Hatékony közigazgatás – de milyen áron?

Április 1-jén megváltozhat a kormányhivatalok jelenlegi struktúrája, miután a Törvényalkotási Bizottság legutóbbi ülésén jóváhagyta az erre vonatkozó törvényjavaslatot, és így egyenes út nyílt a plenáris ülésen való elfogadás felé. Újabb területi államigazgatási szervek tagozódnak be a kormányhivatalba, így a környezetvédelmi felügyelőségek is, de az eddigi szakigazgatási szervek elveszítik szakmai autonómiájukat. Cikkünkben azt járjuk körül, mennyire lesz radikális a változás, pontosan mi változik és miért.

kozigazgatas

2015. február 27-én az Országgyűlés Törvényalkotási Bizottsága elfogadta a Kormány által 2014. december 8-án benyújtott, az egyes közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló törvényjavaslatot, amely az Államreform II. program célkitűzéseit ülteti át a gyakorlatba a közigazgatás hatékonyságának növelése érdekében. A TAB a törvényjavaslat részletes vitáját lezárta és bizottsági módosító javaslatot készített, amely jónéhány kritikus ponton megváltoztatta az eredeti javaslat szövegét. A törvények módosítása eredetileg március 1-jén lépett volna hatályba, azonban az eljárás elhúzódása (és a realitások belátása) miatt ez az időpont április 1-re módosult.

A jelenleg hatályos szabályozás

A Kormány 2011. után most újra átrajzolja a fővárosi és megyei kormányhivatalok szervezetét. A megyei és fővárosi szinten működő kormányhivatalokat a Kormány a hatékony közigazgatás jegyében négy éve hozta létre a jelenlegi struktúrájukban. A többnyire ágazatonként elkülönülten működő, különböző feladatokat ellátó dekoncentrált szervek egy részét (amelyek főként hatósági feladatokat látnak el, pl. fogyasztóvédelmi felügyelőség, közlekedési felügyelőség, szociális és gyámhivatal) szervezetileg a kormányhivatalokba tagozták be, azonban speciális jogállásukból adódóan jogszabályban biztosított önálló feladat-és hatáskörük megmaradt. A szakigazgatási szervek mellett a kormányhivatal szervezeti egységét képezi a szintén önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező törzshivatal, mely funkcionális és egyéb (pl. ügyfélszolgálati, koordinációs) feladatokat lát el. Így a kormányhivatalok osztott szerkezetűek: a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett törzshivatal mellett működnek a szakmailag önálló szakigazgatási szervek, együtt egy költségvetési szervet alkotva.

Baker - The New Lawyer Challenge

Ha Téged is – akárcsak minket – érdekel a jog és innováció világa, akkor most itt a lehetőség, hogy egy igazán innovatív versenyen méresd meg magad.

Ebben a struktúrában jelenleg tizenhét szakigazgatási szerv működik a kormányhivatalon belül. A kormányhivatalt vezető kormánymegbízott szakmai kérdésekben nem utasíthatja a szakigazgatási szerveket; csak a szervi működés tekintetében rendelkezik jogkörökkel. A fővárosi, megyei kormányhivatalokról szóló 2010-es törvény (továbbiakban: Khtv.) indokolása szerint az átalakításra a közigazgatás hatékonyságának a növelése miatt volt szükség, amelynek egyik eszköze az összefogott, ellenőrzött, eredményes és költségtakarékos területi államigazgatási rendszer. Az indokolás alapján a célul kitűzött hatékonyság egyik eszköze a fővárosi és megyei kormányhivatalokban a funkcionális feladatellátás (pl. humánpolitika, gazdálkodás, informatika összevonása) egységesítése volt, az integrálásra kerülő szervek szakmai önállósága és az ágazati szakmai irányítás érintetlenül hagyásával.

