Parlamenti sakkjátszmák és az ellenzék legkomolyabb fegyvere

A parlamenti kormányzás lényege Ausztriában és Németországban, csakúgy, mint Magyarországon, hogy a négy évente megtartott választások útján parlamentbe kerülő pártok közül a képviselői mandátumok többségét megszerző politikai erő megkapja a lehetőséget, hogy miniszterelnököt állítson, és az kormányt alakítson. Azonban mi történik akkor, ha a korábban parlamenti támogatással bíró kormányfő mögül kihátrál a biztos kormányzáshoz szükséges többség, vagyis a bizalom megszűnik irányában?

A mai parlamentáris demokráciák többségében megtalálható két jogintézmény, melyek alkalmazásával a „kegyvesztett” miniszterelnök (és az esetek többségében a kormányfővel együtt a kormány egésze is) leváltható. Ez a két intézmény nem más, mint a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás. A bizalmatlansági indítvány

a mindenkori parlamenti ellenzék egyik legnagyobb fegyvere

a regnáló miniszterelnök eltávolítására. Érdekessége azonban, hogy ezt nem csak a mindenkori ellenzék, de a kormányfőt állító – a benyújtás idejére már szintén ellenzékké váló – többség is bevetheti.

Az indítvány benyújtásához általában az adott ország alkotmányában, vagy törvényében meghatározott számú parlamenti képviselő hozzájárulására van szükség. A bizalmatlansági indítványnak két formáját ismerjük. Az egyik és egyben leggyakoribb a konstruktív bizalmatlansági indítvány. Konstruktív bizalmatlansági indítvány esetén a benyújtóknak az indítványban meg kell jelölniük az új miniszterelnöknek szánt személyt. Jellemző még rá, hogy ezt az indítványfajtát, a bizalmatlansági indítvány másik formájával ellentétben, csak a miniszterelnökkel szemben lehet beadni, és sikeressége esetén a kormányfővel együtt az egész kormány megbízatása is megszűnik.

Másik fajtája a destruktív bizalmatlansági indítvány. Erre is jellemző, hogy meghatározott számú parlamenti képviselő támogatása esetén nyújtható be, azonban konstruktív formájához képest három fő különbség van. Először is, a beadványban nem kell megjelölni az új miniszterelnöknek szánt személyt, másodszor nemcsak a miniszterelnök ellen, hanem bármelyik miniszterrel szemben megindítható, végül pedig; sikeressége esetén nem kell az egész kormánynak távoznia, csak annak a személynek szűnik meg a megbízatása, akivel szemben a parlament bizalmatlanságát fejezte ki. Előfordulhat, hogy miniszterelnök észlelve, a személyével, alkalmasságával kapcsolatban felmerülő bizalmi megingást, maga kezdeményezi ennek a parlament általi kinyilvánítását. Ezt hívjuk bizalmi szavazásnak.

Bizalmi szavazást csak és kizárólag a mindenkori miniszterelnök kezdeményezhet,

Ha a pénzügyi jogot eddig a sötét oldallal azonosítottad, nem vagy egyedül. De itt az idő, hogy átértékelj mindent, amit az adótanácsadásról tudni véltél!

és csakis önmagával szemben. A továbbiakban a fent általános szinten jellemzett két jogintézmény Ausztriában, Németországban és Magyarországon történő megvalósulását mutatom be és hasonlítom össze, továbbá bizonyos érdekességekre is felhívom a figyelmet.

