Meddig mehet el Katalónia?

A 2015. szeptember 27-én Katalóniában megrendezett, a Spanyolországtól való függetlenség kérdése mentén tematizált parlamenti választások apropóján körüljárjuk, milyen fontosabb jogi implikációi lehetek Katalónia esetleges kiválásának.

elszakadó Katalónia

Egy új állam születése elsősorban politikai jelenség, amelynek számos gazdasági és kulturális folyamat állhat a hátterében. A katalán politika közelmúltbeli fejleményei azonban ismét ráirányították a figyelmet arra, hogy számos jogi következménye lehet egy ilyen, alapvetően jogon kívüli jelenségnek. Ennek a rövid esszének az a célja, hogy a Katalán Autonóm Közösség Spanyolországtól való elszakadását, nemzetközi jogi szóhasználattal kiválását (secession) sürgető törekvések, illetve a 2015 szeptemberében lezajlott, Katalónia lakosságát a függetlenség kérdése mentén erősen megosztó parlamenti választások apropóján bemutassa, hogyan lehet a jog dimenzióján belül értelmezni egy esetleges kiválást vagy annak elmaradását.

Bevezetés

Katalónia egyike Spanyolország tizenhét ún. Autonóm Közösségének (Comunidad Autónoma), amelyek a Franco-rezsim bukása után, az 1978-as demokratikus alkotmány alapján a központi kormányzat helyett vagy annak a tevékenységét kiegészítve, saját hatáskörben gyakorolhatnak bizonyos törvényhozási, végrehajtói és igazságszolgáltatási jogköröket. Ennek az autonómiának Katalónia vonatkozásában, az Alkotmányon kívül, az 1979-ben elfogadott Autonómiastatútum (Estatut d’Autonomia) az alapja. A Statútumban lefektetett jogi és intézményi keretek között ment végbe Katalóniának a diktatúrát maga mögött hagyó és az európai integrációhoz csatlakozó Spanyolország részeként való demokratikus átalakulása. A 2000-es évek első felében a katalán nemzeti, politikai, kulturális és gazdasági háttér átalakulása nyomán napirendre került a Statútum reformja. 2006-ban a katalán és a spanyol parlament, valamint a katalán választók áldásukat adták egy új statútumra, melyet azonban több másik autonóm közösség, az ombudsman (Defensor del Pueblo), és az akkor legnagyobb ellenzéki párt, a Partido Popular (Néppárt) megtámadott a spanyol alkotmánybíróságon. A bíróság négy (!) évvel később, 2010-ben kihirdetett ítélete alkotmányellenesnek vagy nem alkalmazhatónak minősítette a megreformált Statútum lényegi részeit, különösen azokat, amelyek Katalónia (spanyoltól különböző) nemzeti karakterére tesznek utalásokat. A döntést óriási felháborodás fogadta Katalóniában: az azóta eltelt évek során a nagyobb autonómiát követelő hangok egyenesen a Spanyolországtól független, szuverén katalán állam ideálját kezdték propagálni.

A legutóbbi, 2015. szeptember 27-i katalán parlamenti választásokon a kifejezetten függetlenségpárti erők nagyjából a választók felének a támogatását nyerték el (a szavazatok kb. 48%-ával, valamint a megszerezhető 135-ből 72 parlamenti mandátummal). Ez nem csak a katalán társadalom erős megosztottságát demonstrálta a kérdésben, hanem ismét előtérbe hozta azokat a vitákat, amelyek az új államok létrejöttének feltételeit elemzik.

A jogi értelmezés lehetséges szintjei


Az Arsboni ősszel elindítja Magyarország első, kizárólag jogászoknak szóló karrieroldalát! Hozd létre profilodat, és tervezd meg Te a saját jövődet!

Ebben a rövid értekezésben nem egy független Katalónia létrejöttének valószínűségét kíséreljük meg megbecsülni, hanem azokat a jog szempontjából releváns értelmezési kereteket mutatjuk be, amelyek mentén a probléma definiálható, illetve amelyek elvezethetnek a probléma valamilyen módon történő megoldásához. Ehhez az első lépés annak megállapítása, hogy melyek a jognak azok a területei, amelyek támpontot nyújthatnak ennek a kérdésnek az értelmezéséhez. Mivel a katalán kérdésen keresztül egy új állam létrejöttének, egy másik államból való kiválásának a lehetőségét vizsgáljuk, három olyan jogi rezsimet találhatunk, amelyek a segítségünkre lehetnek: a nemzetközi jog, az Európai Unió joga, és természetesen a jelenleg létező állam belső joga, jelen esetben a spanyol alkotmányjog.

