Kvótanépszavazás és nemzeti alkotmányos identitás

Az érvénytelen kvótanépszavazás után benyújtott és azóta elbukott Alaptörvénymódosítási javaslatban a következő mondat olvasható: „Az Alaptörvény R) cikke a következő (4) bekezdéssel egészül ki: »(4) Magyarország alkotmányos identitásának védelme az állam minden szervének kötelessége.«”

Jogosan merülhet fel a kérdés, hogy mit jelent az alkotmányos identitás és mi volt az alkotmánymódosító hatalom szándéka a benyújtott módosítási csomaggal. A sajtóban több ízben megjelent az az álláspont, hogy a tervezett módosításnak nincs valódi jogi következménye, jelentősége. De valóban így van ez?

Az alkotmányos identitás fogalma a mai napig nem egyértelmű, főként, hogy az európajogi nemzeti identitás fogalommal sem tisztázott a viszonya, mindenesetre az egyszerűség kedvéért a két fogalmat ötvözve, nemzeti alkotmányos identitásként használom azt.

A nemzeti alkotmányos identitás a nemzeti alkotmányok egy olyan magja, amely azokat a normákat, célkitűzéseket, elveket és értékeket tartalmazza, amelyek megkülönböztetik őket más államoktól, nemzetektől. Egyszerűen szólva a nemzeti alkotmányos identitás tesz németté, franciává, lengyellé vagy magyarrá egy nemzeti alkotmányokat.

Mi a jelentősége a nemzeti alkotmányos identitásnak?

Ha a pénzügyi jogot eddig a sötét oldallal azonosítottad, nem vagy egyedül. De itt az idő, hogy átértékelj mindent, amit az adótanácsadásról tudni véltél!

A nemzeti alkotmányos identitás az európajogban először a Maastrchti szerződésben jelent meg, majd azt később a Lisszaboni szerződés 4 cikk (2) bekezdése pontosította:

„Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad.”

Ez egyértelművé teszi, hogy

az Uniónak kötelessége tiszteben tartani a tagállamok nemzeti identitását

és támpontot is ad ahhoz, hogy miképpen értelmezzük a fogalmat. E szerint a nemzeti alkotmányos identitásnak része a tagállamok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedése. Mindennek értelmében a nemzeti alkotmányos identitás egy falat képez, amelyen az eruóapajog nem törhet át.

Mely szerv feladata értelmezni az alkotmányos identitást?

Az európajog és a nemzeti jog kollíziója, vagyis ütközése esetén el kell tudnunk dönteni, hogy melyik joganyag lesz alkalmazható, illetve azt is, hogy mely szerv határozhatja meg, hogy az adott esetben lehetőség van-e eltérni az EU-s normától, avagy sem. Ez a hatáskörikonfliktus természetes az Európai Unió Bírósága (EUB) és a tagállami alkotmánybíróságok között állhat fent.

Főszabály szerint az Európai Unió jogi aktusai elsőbbséggel vagy elsődlegességgel rendelkeznek a nemzeti jog felett,

ezt az EUB több ítéletében is kimondta. Ez természetesen a nemzeti alkotmányok normáival szembeni elsőbbséget is jelent. A nemzeti alkotmányoknak azonban van egy olyan sajátos magja, amely gátját képezi az európai integrációnak.

A hatáskörkonfliktushoz először is le kell szögezni, hogy az Európai Unióról szóló Szerződés 4. cikk (2) bekezdésének, vagyis az identitás klauzulának az értelmezése, a Szerződés 19. cikk (1) bekezdése alapján az EUB hatáskörébe tartozik. A nemzeti alkotmányos identitások tiszteletben tartása azonban a luxemburgi testület kötelezettsége is, hiszen EU-s szervként ez is kötve van a fenti szabályhoz. Mindezek alapján tehát az EUB figyelembe kell vegye a tagállami alkotmánybíróságok véleményét. Ennek tipikus példája lehet egy előzetes döntéshozatali eljárás.

E körben még két megállapítást kell tennünk, mégpedig azt, hogy a nemzeti alkotmányos identitás és az EU jog kollíziója létrejöhet az elsődleges és másodlagos EU jogi aktusok között is. Előbbi esete a szerződésmódosítások köré csoportosul, utóbbi viszont csak a Lisszaboni szerződés hatálybalépése után került előtérbe és esetünkben is egy ilyen adja a cikk apropóját. A második leszögezendő, hogy a luxemburgi testület dönthet a nemzeti alkotmányos identitások korlátozása mellett is, akkor, ha ez arányos megszorítást jelent.