Szakigazgatási szervekből főosztályok, bővülő jogkör a Miniszterelnökségnek

Az átalakulás két összetevőből áll: a külső, valamint a belső integrációból. A külső integráció keretében eddig nem szakigazgatási szervként működő területi államigazgatási szervek is integrálásra kerülnek a kormányhivatal szervezetébe. A bányakapitányságok és a környezetvédelmi felügyelőségek szervezetileg teljes egészükben, míg a Magyar Államkincstár feladatai közül a családtámogatási eljárások, valamint a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár egyes feladatai kerülnek a kormányhivatalokhoz.

merre induljunk?

Ugyanakkor az eddigi törzshivatalból és szakigazgatási szervi egységekből álló belső tagoltság megszűnik: az egyes szakfeladatokat ellátó, a kormányhivatalhoz eddig csak funkcionális és szervi szempontból kapcsolódó szakigazgatási szervek főosztályként folytatják munkájukat. A hatáskörök címzettje egységesen a kormányhivatal lesz, nem pedig a belső integrációval létrejövő főosztályok. A belső integráció nyomán státuszuk azonos lesz a jelenlegi törzshivatali főosztályokéval, mint pl. az Informatikai Főosztályéval vagy a Humánpolitikai Főosztályéval, tehát teljes egészében a kormánymegbízott egyszemélyi vezetése alá kerülnek.

A Miniszterelnökséget vezető miniszter, (továbbiakban: miniszter) aki egyben a kormányhivatalok irányításáért is felel – törvénymódosítása nyomán önállóan, normatív utasításban állapítaná meg a kormányhivatalok SzMSz-ét miután kikérte az egyes, általa irányított szakmai feladatok tekintetében az adott szakmai irányító miniszter véleményét. A módosítás nem utal rá, melyek lesznek ezek az egyes feladatok, körük mennyire lesz széles, azonban ez a rendelkezés is mutatja a változást az ágazati szakigazgatási szervek jogállásában, hiszen jelenleg az ágazati miniszterek véleményének kikérése az egész SzMSz-re vonatkozóan kötelező, nemcsak egyes, törvényben nem definiált feladatok tekintetében.

A javaslat a Khvt. 5. §-át a fentebb már említett szervezeti átalakításnak megfelelően csökkenti a szakmai szervek önállóságát:  a megyei kormányhivatal vezetője a jövőben egyedi ügyben is utasíthatja a főosztályként működő szakmai szerveket. Az utasítási tilalom a módosítás hatálybalépésével csak az első fokon eljáró járási hivatal által ellátandó egyedi ügyekre fog vonatkozni. A kormánymegbízott teljesen diszkrecionális jogkörben dönthet majd a szakigazgatási feladatokat ellátó főosztályok vezetőinek kinevezéséről. Tehát például az élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi főosztály vezetőjének a kinevezéséhez nem lesz szükséges a NÉBIH, mint szakmai irányító szerv vezetőjének egyetértése. Számos, különleges szakértelmet igénylő feladatkörnél gondot okozhat, hogy nincs a kormánymegbízott döntése mellett szakmai ellenjegyzés, többek között a környezetvédelmi, népegészségügyi, élelmiszerbiztonsági feladatokat ellátó főosztályoknál. A szakigazgatási feladatokat ellátó főosztályok kormánytisztviselői és munkavállalói felett a munkáltatói jogköröket is a kormánymegbízott gyakorolja majd. Tompítja a kormányhivatal egy központba vont irányítását, hogy a javaslat ágazati és szakpolitikai kérdésekben a szakmai irányító miniszternek is közvetlen utasításadási jogkört biztosít. Ez a jogkör azonban csak konkrét, egyedi ügyekre terjed ki, a napi működésre nem. A módosítás lehetőséget ad arra is, hogy kormányrendelet rendelkezzen azokról az ügyekről, melyek tekintetében a törvényességi és szakszerűségi ellenőrzési jogköröket a szakminiszter gyakorolja, de ezek köre és száma kérdéses, nincs törvényi szinten rendezve. Ugyanakkor ennek ellentételezéseként, Lázár János a módosítás hatálybalépését követően nem csupán a hatékonysági és pénzügyi ellenőrzési jogköröket gyakorolja, hanem szakszerűségi szempontból is ellenőrzi a kormányhivatalok egészét, amibe természetesen a szakmai feladatot ellátó egységek is beletartoznak.