Woodrow Willson elnök 14 pontja

A nemzetközi jog tekintetében mindenekelőtt abból a szempontból lehet érdekes a kérdés, amennyiben Katalónia kiválásával a nemzetközi rendszer egy új szereplővel, a nemzetközi jog egy új alannyal bővülne. Logikus feltételezés tehát, hogy a nemzetközi jog érdemben szabályozza az ehhez hasonló folyamatokat. Ez azonban koránt sincs így: a nemzetközi jog nem állapít meg kritériumokat arra vonatkozólag, hogy mikor tekinti elfogadhatónak a kiválást vagy szuverén államok ehhez hasonló területi változásait. Az első világháború és Wilson elnök 14 pontja óta a nemzetközi jogban visszatérő motívum a népek önrendelkezéshez való joga, ez azonban csak a második világháború után tett szert bizonyos nagyon korlátozottan értelmezhető jogi státusra. Az egyetlen olyan helyzet, ahol a népek önrendelkezését relatív bizonyossággal lehetett alkalmazni, a gyarmati területek függetlenné válása volt; ez Katalónia esetén nyilvánvalóan nem szempont, hacsak nem a szélsőséges nacionalizmus retorikájában.

Így tehát a nemzetközi jognak azok a dokumentumai, mint például az ENSZ Alapokmánya (1. cikk, 2. bekezdés) vagy az 1966-ban elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, illetve Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (közös 1. cikk) amelyek ezt az elvet említik, nem szolgáltatnak meggyőző keretet a kérdés rendezéséhez. A nemzetközi jog szempontjából Katalónia kiválása az államutódlás szempontjából is értelmezhető, az adott esetben azonban ez szintén nem túl erős támpont. Az 1978-ban aláírt Bécsi Egyezmény (a szerződésekben történő államutódlásról) még 1996-os hatályba lépése után is csak 22 részes államot számol, Spanyolország pedig nem tartozik ezek közé. Az 1983-as Bécsi Egyezmény (az államutódlás egyéb kérdéseiről) még ennyire sem számít a nemzetközi jog részének, a szokásjog tekintetében sem.

A második, Katalónia függetlenné válása szempontjából kiemelkedően fontos jogi rezsim az Európai Unió joga. A katalán függetlenséget pártoló politikai erők ugyanis csak Spanyolországtól szeretnének megszabadulni, semmiképpen sem az EU-tagságtól. A kérdés ezzel kapcsolatban tehát az, hogy egy esetleges kiválás után Katalónia az Európai Unió része maradna-e. Az EU-szerződések, az uniós „alkotmányjog” elsődleges forrásai hallgatnak arról, mi történik, ha egy tagállam kiválás útján elveszíti területének egy részét (ahol az uniós jog addig érvényben volt). Az Európai Unióról Szóló Szerződés csak a tagállamok kilépésének lehetőségéről ejt szót, és azt is csak a Lisszaboni Szerződés 2009-es hatályba lépése óta (50 cikk, 3. bek.). A tagállamok területi integritásának védelme viszont az uniós jog alapelvei közé tartozik (EUSZ 4. cikk, 2. bek.). Igaz ugyanakkor, hogy az integráció története során volt már szükség a közösségi jog szerepének tisztázására olyan helyzetekben, amikor a tagállamokat területi változás érte. 1958-ban, miután Algéria függetlenné vált Franciaországtól, aminek addig egyik megyéje volt, az uniós szerződések azonnal hatályukat vesztették az új állam tekintetében. Algéria esete azonban, néveleges közigazgatási státusától függetlenül, alapvetően a gyarmatok felszabadulásának kategóriájába esett. Amikor Grönland 1985-ben kivált az Európai Gazdasági Közösségből, a szerződések szintén nem voltak tovább alkalmazhatóak. Grönland viszont ugyanakkor nem vált ki Dániából, a Közösség egyik tagállamából. Az pedig, hogy Németország 1990-es egyesítése után a közösségi jog alkalmazása az alapszerződések módosítása nélkül kiterjesztésre került a kelet-német területekre, alapvetően a kiválás ellentétére, az egyesítésre példa. Mindezek okán belátható, hogy a vizsgált eset jogi megítélésében a nemzetközi jog és az uniós jog nincs abban a helyzetben, hogy kimondja a végső szót. Ezért a katalán kiválás kérdését legrészletesebben a spanyol belső jog, illetve a Spanyol Alkotmány szemszögéből érdemes megvizsgálni. Az értekezés második felében erre teszek kísérletet.