A bizalmatlansági indítvány

A magyar Alaptörvény – elődjéhez hasonlóan – köztudottan a német alkotmányból, a Grundgesetzből (a továbbiakban: GG) merítette számos rendelkezését. Így történt ez a bizalmatlansági indítvány kapcsán is. Mind Németországban, mind pedig Magyarországon a bizalmatlansági indítvány konstruktív formájával találkozhatunk. Németországban a parlament alsóháza, a Szövetségi Gyűlés (Bundestag) bizalmatlanságát fejezi ki akkor, ha tagjainak többsége (tehát abszolút többség) elfogadja a bizalmatlansági indítványt. Magyarországon is hasonló a helyzet, ahol az Alaptörvény azt is meghatározza, hogy az országgyűlési képviselők egyötöde írásban nyújthat be bizalmatlansági indítványt, a miniszterelnöki tisztségre javasolt személy megjelölésével. Csakúgy, mint Németországban, nálunk is az országgyűlési képviselők több mint felének szavazata szükséges ahhoz, hogy az indítvány sikeres legyen és a miniszterelnököt az indítványban megjelölt személy váltsa a hivatalban.

Eddig a hasonlóság. Van azonban egy nagyon fontos különbség a két alaptörvény szabályozásában. Míg Magyarországon az Alaptörvény 16. cikk (4) bekezdése értelmében a miniszterelnök a megválasztásával hivatalba lép, addig Németországban ez nem így van. Itt ugyanis a bizalmatlansági indítvány sikerességének két, konjunktív feltétele van. Az egyik már a fentiekben említett abszolút képviselői többség megléte, a másik pedig, hogy a képviselőknek fel kell keresniük a magyarországi köztársasági elnöknek megfelelő szövetségi elnököt, hogy mentse fel a régi, és nevezze ki az új szövetségi kancellárt. Véleményem szerint a magyar szabályozás kielégítőbben tesz eleget a jogbiztonság, és a demokratikus legitimáció folytonossága elvének, mivel a németeknél, bár a szövetségi elnök az alaptörvény értelmében köteles felmenteni a régi és kinevezni az új szövetségi kancellárt, fennállhat annak a lehetősége, hogy ezt mégsem teszi meg.

Ilyen esetben alkotmányos patthelyzettel állhatnak szemben,

ugyanis a kancellári poszt betöltéséhez egyaránt szükségeltetik az abszolút parlamenti többség (mint tartalmi követelmény) és a szövetségi elnök általi kinevezés (mint formai követelmény).

Ezzel szemben a magyar szabályozásban nem szükségeltetik az államfő általi kinevezés, mivel a bizalmatlansági szavazás során abszolút parlamenti többséggel megválasztott személy a megválasztás tényével rögvest hivatalba is lép. Ebben az esetben tehát nem fordulhat elő az a jogilag nehezen kezelhető helyzet, hogy az államfő megmakacsolja magát, és nem nevezi ki a posztra megválasztott személyt.

Mindkét országra jellemző, hogy a minisztereket a kormányfő javaslatára az államfő nevezi ki, azzal a különbséggel, hogy Németországban a szövetségi kancellárt is az szövetségi elnök nevezi ki. Ebből adódik, hogy a miniszterek megbízatása – mivel ők nem a parlamenttől nyerik a bizalmat – a mindenkori kormányfő megbízatásától függ, tehát ha a kormányfővel szemben megszűnik a bizalom, az egész kormánnyal szemben megszűnik.

Ausztriában a bizalmatlansági indítvány destruktív formája manifesztálódott a szövetségi alkotmánytörvényben. Nyugati szomszédunknál a bizalmatlansági indítvány nem a szövetségi kancellárral, hanem a kormány egészével szemben kezdeményezhető, de

a magyar és a német jogintézménytől eltérően a kormány egyes tagjai, tehát miniszterei ellen is irányulhat.

Itt is igaz, hogy a kormánytagok a szövetségi kancellár bizalmi emberei, de abból kifolyólag, hogy itt az egyes miniszterekkel szemben is megindítható a bizalmatlansági indítvány, sikeressége esetén nem kell a teljes kormánynak távoznia. Természetesen ez alól kivétel az az eset, amikor a bizalmatlansági indítványt az egész kormánnyal szemben kezdeményezik. Érdemes megfigyelni, hogy míg a magyar Alaptörvény és a német Grundgezetz a kormány tagjainak meghatározásakor nem nevesíti külön kormánytagként a miniszterelnök (kancellár) helyettesét, addig az osztrák szövetségi alkotmánytörvény külön figyelmet szentel a szövetségi kancellár helyettesének, az alkancellárnak. Valószínűleg ez az alkancellár helyettesítés során betöltött szerepéből adódik.