Az ellenőrzésre kialakítandó rendszer szakmai szempontból nehezen alátámasztható. A Miniszterelnökség ugyanis szakszerűségi szempontból ellenőrizheti a szakigazgatási feladatokat ellátó főosztályok munkáját a szakminiszter közreműködése mellett azokban az ügycsoportokban is, amelyeket elvileg kormányrendelet szakminiszteri hatáskörbe utal, ezzel szemben az egyes szakminiszterek kizárólag hatékonysági ellenőrzést végezhetnek a miniszter közreműködése mellett az általuk irányított feladatok tekintetében. Azaz a szociális és gyámügyekért felelős miniszter a szociális és gyámügyi főosztály feladatainak körében nem vizsgálhatja, hogy a szakmai kritériumoknak, a jogszabályi szakmai standardoknak megfelel-e a feladatellátás, ellenben a kormányhivatalok irányításáért felelős miniszter igen.

 kozigazgatas1

Gyorsaság, költségcsökkenés kontra szakszerűség, eredményesség?

A módosító javaslat indokolása– a 2010-es indokoláshoz hasonlóan –a hatékony közigazgatás szempontjaira hivatkozik. Eszerint az átalakítással, a szoros integrációval biztosítható a kormányhivatalokban az egységes feladatellátás, а vezetői szintek csökkentése, а gyorsabb döntéshozatal és az olcsóbb működés. Valóban, a vezetői szintek csökkentése költségcsökkenést eredményez, a döntéshozatal pedig tényleg gyorsabbá válhat azáltal, hogy lényegében a kormánymegbízott hozza meg a döntések nagy részét. Azonban az olcsóbb és gyorsabb működés mellett érdemes lenne megvizsgálni a szakmai, minőségi aspektusokat is, és az eredményességet nem csupán abban az értelemben figyelembe venni, hogy az állam által kitűzött egyes célokat teljesítse a közigazgatási szervezetrendszer, hanem a szolgálatszerű közigazgatás alkotóelemeként is. Mind a törvényjavaslat eredeti, mind a módosított hatálybalépési ideje felveti továbbá a kellő felkészülési idő kérdését is.

A szolgálatszerűség, mint a jó közigazgatás kritériuma megkívánja a közigazgatástól nem csupán a gyors eredményeket, hanem azt is, hogy ügyeiket a kellő szakértelemmel, átgondoltan lássák el. Az eredményesség vizsgálatánál Bibó István úgy vélte, hogy a modern közigazgatásban az eredményesség nem gyorsaságot, „huszáros lendületet” igényel, hanem „megbízhatóságot, átgondoltságot, szolgálatszerűséget, összefüggést”. Az átalakítás azzal a veszéllyel is jár, hogy a szakhatósági eljárás elveszti lényeges tartalmát, és a szakszerűség, átgondoltság helyébe a konkrét értelemben vett eredményesség lép, azaz a politika pillanatnyi céljainak teljesítése.

Az átalakítás a kormánymegbízott jogköreit és felelősségét növeli, amely egyértelműen politikai jellegű. A kormánymegbízott politikai vezető szerepét biztosítja, hogy a miniszterelnök nevezi ki, a törvényjavaslat szerint pedig 2015. áprilisától hivatali esküjét is a miniszterelnök előtt teszi le, míg eddig az eskütétel a köztársasági elnök előtt történt. A Khtv. nem határoz meg képzettségi követelményt sem vele szemben, egyedüli kritérium a büntetlen előélet és az országgyűlési választásokon való választhatóság, bár a módosítás nyomán jóval több, kifejezetten szakértelmet igénylő feladatkör közvetlen címzettje lesz. A külső integráció kiterjesztésével és a belső integráció térnyerésével a területi államigazgatási szervezetrendszer egyre inkább központosított jellegűvé válik, ezt és a kormánymegbízott politikai felelősségét tekintve pedig egyre jobban közeledik francia prefektusi rendszer központosított, erősen átpolitizált mintájához.

