A nyolcadik utas: a terrorista

E dolgozat a Siegler Ügyvédi Iroda / Weil, Gotshal & Manges, az Új Jogtár és az Ars Boni által meghirdetett 2016. évi cikkíró pályázat keretében született.
Szerző: Kuli Dániel

A terrorveszélyhelyzetről, a migrációról és ezek összefüggéseiről az Alaptörvény hatodik módosítása tükrében.

Charlie Hebdo szerkesztőség, Bataclan klub, brüsszeli metró, Molenbeek… A médiából, híradókból jól ismert helyszínek azok számára is, akik sosem jártak a francia, vagy a belga fővárosban. Napjainkban a nemzetközi terrorizmus egyre valósabb és közelibb fenyegetésként jelenik meg az átlagemberek mindennapjaiban, illetve az államok kommunikációjában is. A fenyegetésre adott válasz számos országban a nemzetbiztonsági, illetve terrorellenes jogszabályok szigorítása volt. Magyarországon a jogalkotó egyenesen a legmagasabb szintű jogszabályba, az Alaptörvénybe emelte a terror elleni védekezés szükségességét és megvalósításának menetét, írásomban ezt a folyamatot elemzem.

Előzmények

A manapság világszerte, de legnagyobb intenzitással a Közel-Keleten zajló fegyveres konfliktusok elől minden korábbinál több ember kényszerül otthona elhagyására és menekül el, jelentős részük a térség legstabilabb régiója, Európa irányába. Erre a kihívásra azonban Európa államai egymástól lényegesen különböző válaszokat adtak. Magyarországon – a Németországból kiinduló úgynevezett „willkommenskultur” mintegy ellenpontjaként – többnyire fenyegetésként tekintenek erre a válsághelyzetre.

Hazánkban a terrorizmus és a bevándorlás problémaköre úgynevezett biztonságiasításra került. Ennek a fogalomnak – melynek megalkotását a koppenhágai Peace Research Institute-hoz kötik – a lényege abban áll, hogy a politikai szereplők népszerűségük növelése érdekében egy valós probléma biztonságpolitikai aspektusait emelik ki, azt fenyegetésként kommunikálják. A fenti megállapítást látszik igazolni a ZRI Závecz Research Kft. 2016 júniusában végzett reprezentatív közvélemény-kutatása, melynek során a megkérdezettek 40 %-a növekvő terrorfenyegetettséget érzékelt Magyarországon.

Annak ellenére, hogy a tömeges migráció valóban komoly jelentőségű kihívás, a menedékkérők potenciális terroristaként való kezelése erősen eltúlzott. A menekültek az Európai Unió összlakosságának mindössze 0.3 %-át teszik ki, az európai muszlimok közül pedig csak néhány ezer tekinthető szélsőséges eszmék követőinek. Figyelemre méltó az a tendencia is, hogy azokban az államokban a legnagyobb a terrorcselekmények bekövetkeztétől való félelem, ahol a gyakorlati tapasztalatok szerint alacsony a terrorfenyegetettség. Az Eurobarometer 2015-ös felmérése szerint Románia, Csehország, Málta, Bulgária, Lengyelország és Horvátország lakosai jelölték meg a legsúlyosabb fenyegetésként a terrorizmust, pedig valljuk be, nem gyakran hallunk Bukarestben, vagy Zágrábban elkövetett támadásokról, öngyilkos merényletekről.

Röviden a migrációs válságról

2014-től kezdve Közép-Európa és benne Magyarország lakossága egy eddig soha nem tapasztalt kihívással találta magát szemben: a tömeges migrációval. Míg 2012-ben még csak 2200 fő, 2013-ban 18.900 fő, egy évvel később pedig már több, mint 40.000 fő járult menedékjog iránti kérelemmel a magyar hatóságokhoz. A migrációs válság további elemzésétől jelen írásomban a pályázat tartalmi és terjedelmi kötöttségei miatt eltekintek, mindössze annyit jegyzek még meg, hogy 2015-ben mintegy 177.000, 2016 első félévében pedig 22.000 menedékkérőt regisztrált a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Magyarországon.

Az Alaptörvény hatodik módosítása

Történetünk fonalát 2016 tavaszán vesszük fel, amikor a kormány a migrációs válsághelyzet kezelése céljából több jogszabály – köztük az Alaptörvény – módosítását kezdeményezte. Április 26-án benyújtott módosító javaslatuk indoklásában az előterjesztők arra hivatkoznak, hogy a világban olyan, új típusú biztonsági kihívások jelentek meg, amelyek a rendelkezésre álló jogi eszközökkel nem kezelhetőek megfelelően. Az Alaptörvény 2016 előtti „…különleges jogrendi szabályai ugyanis elsősorban a klasszikus államközi kihívásokra nézve határoznak meg logikailag zárt rendszert”, amelyek közül azonban a növekvő terrorfenyegetettség miatti rendkívüli állapot egyik kategóriába sem passzol. Emiatt pedig – a fokozódó nemzetközi fenyegetésre tekintettel – egy új különleges jogrendi időszak, a terrorveszélyhelyzet megalkotása indokolt.

