Legyőzhető-e a korrupció?

Jóformán heti rendszerességgel látnak napvilágot olyan statisztikákat, kutatások eredményeit bemutató hírek, melyek szerint a korrupcióval korábban is átszőtt Magyarország még mélyebbre süllyedt a „mutyizás” jelentette ingoványban.

A korrupció teljesen átszövi életünket

A közélet ilyesféle fertőzöttségét –átlagos polgárokként sem –tudjuk elvitatni: ha műtétem lesz, ha a gyereket a közelebbi óvodába szeretném íratni, ha gyorsítani szeretném az irodai ügyintézést vagy ha gyorsabban hajtottam a kelleténél és megállított a rendőr, ott áll előttünk egy „könnyebb” út. Van egy cégünk? Fontos lenne megnyerni a közbeszerzést, ráadásul az adóbevallásunkkal sem volt minden rendben, a „betarthatatlan” munkavédelmi szabályokról pedig ne is beszéljünk –

a közigazgatást is rá lehet bírni egy kis rugalmasságra.

Közéleti tisztviselők lennénk? Kellene egy beruházás a városba éppen a választások előtt, ennek tetejébe még a lobbisták is folyton a nyakunkra járnak…

Megannyi élethelyzet, melyben az ember hajlamos a rövidtávú érdekeit előbbre helyezni annak ellenére, hogy tudja: amit tesz, az nem helyénvaló. A Szentírás is óva int minket: „Megvesztegető ajándékot ne fogadj el, mert az ajándék vakká teszi azokat, akik látnak és elferdíti azok ügyét, akiknek igazuk van.” Ennek ellenére az ilyen problémamegoldások teljesen átszövik életünket, szokássá válnak, és már szinte észre sem vesszük őket. A rendszerszintű korrupció azonban nagyonis érezteti a hatását:

a társadalmi egyenlőtlenségek egyre csak nőnek,

a közpénzek elosztása nem lesz hatékony, gazdaságunk nem fejlődik kellőképpen és a piaci verseny is torzul. Ezért elvben minden kormányzatnak jól felfogott érdeke legfőbb eszközén, a jogalkotáson keresztül felvenni a kesztyűt a korrupcióval szemben. Cikkemben a jogalkotásnak a korrupció visszaszorításában álló szerepével és a lehetséges kodifikációs stratégiákkal foglalkozom.

Antikorrupciós jogalkotás és szabályozások a világban

Ha a pénzügyi jogot eddig a sötét oldallal azonosítottad, nem vagy egyedül. De itt az idő, hogy átértékelj mindent, amit az adótanácsadásról tudni véltél!

A sok más, felelős és hosszú távú gondolkodást igénylő jogi törekvés (például a fenntartható fejlődés biztosítása, a jövő nemzedékek érdekeinek védelme) mellett a korrupció elleni küzdelem ideája is a nemzetközi jog porondjára lépett fel először. E tendencia érthető annak fényében, hogy a nemzetállamokból kiinduló korrupció nyilvánvalóan nem ismer államhatárokat – ennek kívánja elejét venni a 90-es évektől kezdődően a nemzetközi közösség. Máig ható jelentőségű dokumentumok többek között a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) külföldi hivatalos személyek megvesztegetése elleni illetve az ENSZ 2003-as széles kört átfogó korrupció elleni egyezménye (UNCAC) is. Egyebek mellett az Európa Tanács 1999-ben megalkotta a Korrupcióról szóló Polgári Jogi-, és Büntetőjogi Egyezményét s ezzel szinte egy időben létrehozta a Korrupció Elleni Államok Csoportját is. A fenti, csupán exemplatív felsorolás alapján láthatjuk, hogy

a nemzetközi jog – még ha soft law jellegével együtt is, de – már majd negyed évszázada elkötelezett a korrupció visszaszorításában.

A nemzetközi okmányok által megfogalmazott keretrendszereknek azonban igazi érvényt a részes országok implementációja szerezhet, így adódik a kérdés: Vajon mi jellemzi a gyakorlatban a nemzetállamok jogalkotását?

Az angolszász minta

Napjainkra az antikorrupciós jogalkotói törekvések számára egyértelműen mértékadóvá vált az amerikai korrupcióellenes törvény (FCPA – Foreign Corrupt Practices Act, vagyis a Külföldön folytatott korrupt üzelmekről szóló törvény). A szabályrendszert főképp a korrupcióellenes, számviteli szabályok és megvesztegetés-tilalmak alkotják azon vállalkozásokra nézve, amelyek az USA tőzsdéjén jegyzett értékpapírokkal rendelkeznek. A jogszabály egyebek mellett a korrupció-megelőzés és a befektetők védelme, továbbá a tisztességes piaci feltételek biztosítása felé tett nagy lépést, jelentőségét pedig az is adja, hogy közvetve az Egyesült Államokkal kereskedő országokban is érvényesülnek irányelvei, szabályai. A kódex hatékonyságának motorja eme kiterjesztő értelmezésen túl a szabályozás következetes betartatása, vagyis maga a jogérvényesítés (lásd

a Magyar és Deutsche Telekom hamis szerződésekkel kapcsolatos jogesetét).