Míg Magyarországon a miniszterelnök, Németországban a szövetségi kancellár megbízatása megszűnése esetén a kijelölt helyettes csak korlátozott jogosítványokkal rendelkezik az új kormányfő megválasztásáig, addig Ausztriában a szövetségi kancellár helyettesét, az alkancellárt megilletik mindazok a jogok és kötelezettségek terhelik, amelyek a szövetségi kancellárt illetnék és a felelőssége is teljes. Így tehát, abban az esetben, ha a szövetségi kancellárt egy esetleges bizalmatlansági indítvány keretében eltávolítanák a kormány éléről, és az indítvány destruktív jellege miatt nem kerülne azonnal megválasztásra az utódja, a korábbi szövetségi kancellár által kijelölt alkancellár teljes jogkörrel és felelősséggel (tehát bármiféle korlátozás nélkül) töltheti be a kormányfői posztot, az új szövetségi kancellár megválasztásáig.

Úgy gondolom, hogy a bizalmatlansági indítvány mindkét formájának vannak előnyei és hátrányai. A Németországban és Magyarországon megvalósuló konstruktív formában, azáltal, hogy csak a kormányfő ellen indítható és így végső soron az egész kormány ellen irányul,

a parlament jogilag eszköztelen abban az esetben, ha a kormánynak csak egyetlen tagjával elégedetlen,

mindaddig, amíg az a kormányfő bizalmát élvezi. Végső esetben ennek a miniszter eltávolítására tehát nincs más mód, csak az, ha az egész végrehajtó hatalomtól megvonják a bizalmat a miniszterelnökkel szemben indított bizalmatlansági indítvánnyal. Ez valójában nagyon radikális lépés, és a kormányfők nem is szokták engedni, hogy a helyzet ilyen mértékben eszkalálódjon, így a külső nyomásnak engedve menesztik az érintett kormánytagot.

Bizalmi szavazás

Az osztrák szövetségi alkotmánytörvényben nem található meg a bizalmi szavazás intézménye. Fellelhető azonban a magyar és a német alaptörvényekben. Éppúgy, mint a bizalmatlansági indítványnál, itt is megfigyelhetők hasonlóságok és különbségek. A szabályozásokban közös, hogy mind a magyar miniszterelnök, mind a német szövetségi kancellár bizalmi szavazást kezdeményezhet saját maga ellen. Az intézmény két országban való megjelenése közti különbségek azonban figyelemre méltóak.

Magyarországon a miniszterelnök a bizalmi szavazás két formája között választhat. Az egyik esetben egyszerűen kéri az Országgyűlést, hogy szavazzon a bizalom fennállásáról. Ebben az esetben a szavazás a miniszterelnök számára akkor lesz negatív eredményű (azaz a parlament akkor vonja meg a bizalmat), ha az országgyűlési képviselők több mint fele nem támogatja az indítványát. Ilyenkor pedig a kormányfővel együtt a kormány megbízatása is azonnal megszűnik és távoznia kell a végrehajtó hatalom éléről.

A bizalmi szavazás másik formája – amit a német szabályozásban nem találunk meg – amikor a miniszterelnök indítványozza, hogy egy, a Kormány által benyújtott előterjesztésről való szavazás egyben bizalmi szavazás is legyen. Feltehető a kérdés, hogy ebben az esetben az országgyűlési képviselők milyen arányú szavazata szükséges a bizalmi szavazással súlyozott előterjesztés – és így az indítvány – elfogadásához. Azt kell vizsgálnunk, hogy a Kormány előterjesztésének az elfogadásához milyen többségre van szükség. Ilyenkor az amúgy abszolút többséget igénylő bizalmi szavazást egyszerű többséggel fogják megszavazni, tehát (a magyar képviselői létszámból, és határozatképességi szabályokból kiindulva) a 100 fő helyett

akár 51 fő nemleges szavazata is elegendő lehet a kormányfő megbuktatásához.