Érdemes megemlíteni, hogy az Országgyűlés 2015. szeptember 15-i hatállyal lehetővé tette „tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet” kihirdetését. Ez a válsághelyzet, bár nem minősül különleges jogrendnek – hiszen egy „egyszerű” törvény, a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény módosításával hozták létre – több aspektusban is hasonlít az Alaptörvény végén elhelyezett rendkívüli szabályokra. A köznyelvben migrációs válsághelyzetnek nevezett állapot többek között akkor rendelhető el, ha a Magyarországra érkező menedékkérők száma a napi 500 főt, vagy a tranzitzónában tartózkodók száma a napi 1000 főt meghaladja. Ezeken a számszerűsíthető eseteken kívül akkor is elrendelhető a válsághelyzet, ha a migrációval összefüggő valamely körülmény egy település közbiztonságát, közrendjét, vagy a közegészségügyet veszélyezteti. Az utóbbi esetek meglehetősen tág kört ölelnek fel, lényegében szabad kezet engedve a válsághelyzet elrendelőjének – a kormánynak – az intézkedés indoklására.

Az arra lehetőséget adó törvény hatályba lépésének napján elrendelték a migrációs válsághelyzetet Csongrád és Bács-Kiskun megyére, amit három nappal később Baranya, Somogy, Vas és Zala megyékre is kiterjesztettek. 2016. március 9-én pedig – a menedékkérők úgynevezett „Balkáni útvonalának” lezárására hivatkozással az ország teljes területére életbe léptették. Érdekes adalék, hogy az országos rendőr-főkapitány, valamint a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal vezetője – akik a törvény szerint a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet elrendelését kezdeményezhetik – kérelmük szövegét, illetve indoklását tíz évre titkosították. Ezáltal az állampolgárok nem ismerhetik meg azokat az adatokat, amelyekre hivatkozással jogaik korlátozhatók, illetve amelyek alapján katonák járőrözhetnek és igazoltathatnak az ország területén.

A terrorveszélyhelyzet, mint különleges jogrend

A fenti előzmények után és a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet „fából vaskarika” jellegű szabályozása tükrében – ti. különleges jogrendi helyzetre hasonlít, de nem minősül annak – jó megoldásnak tűnt a terrorveszélyhelyzet, mint különleges jogrendi tényállás kodifikálása. Nem csak az élesebb határvonalai, hanem a nagyobb demokratikus legitimáció miatt is jó irányvonalnak volt tekinthető, mivel a Parlamentnek kétharmados többséggel kell elfogadnia az Alaptörvény módosításait, illetve a különleges jogrend esetleges majdani kihirdetését is.

Az Alaptörvény 2012-es hatályba lépésekor öt különleges jogrendi időszakot nevesített. Ezek közös jellemzője, hogy magától az Alaptörvénytől engednek eltérést, azáltal, hogy soron kívüli döntések meghozatalát segítik elő, lényegében rendeleti kormányzásra adnak lehetőséget. Erre csak az állam rendes működését, az állampolgárok és javaik biztonságát veszélyeztető rendkívüli események adhatnak okot. A legsúlyosabb esetekben – szükségállapot és rendkívüli állapot esetén – az Alaptörvény a köztársasági elnöknek, illetve a Honvédelmi Tanácsnak biztosít rendeletalkotási jogkört. Megelőző védelmi helyzet, váratlan támadás, avagy súlyos katasztrófák esetén elrendelhető veszélyhelyzet során a kormány kap felhatalmazást, hogy egyes törvények alkalmazását felfüggeszthesse, vagy más rendkívüli intézkedést hajthasson végre.

Az újonnan bevezetett minősített időszakot terrortámadás jelentős és közvetlen veszélye, vagy terrortámadás bekövetkezése esetén a kormány javaslatára az Országgyűlés rendelheti el a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával. A különleges jogrendek rendszerében középen helyezkedik el, a módosító javaslat részletes indoklása szerint „a megelőző védelmi helyzet belbiztonsági megfelelője.” A kormány a terrorveszélyhelyzet megállapításának kezdeményezésével egy időben bevezetheti a halaszthatatlan intézkedéseket egy esetleges – vagy egy újabb – támadás elhárítása, illetve az állampolgárok megóvása érdekében. Azonban az Országgyűlésnek 15 napon belül meg kell erősítenie ezen rendeleteket, ellenkező esetben hatályukat vesztik.