Kiválás és a Spanyol Alkotmány

Spanyol alkotmány

A jelenlegi helyzet Katalónia, illetve bármelyik autonóm tartomány egészének vagy részének Spanyolországból történő kiválása alkotmányellenes. Ehhez semmilyen kétség nem férhet a Spanyol Alkotmány vizsgálata után. Ez a tény önmagában a legkevésbé sem meglepő: a legtöbb állam alkotmánya útján (is) védi területi integritását. Ez még abban az esetben is így van, ha föderatív berendezkedésű államokról beszélünk, noha ezekben az esetekben elképzelhető, hogy a föderáció tagjainak van alkotmányos lehetősége a kilépésre (ld. Kanada). Spanyolország azonban nem föderáció. Az Autonóm Közösségek létére épülő közigazgatási rendszer ebből a szempontból megtévesztő lehet: míg a Közösségek az Alkotmány és autonómiastatútumaik alapján széleskörű autonómiát élveznek a saját ügyeik intézésében, és a rendszer valóban gyakran afféle kvázi-föderációként működik (a Közösségek saját parlamenttel, kormánnyal, rendőrséggel stb. rendelkeznek), ezekre a kompetenciákra viszont ún. devolúció útján, azaz az eredendően központi feladatkörök lefelé delegálásával tettek szert. Kompetenciáik tehát nem organikusak, nem az Autonóm Közösségek mondtak le szuverenitásuk egy részéről egy központi mechanizmus javára, hanem a központ adott át bizonyos feladatokat a Közösségeknek. Ebből a szempontból a kiválás tehát azért nem lehetséges, mert nem előzte meg semmilyen „belépés”.

Ennél is fontosabb azonban, hogy a Spanyol Alkotmány a spanyol népet tekinti a nemzeti szuverenitás és az állami hatalom forrásának (1. cikk, 2. bek.). Ezzel a 2. cikk is következetes, hiszen úgy állapítja meg az önkormányzathoz való jogot a régiók és nemzetiségek (nacionalidades) számára, hogy mindezt a „Spanyol Nemzet felbonthatatlan egységén” belül teszi meg. A Spanyolországban élő, és magukat történelmi-kulturális értelemben a spanyol nemzettől részben vagy egészben különbözőként értelmező csoportok, mindenekelőtt a baszkok, a katalánok és a galíciaiak tehát az alkotmány értelmében nem nemzetek, hanem nemzetiségek, melyek egyetlen nemzetnek, a spanyolnak a részei. A 3. és 4. cikkek ugyan megállapítják, hogy az egyes Autonóm Közösségeknek a (kasztíliai) spanyolon kívül más hivatalos nyelve is lehet, valamint hogy a Közösségek jogosultak saját szimbólumok (pl. zászló, címer) használatára, de ezeket nem lehet úgy értelmezni, hogy az egységes spanyol nemzet létét kérdőjelezzék meg. Az Alkotmány 143. cikke is ezzel összhangban állapítja meg a közös történelmi, kulturális és gazdasági jellegzetességgel bíró területek önkormányzathoz való jogát. Ezzel természetesen az Autonóm Közösségek kvázi-alkotmányaként is értelmezhető Statútumoknak is összhangban kell lenniük; jórészt ez magyarázza az Alkotmánybíróság 2010-ben meghozott, csaknem félezer oldalas ítéletét a 2006-os katalán Statútum önrendelkezésről és katalán nemzeti szuverenitásról szóló részeinek elkaszálásáról. Ugyanez áll annak a hátterében, hogy az Alkotmány értelmében nem lehet kiírni népszavazást vagy bármilyen ezzel egyenértékű konzultációt az Autonóm Közösségek, így Katalónia kiválásáról, vagy állammá alakulásáról. A Közösségeknek, illetve ezek kormányának és törvényhozásának az Alkotmány betartásával kell eljárniuk; amennyiben ez az elv sérül, az Alkotmány kivételes esetben lehetőséget biztosít a központi kormánynak az adott Autonóm Közösség autonómiájának felfüggesztésére (155. cikk). Végső esetben az Alkotmánynak az a rendelkezése is mérvadó lehet, amely a fegyveres erők feladatául határozza meg „Spanyolország szuverenitásának és függetlenségének garantálását, valamint területi integritásának és alkotmányos rendjének védelmét” (8. cikk, 1. bek.).