Tagállami megoldások a nemzeti alkotmányos identitás értelmezéséhez

Kézenfekvő, hogy a tagállami megoldások sorában először Németországgal foglalkozzunk, hiszen a Solange ítéletekben a német alkotmánybíróság már a hetvenes években kifejtette az alkotmányos identitásról vallott nézeteit.

A kalsruhei bírák értelmezték eddig legkiterjedtebb módon a nemzeti alkotmányos identitást,

amelyhez szervesen kapcsolódik a Grundgesetz, vagyis a német Alaptörvény 79. cikk (3) bekezdésében található örökkévalósági klauzula. E bekezdésben lefektetett alapelvek (alapjogok védelme, jogállamiság, szociális állam, föderatív berendezkedés) a német alkotmánybíróság szerint olyan mélyen ágyazódnak be a Grundgesetz-be, hogy azok egy esetleges szupranacionális intézményre történő hatáskör-átruházás felett kell, hogy álljanak.

Franciaország hanyag eleganciával kezelte a kérdést. A francia Alkotmánytanács gyakorlata eddig konzekvens abban, hogy az uniós irányelvek átültetésekor semmi esetre sem sérülhet Franciaország belső identitása. Ilyennek tekintik a területi sérthetetlenség, a szolidartiás és francia nyelv védelmének elveit, de a „szabadság, egyenlőség, testvériség” gondolata is ebbe a kategóriába tartozik. Külön kiemelendő a francia köztársaság identitása, amely fontos szerepet játszik a francia identitásértelmezésben.

Érdemes még néhány szót ejteni

Lengyelországról, amely nem fogadja el az európajog elsődlegességét, hanem kimondja az alkotmány primátusát.

A testület egyebekben az acquis communataire azaz a közösségi vívmányok mintájára megalkotta az acquis contitutionnel kategóriáját, amely a nemzeti alkotmánybíróság gyakorlatát takarja. A lengyel alkotmánybíróság szerint mindez szintén identitásformáló elemnek tekinthető.

Összegezve a tagállami gyakorlatokat megállapíthatjuk, hogy a sok különböző identitásformáló tényező mellett az Európai Unió nemzeti alkotmányos identitásainak van egy olyan közös keresztmetszete, amely ritkává teszi az ilyesfajta kollíziókat.

Magyarország alkotmányos identitása

Első ízben Trócsányi László, volt alkotmánybíró a 143/2010. (VII. 14.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában jelent meg az alkotmányos identitás fogalma a magyar alkotmányjogi gondolkodásban, azonban azóta többen foglalkoztak már a kérdéssel behatóbban is.

Legelőször meg kell határoznunk, hogy mik tartoznak Magyarország alkotmányos identitásába, melyek annak identitásformáló elemei. Kartális alkotmányok esetében ezek főleg a preambulumban találhatók, amely hazánk esetében a Nemzeti Hitvallás.

Pusztán néhány elemet kiemelve egyértelművé válik, hogy a Nemzeti Hitvallásban lefektetett elvek és értékek mások mellett kifejezésre juttatják hazánk alkotmányos identitását. Ilyennek tekinthetők az emberi méltóság tiszteletben tartása, a család és a házasság védelme és történeti alkotmányunk vívmányai is, amely utóbbival külön címben foglalkozom.

Még mindig az Alaptörvény szövegénél maradva, a konkrét normaszövegből is kiviláglanak olyan elemek, amelyek vitán felül a magyar nemzeti identitásba tartoznak. Ezek közé sorolható a demokratikus jogálam, a népszuverenitás, a köztársaság, mint államforma a hatalommegosztás és Magyarország szimbólumai, nyelvünk és kultúránk is. Természetesen a „Szabadság és Felelősség” részben található szabadságjogok is részét képezik a fenti rendszernek, mindez pedig összhangban van az alkotmányos identitásra vonatkozó nemzetközi gyakorlattal is.

Megemlíthető még, hogy Magyarország Alaptörvénye jelenleg nem rendelkezik a némethez hasonló örökkévalósági klauzulával, azonban mindenképpen érdekes kérdés, hogy teremtett volna-e ilyet az a hetedik módosítás.

Történeti alkotmányunk vívmányai

„Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” Ez a mondat áll Alaptörvényünk R) cikkének (3) bekezdésében. A történeti alkotmány vívmányait beilleszteni hatályos jogrendünk keretei közé nem egyszerű feladat és maga a fogalom is kevéssé ismert – még ma is – a közjogi jogirodalomban.