Több évtizedes előkészítés után lépett hatályba 2011-ben az Egyesült Királyság „megvesztegetési” törvénye (Bribery Act 2010), mely szintén a modern korrupcióellenes szabályozás egyfajta zsinórmértéke. E törvény személyi hatálya is rendkívül széles, hiszen minden, az országban üzleti tevékenységet folytató cégre kiterjed, így az amerikai kódexhez hasonlóan a tiltott magatartások – bármely államban történjenek is – büntetendőek. A jogszabály értelemszerűen tiltja magát a megvesztegetést és annak elfogadását, a külföldi hivatalos személyek megvesztegetésére is kitér, azonban igazi újítása a cégek számára előírt kialakítandó korrupcióellenes eljárás („Guidance about commercial organisations preventing bribery” – Bribery Act 2010 section 9). Tisztán kivehető, mi a jogalkotói szándék: egy modern, tágan értelmezhető fogalmakkal dolgozó és éppen ezért széles körben alkalmazható olyan törvény létrehozása, mely végrehajtása során sem veszíti el erejét.

Vitán felül áll, hogy manapság az angolszász jogrendszerek korrupcióellenes szabályozásai jelentette irány vonalvezetővé vált a tárgykört illető közbeszédben. Ennek magyarázata, hogy immár kezdenek felsejleni a fenti törvények kedvező hatásai: Az FCPA bevezetése utáni pár év az exponenciális növekedésé volt a világkereskedelemben, történt ez a korrupció előfordulási gyakoriságának hasonló felívelésével. Habár a kódex gazdasági hatásairól élesen megoszlanak a szakvélemények (bizonyos vezetők szerint a törvény követése számukra üzleti lehetőségekbe került), az amerikai vállalatok minden gazdasági ágazatban gyarapodásnak indultak, az ország exportkereskedelme pedig az 1980-as évektől egyenletesen növekvő pályára állt.

A brit törvény hozadékai felett pálcát törni pár év távlatából elhamarkodott lenne, az azonban megfigyelhető: a szabályozás oly erősen tematizálta a közéletet, hogy

a megvesztegetéssel kapcsolatos tájékozottság, tudatosság jelentősen megerősödött.

A vállalkozások átültették az előírt eljárásokat („adequate procedures designed to prevent […]” – Bribery Act 2010 section 7(2)) saját gyakorlatukba, s bár az ilyesféle törvényszegések napvilágra kerüléséhez több idő szükségeltetik, a bevezetést követő két évben nem indult eljárás a törvény áthágása miatt. A Főügyész irányítása alá tartozó Súlyos Csalások Irodája (SFO -Serious Fraud Office) felderítő jogkörének további erősítése és az esetenként komoly büntetési tételeket kiszabó bíróságok egyaránt hozzájárulnak a megvesztegetési kockázatok csökkentéséhez.

Áttekintve az említett, korrupcióellenes jogalkotást jellemző főbb vonulatokat, láthatunk a jövő hasonló irányú törekvései számára is megfontolandó elemeket.

A korrupció globális jellegének felismerése kulcsfontosságúnak bizonyult

az amerikai-angol szabályozás kialakításakor, ennek megfelelően a „bűncselekményt elkövető személy”, az „üzleti jelenlét” vagy a „befolyásolás” jogi definíciója is kellő táptalajt biztosít a kiterjesztő, nemzetközi kapcsolatokat is érintő értelmezéshez. A kiterjesztő értelmezéshez kapcsolódva jelzésértékű, hogy az amerikai hatósági-bírósági gyakorlat szerint adott esetben egy Egyesült Királyságba küldött, de amerikai szerveren áthaladt (tehát fizikai jelenlét nélküli) email is megalapíthatja a területi érintettséget s így a joghatóságot. A belső korrupcióellenes eljárás kialakítását célzó brit passzusok (nemkülönben az FCPA számviteli fegyelmet és belső kontrollfolyamatokat célzó részei) a cégeket intenzíven ösztönzik arra, hogy alakítsák ki saját védelmi rendszerüket, hiszen ha a szervezettel összefüggésben korrupciós bűncselekményt követnek el, a céget terheli eljárása megfelelőségének bizonyítása. Végezetül kiemelendő az, ahogy a bemutatott két ország igazságszolgáltatása érvényt szerez a megalkotott törvényeknek, hiszen az elkövetett bűncselekmények tárgyi súlyához mért megalkuvásmentes szankcionálás valódi elrettentő erővel rendelkezik.