Miért olyan jelentős esemény a különleges jogrend bevezetése?

A kormány „a Honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben elrendelhető intézkedésekről” szóló 2011. évi CXIII. törvény alapján többek között a következőket állapíthatja meg rendeletben:

• A katonák a hatályos törvénytől eltérően áthelyezhetőek, vezényelhetőek, kirendelhetőek, illetve a szolgálat egyéb szabályaitól is el lehet térni tekintetükben.
• A közúti, vasúti, légi és vízi járművek közlekedése korlátozható, vagy ideiglenesen megtiltható az ország egy részén, vagy akár egészén.
• Elrendelhető, hogy az ország egy részére utazni, azon átutazni, vagy onnan kiutazni csak engedéllyel szabad.
• A nemzetközi békét, illetve az ország biztonságát veszélyeztető államok, természetes vagy jogi személyek érdekeltségei zárolhatók, tulajdonjoguk korlátozható.
• Szigorítható a határellenőrzés, a nemzetközi előírásoktól és egyezményektől függetlenül.
• Kijárási tilalom rendelhető el
• Az internet-, levél-, csomag- és postaforgalom is fokozottan ellenőrizhető.

Egyértelmű, hogy ezek az intézkedések súlyosan sérthetik a személyek alapvető jogait. Ez igaz abban az esetben is, ha e jogok csak a lehető legkisebb mértékben, és kizárólag az állampolgárok mindennapi életének közvetlen fenyegetése esetén kerülnek korlátozásra. További garancia, hogy a Honvédség csak abban az esetben vethető be, ha a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok alkalmazása nem elegendő a fenyegetés leküzdéséhez.

Az Alaptörvény hatodik módosítását végül az Országgyűlés 2016. június 7-én, 153 igen szavazattal, 13 nem szavazat, továbbá 1 tartózkodás mellett fogadta el, és a következő hónap első napján hatályba is lépett.

Konklúzió

Szeretném leszögezni, hogy a terrorizmus nem feltétlenül függ össze a migrációval, azonban mindkét jelenség kihívás elé állítja Európát, és benne Magyarországot. Az utóbbi években Európa egyre inkább célpontjává vált terrortámadásoknak, amelyek hazánkban eddig szerencsére elmaradtak. Azonban naivitás lenne azt hinni, hogy gazdaságilag gyengébb és politikailag kisebb súlyú országként biztosan elkerülnek minket a szélsőségesek. Gondoljunk csak a Magyar Honvédség afganisztáni, vagy iraki misszióira, vagy EU és NATO tagságunkra.

Aki végigolvasta a fentieket, megtudhatta, hogy az Alaptörvény egy új különleges jogrenddel bővült. A terrorveszélyhelyzet 2016 novemberéig nem került kihirdetésre, és ez jelen cikkem írása idején nincs is napirenden. A déli határokon felhúzott műszaki határzárnak, illetve az annak mentén járőröző rendőröknek és katonáknak köszönhetően a menedékkérelmek beadása nyugodt körülmények között zajlik, a migrációs hullám alábbhagyott.

Zárásként egy közmondást idéznék: jobb félni, mint megijedni. Némileg elegánsabban, latinul: „Si vis pacem, para bellum.” A különleges jogrendek szabályozásának lényege is ezen alapszik: az államnak békeidőszakban kell felkészülnie a béke megszűnésének eshetőségére.

Források, felhasznált irodalom
Lakatos László: A különleges jogrend és a honvédelem szabályzása, MTA Law Working Papers 2014/49
Tálas Péter: A terrorveszélyhelyzet-diskurzus margójára, Stratégiai Védelmi Kutatóközpont: Nézőpontok 2016/1.
Szabó I. László: A terrorizmus és a terrorveszélyhelyzet különleges jogrendi helyzet lakossági percepciója. SVKK Elemzések, 2016/11.
Kaiser Ferenc – Tálas Péter: Politikai erőszakformák, Nemzet és Biztonság 2012/5-6. szám
Alapjogokért Központ: A tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet bevezetéséről http://alapjogokert.hu/wp-content/uploads/2016/03/A-t%C3%B6meges-bev%C3%A1ndorl%C3%A1s-okozta-v%C3%A1ls%C3%A1ghelyzet-bevezet%C3%A9s%C3%A9r%C5%91l.pdf
A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal kiadványfüzetei 2015, 2016
A vonatkozó jogszabályok és indokolásuk

Tetszett a cikk? Szavazz rá a lenti alkalmazásban!

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

MEGOSZTÁS