Először is el kell határolnunk a történeti alkotmányt annak vívmányaitól. Azt gondolhatnánk, hogy utóbbi része az előbbinek, azonban ez nem teljesen van így, történeti alkotmányunk vívmányaihoz ugyanis csak bizonyos absztrakciók útján juthatunk el. Ezt egy fiatal szerzőpáros nyomán „vívmány tesztnek” nevezzük, amely lehetővé teszi azt, hogy

meghatározzuk, hogy mi tartozik történeti alkotmányunk vívmányai körébe.

Természetesen nem feledkezhetünk meg az Alkotmánybíróság 33/2012. (VII. 17.) határozatáról, amely a bírák kényszernyugdíjazása kapcsán tett megállapításokat történeti alkotmányunk vívmányaival kapcsolatban, amelyben kitér arra, hogy az AB feladata meghatározni, mi is része történeti alkotmányunknak.

Ehhez röviden célszerű kitérni arra, hogy mi is lesz történeti alkotmányunk értelmezési tartománya. A magyar jogfejlődés 1000 évéből ugyanis csak az olyan szabályanyagot tekinthetjük a történeti alkotmány részének, amely valaha valamilyen formában jogként funkcionált hazánkban. Rendkívül fontos egy időbeli korlátot is állítanunk, mégpedig 1949-ben, hiszen onnantól rendelkezik Magyarország kartális alkotmánnyal. Az alkotmánybíróság ezekből a normákból eddig pusztán néhány alkalommal állapított meg történeti alkotmányi vívmányt. Ezek közé tartozik a bíró függetlenség, a vallásszabadság, az egyházak önállósága és a sajtószabadság. Ez nem jelenti azt, hogy történeti alkotmányunk vívmányai ennyiben kimerülnek, azonban eddig ezek megállapítására került sor a konkrét ügyek kapcsán.

A történeti alkotmány vívmány jellegét támasztja alá a hetedik Alaptörvénymódosítási javaslat Nemzeti Hitvallást kiegészítő rendelkezése is, amely így szól:

Valljuk, hogy a történeti alkotmányunkban gyökerező alkotmányos önazonosságunk védelmezése az állam alapvető kötelessége.”

Kartális alkotmányunk vívmányai

Felmerül a kérdés, hogy az 1990 és 2011 között keletkezett alkotmánybírósági határozatok tekinthetők-e történeti alkotmányunk vívmányainak, ugyanis a negyedik Alaptörvénymódosítás ezeket hatályon kívül helyezte. Sólyom László példának okáért emellett tört lándzsát, azonban ezzel ellentétes nézetek is napvilágot láttak Pokol Béla személyében. Ugyan elismerve a korábbi alkotmánybírósági határozatok érték és vívmány jellegét, de utalnom kell arra, hogy a történeti alkotmányunk vívmányainál megállapított értelmezési tartomány ti. 1949 ebben az esetben is gátat szab a rendszerváltozás és 2011 közötti AB határozatok történeti alkotmányunk vívmányaként való kezelésének. Mindezek alapján

egy új kategória felállítására van szükség, amelyet nevezhetünk kartális alkotmányunk vívmányainak,

ide viszont nem csak az alkotmánybírósági határozatok tartoznak, hanem Magyarország sarkalatos és elemi alkotmányos jelentőséggel rendelkező törvényei, amelyek egy része immáron 27 éve viszonylagos változatlanságban részét képezik a magyar alkotmányos identitásnak. Ez az értelmezés egyebek mellett egybecseng a lengyel alkotmánybíróság fentiekben bemutatott gyakorlatával is.

Alaptörvényünk tervezett hetedik módosításáról

Visszatérve a cikk elején feltett kérdésre. Van valamilyen valódi jogi jelentősége az Alaptörvény módosító javaslatnak, vagy csupán retorikai elemeket tartalmaz?

A módosító javaslat idézett első és harmadik cikke nem hoz különösebb újdonságot hazánk alkotmányos identitásával kapcsolatban, csak egy intézményvédelmi kötelezettséget generál, illetve pontosítja, hogy hol kell keressük a magyar alkotmányos identitást.

Az E) cikk (2) bekezdésének módosítása azonban már lényegi újítást tartalmaz:

„Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. Az e bekezdés szerinti hatáskörgyakorlás összhangban kell álljon az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.”

A cikk első fordulata nem tartalmaz új elemet és a második fordulat is első ránézésre egy pontosító rendelkezésnek tűnik a hatáskör-átruházásra vonatkozóan, azonban nem pusztán erről van szó.

