5 percben az Alaptörvény-vitáról – Avagy mitől lesz (il)legitim egy alkotmány?

Mi jut eszünkbe először arról a szóról, hogy „alkotmány”? A jogrendszer csúcsán álló dokumentum? Magyarországon Alaptörvénynek hívják és egy ideje vitatkoznak azon, hogy legitim-e? Na de mi értelme van egyáltalán egy alkotmánynak, mik a funkciói és milyen mértékben kell betöltenie azokat, hogy legitimnek legyen tekinthető? Cikkemben a fentiekről írok, illetve bemutatom, hogy a kormányforma, az autonómia, a közigazgatás, az igazságszolgáltatás és a szuverenitás miként jelenik meg egy alkotmányban, végül pedig kitérek arra is, hogy mely funkciók és legitimitási követelmények képezik konfrontáció tárgyát az Alaptörvény-vita kapcsán.

Cikkem nem minden mélységükben taglalja a fenti témákat, hiszen azok teljeskörűségre törekvő feldolgozására egy egész tankönyv sem volna elegendő, éppen ezért jelen szűk terjedelmi korlátok között erre magam sem vállalkozhatom. Ehelyett írásom egy, a közbeszédben gyakran megjelenő, népszerű vitatémával foglalkozik, melyhez kevesen értenek igazán, ennek ellenére szinte mindenkinek van véleménye róla. Elsődleges célközönségemet éppen azok az Olvasók alkotják, akik nem rendelkeznek kiforrott lexikális tudással a téma terén, ugyanakkor érdeklődnek iránta és szeretnének olyan írásból tájékozódni róla, amely napi teendőik intézése közepette is befogadható. Célom az, hogy az alkotmány legitimitásának követelményeit bemutassam és egy emészthető, pár perces, átfogó gyorstalpalót nyújtsak az Alaptörvény-vitáról.

Tulajdonképpen mi is az az alkotmány?

Az alkotmány egy olyan alapvető jogforrás, amely az adott politikai közösség együttélésének legfontosabb kereteit, közös politikai értékeit határozza meg, rendelkezve a közhatalom gyakorlásáról. Az alkotmány az állam alaptörvénye, a legmagasabb szintű jogi norma, amely tartalmazza az állam felépítésével és működésével kapcsolatos főbb szabályokat. Ezen felül szuverén közösségek, vagy egyes állampolgárok közötti többoldalú szerződésként, illetve különleges törvényként is felfogható, morális szempontból pedig a társadalom legmélyebb hitének és meggyőződésének kifejeződéseként is értelmezhető.

Melyek egy alkotmány funkciói?

A demokratikus alkotmányoknak a jogrendszer csúcsán álló, legmagasabb szintű jogi normaként különböző funkcióik vannak. Az alapvető funkciók közé tartozik a legitimációs funkció és a deklaratív funkció, előbbi alapján az alkotmány legalizálja a politikai rendszert és az állami főhatalmat, utóbbi szerint pedig jogilag megfogalmazza a társadalom gazdasági és politikai berendezkedésének alapintézményeit. Emellett megemlítendő az alkotmányok védelmi funkciója is, amely alapján őrzik a társadalmi rendet, a tulajdon és a vállalkozás szabadságát, illetve a politikai intézményeket.

Az alkotmányok funkciói közé tartozik továbbá az alapjogok biztosítása, melynek értelmében deklarálják az állampolgárok gazdasági, szociális, kulturális jogait, politikai és szabadságjogait, azok korlátait és jogi garanciáit. Emellett egy alkotmánynak szabályoznia kell a kormányzás szervezetét, a kormányformát, a kormányzati szervek feladatait, hatáskörét és felelősségét, illetve elengedhetetlen az is, hogy biztosítsa a helyi és területi önkormányzatok önállóságát, a helyi közösségek működését, autonómiáját. Meg kell állapítania a közigazgatás funkcióját, szervezetét illetve a törvényességi felügyeletének szabályait, emellett pedig szükségszerű, hogy szabályozza a bírósági szervezet felépítését és garantálja a bírói függetlenséget is.

Az alkotmányosság védelme érdekében egy alkotmánynak deklarálnia kell érvényesülésének jogi biztosítékait is, illetve a szuverenitás funkciójának betöltése érdekében nélkülözhetetlen, hogy megerősítse a nemzetközi jogi szerződések és az államok közötti együttműködés alapelveinek tiszteletben tartását. Emellett pedig ki kell nyilvánítania az államterület sérthetetlenségét és szükséges az is, hogy rendelkezzen a felségjelvényekről.

Ki és hogyan jogosult arra, hogy elfogadja a jogrendszer csúcsán álló dokumentumot?

A kodifikált alkotmányok elfogadása több lehetséges módon történhet, egyik ezek közül az alkotmányozó nemzetgyűlés által történő alkotmányozás, amelyre tipikusan forradalmat vagy nagy változást hozó fordulatot követően kerül sor (ilyen példának okáért az 1791-es francia alkotmány).

