság mindig is azon az állásponton volt, hogy az Alkotmánybíróság autonómiájának lényeges garanciáját, az elnökválasztást nem szabad elvenni az Alkotmánybíróságtól. Korábban is volt ilyen elképzelés, erről írok is a könyvemben. Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontot mindig határozottan ellenezte. Ez a változás az Alkotmánybíróság politika általi érintettségét mindenképpen megnövelte. Ezért ma sem értek egyet ezzel a szabályozással.

Sólyom László erősen bírálta az Alkotmánybíróságot, hogy nem állt ki kellő határozottsággal az alkotmányosság védelmében. Egy interjúban arra a kérdésre, hogy mit tett volna ezekben az időkben a testület elnökeként, azt a választ adta: „nagyon remélem, hogy lemondtam volna”. Ön szerint ilyen helyzetben mit tehet egy alkotmánybíróság és Ön, mint a testület egykori elnöke mit tett volna?

Nagy dilemma, hiszen a lemondás az első és a legtisztább morális reflex. Sólyom László is úgy fogalmazott, hogy „remélem lemondtam volna”. A lemondáson túl minden más megoldás tulajdonképpen egyfajta praktikus megközelítés. Az embernek meg kell fontolnia, hogy utána kik jönnek, milyen testület fog felállni, milyen alkotmányossági zűrzavart idézne elő és hogy vajon melyik a jobb megoldás, egyfajta relatív hatással továbbműködtetni a testületet vagy lemondani. Valóban nehéz kérdés. Valószínűleg azon túl, hogy határozott véleményt nyilván megfogalmaztam volna, kifejtettem volna az álláspontomat és arról is igyekeztem volna meggyőzni a teljes ülést, hogy egy közleményben fogalmazzuk meg a testület álláspontját és tiltakozzunk ezzel a megoldással szemben, nem mondtam volna le.

Előfordul, hogy az Alkotmánybíróság késedelmeskedik egy-egy döntéssel. Sokak szerint ez kezelhető lenne határidők bevezetésével, amelyek közül jelenleg is találhatunk néhány határidőt, például amikor az Alaptörvény az előzetes normakontroll eljáráshoz 30 napos határidőt rendel, ismételt indítvány esetén pedig 10 napon belül kell döntenie a testületnek. Mennyiben korlátozza az Alkotmánybíróság függetlenségét a határidőszabás?

Ez korábban is felmerült már. Akkor az Alkotmánybíróság azt mondta, hogy határidőket nekünk ne szabjanak meg, mert ez szükségszerűen az Alkotmánybíróság függetlenségét korlátozó megoldás lenne. Ennek az Alkotmánybíróság az első években hangot is adott, hogy nem tartja összeegyeztethetőnek a függetlenséggel, hogy kvázi ügyintézési határideink legyenek. Mikor elnökként az ügyhátralékaink felülvizsgálatát megkezdtem, azért éreztem, hogy az is hozzátartozik a jogállamhoz, az Alkotmánybíróság felelősségéhez, hogy az indítványokat a lehető optimális időn belül fordítsa vissza érdemi döntés formájában a közvélemény, a politika, a társadalom és az állampolgár felé. Véleményem szerint a fent említett határidő tulajdonképpen a jogállami folyamatok dinamikája érdekében születő, ha úgy tetszik ügyintézési vagy eljárási korlát, sokkal inkább a pozitív szférába tartozó megoldás, sem mint a bírói függetlenséget sértő korlátozás.

Az Alaptörvény elfogadásával megszűnt az actio popularis intézménye. Ön szerint mennyiben helyettesítheti a valódi alkotmányjogi panasz és az ombudsmani kezdeményezésre indult eljárás az actio popularis megszűnésével keletkezett űrt?

Csak nagyon mérsékelten. Az actio popularis jó intézmény volt, hiszen nagyon sok igen fontos alkotmánybírósági döntés, ennek alapján született. Ilyen volt például a közigazgatási határozatok bírósági kontrolljának szükségességét megállapító vagy a személyi szám határozat, hogy csak kettőt említsek. Az actio popularist meg kellett volna hagyni és ügyvédkényszerhez kötni, ahogy az Alkotmánybíróság ezt korábban többször is javasolta.  Tisztelem az ombudsmant és biztos nagyon sokat tesz az állampolgárokért, de nyilvánvaló, hogy az actio popularist nem tudja kiváltani.

Több helyen is úgy fogalmaz, hogy „a jogállam kultúrájához hozzátartozik, hogy az alapintézmények működéséről a parlament megfelelően gondoskodik”. Ezt az Alkotmánybíróság fennállása során alkotmánybíró választás tekintetében többször is elmulasztotta a Tisztelt Ház. Ma is mínusz egy fővel működik a testület. De vajon alkotmányos mulasztásban van-e az Országgyűlés és ez megállapítható-e, akár az Alkotmánybíróság saját kezdeményezésére indult eljárásban?

Ez akkor lett volna igaz, ha az Alkotmánybíróság létszáma – az alkotmánybírók megválasztásának elmaradás miatt – lecsökkent volna a teljes ülés határozatképessége alá. Egy ilyen határozatot viszont csak teljes ülés hozhatna meg, aminek így már nem lenne határozatképessége, tehát ez egy patthelyzet. Önmagában a teljes ülés határozatképességét nem veszélyeztető alkotmánybíró választás elmaradása, csak nem alkotmánysértő parlamenti mulasztás. Könyvemben ezzel a problémával is foglalkozom.

Milyen a tervei vannak nyugdíjba vonulásával? Balogh Elemér bírótársa szerint Ön még szellemi alkotóereje teljében van, számíthatunk hasonló könyvekre a közeljövőben? 

Az egyetemmel feltétlen szeretném tartani a kapcsolatot. Hogy lesz-e még egy könyv, az a jövő zenéje. Valóban gondolkozom egy másik könyvön is, amely szintén az Alkotmánybíróságról szólna. Az alkotmánybírói gondolkodásról, a teljes ülések olykor szenvedélyes vitáit visszaadó történetekről. Sok szubjektív élmény, de ezek nagy része úgy vélem megmaradnak egyszemélyes történetnek. Ugyanakkor arra is gondolok, össze lehetne állítani egy tanulmánykötet az elmúlt harminc, negyven évemből, az „Államjogból a jogállamig” címmel. Mindenesetre, ha készülne egy könyv, publikálható kézirat, örömmel venném a HVG-ORAC befogadó nyilatkozatát.

Kiss Balázs

Az interjú folytatása itt olvasható.

Fotók: Karvaly Bence

***

A cikk az Ars Boni gyakornoki program keretében született.

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.