A módosító javaslat második cikkének második fordulata értelmezhető úgy is, hogy az alkotmánymódosító hatalom meghatározza a magyar alkotmányos identitás elemeit, amelyeken megtörik az EU-jog primátusa. A nemzetközi gyakorlattal egyezően ilyennek tekinti

az alapvető jogokat és szabadságokat, a területi egységre, államformára és állami berendezkedésre vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogokat.

Ezek mellett azonban tartalmazza a népességről való rendelkezési jogot is, amely egyértelműen egybecseng azzal a kormányzati retorikával, amely a menekültválság kirobbanása óta tart. Mindez alapján tehát hazánk népességi integritásának megváltoztatásával szemben olyan alkotmányos érdek áll fent, amely indokolja, hogy ez nemzeti identitásunk részét képezze. Ugyan nem tartom feladatomnak a módosítási javaslat legitimitásának megítélését, azonban néhány megállapítást feltétlenül meg kell tennem.

A módosítási javaslat részét képezi még egy, a népességről való rendelkezési jogot pontosító passzus is, amely az idegen népesség betelepítésének tilalmát fogalmazza meg, illetve különböző idegenrendészeti kérdéseket rögzít.

Záró gondolatok

A teljes javaslatot összefüggéseiben vizsgálva megállapítható, hogy lett volna való jogi jelentősége az Alaptörvény módosításnak, amely kvázi örökkévalósági klauzula együttest hozott volna létre Magyarország legfőbb jogforrásában. E klauzula a magyar nemzeti identitásban öltött volna testet, amelynek védelme az állam minden szervének kötelessége.

Hazánk alkotmányos identitása tehát történeti alkotmányunkban gyökerezik, amelynek része annak vívmányai és a kartális alkotmányunk vívmányai.

Ezen felül a módosítani kívánt E) cikkben lefektetett és a Nemzeti Hitvallásban deklarált elvek, értékek és intézmények képezik hazánk alkotmányos identitását.

A módosítási javaslat ugyan elbukott, azonban az alkotmánybíróságnak konkrét ügy kapcsán lehetősége van meghatározni alkotmányos identitásformáló elemeket és ha egyszer mégis bekerül egy népességről való rendelkezési jogról szóló passzus, annak értelmezése is a taláros testület feladata lesz.

Mindez azért fontos, mert az európajog hullámát csak a nemzeti alkotmányos identitás állíthatja meg, azonban ezzel az eszközzel felelősségteljesen kell bánnunk, hiszen úgy kell megőriznünk nemzeti identitásunkat, hogy közben európaiak is maradunk.

Kis Kelemen Bence

A cikk az Ars Boni 2016-os cikkíró pályázatára készült írás szerkesztett változata.

Jegyzetek

Kohl, Helmut: Aggodalom Európáért – Felhívás. Antall József Tudásközpont, Budapest 2016.
Magyarország Alaptörvényének hetedik módosításáról szóló T/12458 sz. javaslat
Trócsányi László: Az alkotmányozás dilemmái – Alkotmányos identitás és európai integrációs. HVG-ORAC, 2014.
Jacbsohn, Gary J.: The Formation of Constitutional Identities. In: Ginsburg, Tom – Dixon, Tosalind (szerk.) Comparataive Constitutional Law. Edward Elgar, Cheltenham and Northampton 2011.
Sulyok Márton: Értelem és érzelem vagy büszkeség és balítélet? – Alkotmánybíráskodás és alkotmányos identitás. Fontes Iurius 2015/1. sz.
Besselnik, Leonard F.M.: National and constitutional identity before and after Lisbon. Utrecht Law Review Vol 6. Issue 3 2010.
Bogdandy, Armin von – Schill, Stephan: Overcoming Absolute Primacy: Resport for National Identity under the Lisbon Treaty. Common Law Review Vol. 48 2011.
Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd-elméletek. Jura 2012/2. sz.
Szmodis Jenő: Az alkotmány magja és annak védelme. Jogelméleti Szemle 2013/2.
Milánkovich András – Szentgáli-Tóth Boldizsár: Díszítő elem vagy új értelmezési távlatok? A magyar közjog történeti dimenziói az Alaptörvény tükrében. Közjogi Szemle 2014/1.
Fröhlich Johanna: Az örökkévalósági klauzulák dilemmája. In: Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. II. kötet. Pázmány Press, Budapest-Pécs 2013.
Szakály Zsuzsanna: A történeti alkotmány és az alkotmányos identitás az Alaptörvény tükrében. Pro publico bono – Magyar közigazgatás. 2015/2.

A képek forrásai: itt, itt és itt.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.