Gyakoribb azonban a törvényhozó hatalom útján történő alkotmányozás. Ennek keretében a parlament szigorúbb eljárási rend keretében alkotmányozhat, mint a rendes törvényhozási eljárásban. Általában minősített többség szükséges az alkotmány elfogadásához (ez Magyarországon az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát jelenti, de például Portugáliában az Alkotmány 1976-os hatályba lépését követő öt éves módosítási moratórium időszakára ez a szám négyötödre növekedett). Az alkotmány elfogadását köthetik továbbá népszavazáshoz is, amely történhet oly módon, hogy a parlament által elfogadott alkotmányt erősíti meg utólag a társadalom, de arra is van példa, hogy kizárólag referendum útján történjék annak jóváhagyása. Az alkotmány módosítása és kiegészítése általában hasonló keretek között lehetséges, mint annak elfogadása. Valamennyi eljárással kapcsolatban követelmény, hogy azok alkalmasak legyenek az alkotmány széles körű támogatottságának kinyilvánítására és ebből következően legitimitásának biztosítására is.

Na és akkor mitől lesz legitim egy alkotmány?

Attól, hogy betölti a fenti funkciókat? Kinek az elismerése kell hozzá? Mennyiben aggályos az, ha a kormányzó többség áll kizárólagosan az alkotmány mögött?

A legitimitás szempontjának két aspektusát kell megvizsgálnunk: a tartalom és az eljárás általi legitimációt.

Az alkotmányos demokráciákban léteznek olyan követelmények, amelyek behatárolják az alkotmányozó mozgásterét, megakadályozzák, hogy e hatalom gyakorlója önkényesen hozza létre a legmagasabb szintű jogi normát. A nem-demokratikus alkotmányok jellemzője, hogy azokat valamilyen isteni, uralkodói igazság kinyilvánításának tekintették szemben a demokratikus alkotmányokkal, melyek legitimációs forrása a népakarat.

Az alkotmányozó hatalomnak a néphez rendelése – a népszuverenitás alapelvének megfelelően – az alkotmány létrehozásának demokratikus eljárását feltételezi. Az alkotmányozás az alkotmány helyzetéből adódóan, az azzal szemben támasztott követelmények következtében nem szolgálhat egyes politikai erők kizárólagos elképzeléseinek megvalósítására. A demokratikus alkotmányozás pluralista jellege miatt fontos, hogy a nép akarata tükröződjön az alkotmányozásban részt vevő pártok sokszínűségében, tehát az nem lehet valamely csoport kizárólagos döntése.

A tartalmi legitimáció

A tartalmi legitimitás alapján a „kormányzás akkor legitim, ha a kormányzati aktusok kompatibilisek a társadalom értékmintáival”. Ennek értelmében a legitimitás elsősorban a kormányzati aktusok és az össztársadalmi értékek összhangján múlik, az alkotmány legitimitása tehát nagyrészt az arról való szavazást megelőző vita gazdagságán és minőségén dől el.

A modern jogállamok esetében vannak olyan szabályozási elemek, melyek nélkül tartalmi értelemben nem beszélhetünk alkotmányról. Ilyen az alkotmányos alapelvek meghatározása, a közhatalom gyakorlásának szabályozása, illetve korlátozása és a politikai közösség alapvető jogainak deklarálása. Az alkotmány két fő szabályozási tárgyköre tehát az államszervezet és az alapjogok.

Az eljárási legitimáció

Az eljárási legitimáció alapján a demokratikus alkotmányozási eljárásnak (vagyis az alkotmány megalkotásának, módosításának, illetve kiegészítésének) öt fázisa állapítható meg: az impulzus keletkezése; az előzetes tanácskozás; az alkotmány megszövegezése; a konkrét tervezetről történő tanácskozás; és a jóváhagyás.

Az impulzus a cselekvésre, jelen esetben alkotmányozásra késztető erőt, hatást jelenti, amely az alkotmányozó hatalom felé irányul. A jogalkotás eredményére ható impulzusok a parlamenti szakasz előtt, alatt és után egyaránt megjelenhetnek. Érkezhetnek például az alapjogvédő intézményként működő ombudsmantól, az EU intézményeitől és a választóktól is, tehát tulajdonképpen bárkitől. Az Alaptörvény elfogadása kapcsán az impulzus már az 1989-es alkotmány elfogadásakor jelentkezett, mivel a Magyar Köztársaság Alkotmánya hivatalosan az 1949. évi XX. törvény címet viselte. Az új demokratikus jogállam alaptörvénye tehát formális értelemben csupán a kommunista alkotmány módosított változata maradt. Az 1989-es alkotmány preambulumában meg is fogalmazódott ez az ideiglenesség: a „békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés – hazánk új Alkotmányának elfogadásáig – Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg”.

Az előzetes tanácskozási szakasznak az a célja, hogy az impulzusok mögött álló elképzeléseket meg lehessen vitatni. Ennek eredményeként az alkotmányozás ötletét vagy elvetik, vagy vitát folytatnak annak tartalmáról. Ha megállapítást nyer, hogy az alkotmányozási igény felmerült, akkor elkezdődik az alkotmánytervezet előkészítése, ez az Alaptörvénnyel kapcsolatban 2010. júniusában történt meg az Alkotmány-Előkészítő Eseti Bizottság felállításával.