A reform lehetséges irányai

A jelenleg hatályos Spanyol Alkotmány rendelkezéseinek áttekintése mindenekelőtt Katalónia függetlenségének egyoldalú deklarálásának esetén mérvadó, azaz nem feltételezve, hogy a központi kormányzat és Katalónia között konstruktív párbeszéd kezdődik a kérdés valamilyen formában történő rendezéséről. Az Alkotmány ugyanis természetesen módosítható, így elvileg nem kizárható, hogy Katalónia egyes politikai, intézményes vagy nemzeti követelései ilyen módon beemelhetőek az Alkotmányba.

A János Károly király által 1978. december 27-én aláírt, jelenleg is hatályos Spanyol Alkotmány azonban a mai napig mindössze két alkalommal került módosításra, mindkétszer abból a célból, hogy az európai integrációs folyamat egyes elemei beépüljenek a spanyol alkotmányos struktúrába. A módosítások alacsony száma részben a meglehetősen bonyolult procedurális követelményekkel magyarázható. Az alkotmány ugyanis különbséget tesz egyszerű és átfogó alkotmányos reform között. Az egyszerű reformhoz mindössze a parlament két házának (Szenátus, Kongresszus) 3/5-ös támogatása, vagy a Szenátus legalább egyszerű többségének és a Kongresszus 2/3-ának a támogatása szükséges (167. cikk). Az Alkotmány teljes revíziója, vagy az Alkotmány meghatározott részeinek módosítása azonban a bonyolultabb eljárást igényli (168. cikk). A nemzet és a nemzeti szuverenitás alkotmányos definíciójának megváltoztatása, vagy az alkotmány föderatív irányba történő átalakítása, tehát olyan megoldások, amelyek számba vehetőek a katalán nemzeti törekvések nagyobb mértékű alkotmányos elismeréséhez, mindenképpen a bonyolultabb reformeljárást igénylik. Ez pedig azt jelenti, hogy miután mind a Kongresszus, mind a Szenátus 2/3-os többséggel jóváhagyta a módosítást, a parlamentnek fel kell oszlatnia magát, majd az új választások után összeülő törvényhozás két házának ismételten 2/3-os többséggel áldását kell adnia az alkotmányreformra, a spanyol választópolgároknak pedig végül népszavazáson kell megerősíteniük azt. A jelenlegi spanyolországi politikai környezetben ilyen mértékű politikai egyetértés gyakorlatilag elképzelhetetlen. Ha pedig azt is figyelembe vesszük, hogy az átfogó alkotmányreform-folyamat megindítása után a képviselőknek egyáltalán nem kell módosító javaslataikat azzal a kérdéssel összefüggésben megtenniük, ami miatt az eljárás egyáltalán megindult, belátható, hogy az ilyen jellegű alkotmánymódosítások keresztülvitele páratlanul nehéz.

Összegzés

A „katalán kérdés” közelmúltban történt kiéleződése, illetve a katalán politikának a függetlenség kérdése mentén bekövetkezett polarizálódása újfent előtérbe helyezte a szeparatizmus, függetlenné válás, illetve az új államok keletkezése körüli jogi dilemmákat. Míg Katalónia esetleges függetlenné válása mind a nemzetközi jog, mind az Európai Unió jogának szempontjából releváns problémákat vet fel, elsősorban a spanyol belső jogon, a spanyol alkotmányos rendszeren belül talált megoldások lesznek mérvadóak arra nézve, hogy a nemzetközi közösség és az Európai Unió hogyan viszonyul a kérdéshez, vezessen az akár egy független Katalónia létrejöttéhez, akár a spanyol egység továbbéléséhez. A spanyol alkotmány szempontjából pedig alapvetően két út járható. Egyrészt a status quo politikája, ami a létező alkotmányos keretek tiszteletben tartására próbálja rábírni Katalóniát – ha kell, akár autonómiájának korlátozásával vagy végső esetben az állami erőszakszervezet mozgósításával. Másrészt egy átfogó alkotmányos reformfolyamat elindítása, ami megkísérli összeegyeztetni a regionális (katalán) és az állami (spanyol) érdekeket. Ez utóbbi olyan konstruktív politikai megoldáskeresést feltételez, amire nem feltétlenül számíthatunk egyhamar.

Szerző: Szabó Barnabás

Az írás az Ars Boni 2015 -ös cikkíró pályázatára készült.

A képek forrása: itt, itt, itt és itt

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

 

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.