Németországban a szövetségi kancellár nem választhat a két lehetőség közül, számára nem opció a bizalmi szavazásnak a Kormány által beadott indítványhoz való csatolása. Azonban a magyar szabályozáshoz képest van egy nagyon fontos különbség a jogkövetkezmények tekintetében, melyekre érdemes külön figyelmet szentelni. A német szövetségi kancellár abban az esetben, ha a bizalmi szavazás számára nézve negatív eredménnyel záródik, tehát megszűnik a megbízatása, kezdeményezheti a szövetségi elnöknél a Szövetségi Gyűlés feloszlatását. Ezzel szemben Magyarországon sikertelen bizalmi szavazás előterjesztését követően hatályba lép az Alaptörvény 22. cikk (3) bekezdése, mely szerint, ha miniszterelnök megbízatása bizalmi szavazás eredményeként szűnik meg, a miniszterelnök hatáskörét (ügyvezető miniszterelnökként, jelentős korlátozásokkal) a miniszterelnök-helyettes gyakorolja. Érdemes pillantást vetni arra a németeknél megjelenő szabályra is, mely szerint, a szövetségi kancellár megbízatásának megszűnése esetén, nemhogy nem viheti tovább, de a szövetségi elnök kérésére egyenesen köteles továbbvinni az ügyeket az utódja megválasztásáig.

Egy érdekes példa

A konstruktív bizalmatlansági indítvány az 1949. évi bonni alkotmány útján került be az alkotmányjogi gondolkodásba. A jogintézmény első gyakorlati megvalósulására 1982. október 1-jén került sor. Ezen a napon szavaztak a három nappal korábban benyújtott konstruktív bizalmatlansági indítványról. A szavazás sikeres volt és a kancellári székben Helmut Schmidtet Helmut Kohl, az ellenzéki CDU (Kereszténydemokrata Unió) párt tagja váltotta. A szavazást követően azonban éles viták folytak a szavazói legitimitás kérdésével kapcsolatban, és ennek a helyzetnek a megoldására Helmut Kohlt igénybe vette a mindenkori kancellár számára fennálló, bizalmi kérdések kapcsán érvényesíthető másik lehetőséget és bizalmi szavazást kért maga ellen. Végül a német parlament, a Bundestag 1982. december 17-én formálisan megvonta a bizalmat az októberben megválasztott kancellártól. Ezt követően az akkori szövetségi elnök, Carl Carstens élve a GG 68. cikk (1) bekezdésében biztosított jogával, feloszlatta a Bundestagot és kiírta az új választást. Az 1983 tavaszán megtartott parlamenti választások nem változtattak a korábbi hatalmi viszonyokon, és Helmut Kohlt ismételten helyet foglalhatott a kancellári székben, ekkor már mindenki számára bizonyítva a mögötte álló valós parlamenti és parlamenten kívüli többséget. Ez volt a legelső – és azóta is példa nélküli – eset, hogy a két jogintézményt rövid időn belül, és mondhatni egymás kisegítésére igénybe vették.

Gregs Gábor

Az írás az Ars Boni 2015 -ös cikkíró pályázatára készült.

***

Ha nem szeretnél lemaradni az írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

Források

 Grundgesetz, Magyarország Alaptörvénye, Az Osztrák Köztársaság szövetségi alkotmánytörvénye, Kukorelli István: Alkotmánytan I. Budapest, 2007, Osiris Kiadó, 428. o. Szerkesztőség: Német gyökerű indítvány. In: Új Szó, 2009. április 9. 

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.