A kormányhivatal belső integrációjával megnövekszik nem csupán a kormánymegbízott közvetlen vezetése alatt álló főosztályok, osztályok, hanem azon munkavállalók száma is, akik felett a kormánymegbízott munkáltatói jogkört gyakorol.(A jelenlegi létszámkereteket tekintve ez Budapest Főváros Kormányhivatala esetén 2330 fő, ehhez adódik még majd a külső integrációval beolvadt szervek létszáma). Az osztályok és főosztályok számának ugrásszerű megváltozása a hivatali szervezetrendszert átláthatatlanná, nehezen kezelhetővé teheti, valamint azzal a veszéllyel is jár, hogy számos – ex-szakigazgatási szerv – főosztály összevonásra kerül a vezetői szintek és a költségek csökkenése jegyében. Ez a veszély a jelenlegi szakigazgatási szervek vezetői szempontjából is kiemelt, ugyanis ha szerveiket főosztályként összevonják, alacsonyabb besorolásba kerülnek, amely a magánszférába való távozásukat is eredményezheti, a kormányhivatalokban pedig a szakértelemmel és tapasztalattal rendelkező vezetők hiánya fennakadásokat okozhat.

Azzal, hogy a szakigazgatási szervek főosztállyá válnak, eddigi főosztályaik osztályokká fokozódnak le, és így az osztályaik jelentős átszervezést igényelnek. Az SzMSz szerint jelenleg egy főosztálynak minimum két osztállyal kell rendelkeznie. Vajon az átláthatóság, takarékosság és a vezetői szintek csökkentése miatt tömeges osztályösszevonások következnek? Magas létszámú osztályok jönnek majd létre tagolt feladatellátással, vagy számítani kell elbocsátásokra? A Kormány az átláthatóságra és ellenőrizhetőségre hivatkozva tartja szükségszerűnek az átalakítást, de beszélhetünk-e átláthatóságról egy hatalmas, egységes szervezet esetén, ahol a dolgozók és a szervezeti egységek száma is megtöbbszöröződik?

Bibó 1944-es írása a modern közigazgatást fenyegető veszélyekre hívja fel a figyelmet, és ez a felhívás a megyei kormányhivatalok szervezeti átalakítására is érvényes:az erős végrehajtó hatalom és a közigazgatás eredményessége mellett nem szabad elfeledkezni a társadalmi érdekekről, a hatalmi ágak megosztásáról, a jogszerűségről, valamint a szolgálatszerűség elvéről sem.

Képek és forrásuk: http://www.govint.org/typo3temp/pics/443fdd967a.jpg http://www.greenbyte.dk/wp-content/uploads/2014/02/administration-fra-greenbyte.png http://67.225.167.125/images/benefit-administration.jpg

Papp Dorottya

Papp Dorottya

Jogi diplomáját 2018-ban kapta meg az ELTE ÁJK-n. Egyetemi tanulmányai alatt aktívan részt vett a Kar tudományos és közéleti életében, 2012 ősze óta a Bibó István Szakkollégium tagja, a Magyar Állam- és Jogtörténeti, valamint később a Közigazgatási Jogi Tudományos Diákkör tagja. A 2015/2016 tanév őszi szemeszterében az Université Catholique de Lyon jogi karán tanult Erasmus ösztöndíjasként. Szakmai gyakorlatát a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának egyik közigazgatási jogi tanácsánál teljesítette, 2018 tavaszán pedig a Católica Research Centre for the Future of Law lisszaboni kutatóintézetben gyakornok.

Papp Dorottya

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.