Az igazságszolgáltatás megerősítésének hathatós eszköze

Amint már a fentebb leírtakból is kivehető, a korrupció elleni küzdelem alapját bár a modern viszonyokhoz igazodó szabályozás adja, elengedhetetlen, hogy

a szabályok gyakorlatban való érvényesítése a lehető leghatékonyabb formában történjen.

Képzeljük el: a középkori lovag tekintélyt parancsoló, díszes felszerelésben indul a csatába – éppen csak egy dolog hiányzik – a kardja, mely kétségkívül a legfontosabb eszköze a csatatéren, a végső győzelemhez is e fegyver segíti hozzá. Ilyen, kifejezetten „kiélezett fegyver” az Egyesült Államokban az Igazságügyminisztérium (DOJ – Department of Justice) és az Értékpapír- és Tőzsdefelügyelet (SEC – Securities and Exchange Commission), az Egyesült Királyságban pedig a Súlyos Csalások Irodája (SFO – Serious Fraud Office) és a Királyi Ügyészi Szolgálat (CPS – Crown Prosecution Office).

Kiváltképp idekívánkozik egy nagyszerű Közép-európai megoldás: a román Korrupcióellenes Ügyészség (DNA – Direcția Națională Anticorupție) tevékenysége az utóbbi évek legtanulságosabb esete arra, mire képes egy célzottan közép- és magas szintű korrupció ellen (spanyol, norvég, belga és horvát mintára) létrehozott szervezet, ha optimálisan működik. Az intézmény csak 2014-ben egyebek mellett két tucat polgármestert, több képviselőt és ügyészt, két volt minisztert és egy volt miniszterelnököt vont vizsgálat alá, s tette ezt mindenféle politikai preferencia nélkül, így felelve meg jelszavainak: pártatlanság, becsületesség, hatékonyság.

Összegzés

Kofi Annan mondta híres beszédében: „A korrupció egy olyan alattomos járvány, mely széleskörűen rombolja a társadalmakat. Aláássa a demokráciát és a jogállamiságot, az emberi jogok megsértéséhez vezet, torzítja a piacokat és erodálja az életminőséget […].” Úgy vélem, cseppet sem túlzó tehát azt mondani, hogy

a korrupciós küzdelem végső soron a demokrácia kiteljesedéséért vívott harc.

A társadalmi igazságosság ideájára alapozva arra kell törekedünk, hogy a korrupció nyilvánvaló méltánytalansága helyett az esélyegyenlőség és a szolidaritás igazsága legyen mozgatórugónk.

Ennek eléréséért – s a társadalom ezt övező szemléletének változásához is – a jogalkotó az, aki a legtöbbet teheti. Alkothat olyan szabályokat, amik felismertetik az emberekkel a korrupció negatív hatásait és így jelentőségét. Megteheti, hogy olyan fogalmakat hoz létre, amelyek az országok közti korrupciónak is elejét kívánják venni. Hangsúlyt fektethet a korrupció megelőzésére, s a minél nagyobb átláthatóságot is szorgalmazhatja. Felállíthat egy független és professzionális igazságszolgáltatási szervet, mely hatékonyan felderíti a korrupciós eseteket. A feltételes módot csupán egyvalami írhatja felül: az őszinte és határozott döntés a változtatás mellett.

Az írás az Ars Boni 2015-ös cikkíró pályázatára készült.

Élő Dániel

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

Jegyzetek

A képek forrásai: itt, itt és itt.

Források, felhasznált irodalom: A. Keith thompson: Does anti-corruption legislation work?

Ajani harris: The Impact of the Foreign Corrupt Practices Act on American Business from 1977-2010

Freshfields Bruckhaus Deringer: The US Foreign Corrupt Practices Act – guidance published by US government

Hancz Patrik: Az amerikai antikorrupciós szabályozásról […]

Wesley A. Cragg, William Woof: The US Foreign Corrupt Practices Act and its implications for the Control of Corruption in Political Life

Osborne Clarke legal practice: Two years after its implementation: what impact has the UK Bribery Act had on international businesses?

Ministry of Justice: The Bribery Act 2010 –Guidance about procedures […]

http://www.arsboni.hu/evek-ota-eredmenytelenek-a-magyar-korrupcioellenes-intezkedesek.html

http://www.pna.ro/faces/about_us.xhtml

https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/09/24/fact-sheet-us-global-anticorruption-agenda

http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/unitedstates-oecdanti-briberyconvention.htm

http://www.jogiforum.hu/hirek/33543

https://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/background/secretary-general-speech.html

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.