Az előzetes tanácskozást követi a megszövegezés szakasza,  mely az Alaptörvény esetében a Szájer József, Salamon László és Gulyás Gergely vezette bizottság által történt. A Bizottság tagjainak kétharmada a kormánypártok, egyharmada az ellenzéki frakciók képviselőiből tevődött össze a parlamenti erőviszonyokhoz igazodóan. A testület azt a feladatot kapta az Országgyűléstől, hogy 2010. december 15-ig dolgozza ki az új alkotmány szabályozásának legfőbb elveit és azt egységes alkotmánykoncepció formájában terjessze az Országgyűlés elé. Az ellenzéki pártok közül az MSZP, illetve az LMP 2010. október végéig vett részt a koncepció kialakításában, majd az alkotmánybírósági jogkörök szűkítésére adott politikai válaszként elhagyták a testületet. A Jobbik 2010. november közepéig működött közre a Bizottság munkájában, ezt követően a koncepcióval kapcsolatos nézetkülönbségek áthidalhatatlanná válása miatt döntött a kivonulás mellett. Az ellenzéki pártok távolmaradása okán az összegző munkacsoport már ellenzéki képviselők nélkül készítette el az egységes alkotmánytervezetet.

Az Alaptörvény elfogadásával kapcsolatban a legtöbb bíráló álláspont ennek a szakasznak a lebonyolítását kifogásolta. A Bizottság 2010. december 20-án benyújtotta az Országgyűlésnek a Magyarország Alkotmányának szabályozási elveiről szóló javaslatot, az Országgyűlés azonban végül mégsem erről a javaslatról szavazott, hanem 2011. március 7-én elfogadta a 9/2011. (III. 7.) OGY határozatot az új alkotmány előkészítéséről, amelyet március 9-én hirdettek ki a Magyar Közlönyben. A határozat felkérte a képviselőket, hogy az Alaptörvényre vonatkozó javaslataikat 2011. március 15-ig nyújtsák be, ezzel párhuzamosan azonban leszögezte azt is, hogy az Országgyűlésnek bármely javaslatot, amely egy képviselőcsoport felének támogatásával rendelkezik, mérlegelés nélkül napirendre kell tűznie. Az Országgyűlésnek benyújtott Alaptörvény tervezetet végül egy, a Kormány által felkért bizottság szövegezte meg, ezen munkálatok során pedig a bírálatok szerint nem vették figyelembe sem az országgyűlési eseti bizottság javaslatait, sem pedig az azok előkészítésével összefüggésben lebonyolított társadalmi és szakmai konzultáció eredményeit.

Az alkotmányozási eljárásban a megszövegezést a tanácskozás periódusa követi, melyben az alkotmánytervezetet a szélesebb közvéleménnyel vitatják meg. A diskurzus lényege az érvek és az ellenérvek, illetve az alternatívák felsorakoztatása. Alapvető jellemzői közé tartozik a párbeszéd, a társadalom széles körű bevonása és egyetértése, illetve az, hogy az eljárásnak megfelelő hosszúságúnak kell lennie ahhoz, hogy a közvélemény is értékelhesse az alkotmánytervezetet.

Az Alaptörvény megszületésekor formailag mind a szakmai, mind a társadalmi konzultáció megvalósult. Az Alkotmány-Előkészítő Eseti Bizottsághoz számos javaslatot nyújtottak be a tervezet megszövegezésével párhuzamosan és a Bizottság több civil szervezet véleményét is kikérte. Emellett az alkotmány normaszövegének kialakítása alatt nemzeti konzultációra került sor, minden választópolgár egy kérdőívet kapott, melynek kitöltése során 12 olyan kérdésben fejthette ki véleményét, amely az alkotmányozás tartalmi kérdéseit érintette.

Az állampolgárok által végül  90-100 ezer kérdőív került visszaküldésre és azok válaszai részben alátámasztották, megerősítették vagy kiegészítették a kormányzat alkotmányozási elképzeléseit. Ez azonban nyilvánvalóan nem jelent referendumot, jogilag irreleváns.

Lényegesen nagyobb számú kitöltött kérdőív esetében a nemzeti konzultációnak lehetett volna legitimációs súlya, mivel azonban a kitöltések aránya alig haladta meg a választópolgárok 1%-át, így bár az inkluzivitás irányába tett lépésként értékelhető, nem vált komolyan vehető tényezővé az alkotmányozási folyamatban.

Az Alaptörvény legitimitását megkérdőjelező oldal sem a véleményezés megvalósulását kritizálta ezen szakasz kapcsán, hanem azt, hogy – érvelésük szerint – a vélemény kialakítására szűk időkeret állt rendelkezésre, illetve a véleményezők nem kaptak visszajelzést javaslatuk sorsáról. A konkrét tervezetről történő tanácskozási szakaszt (a szövegtervezet nyilvánosságra kerülésétől a zárószavazásig) három hét alatt bonyolították le az Országgyűlésben.

Végül a tanácskozás szakaszát a jóváhagyás eljárása követi, ami népszavazás, illetve parlamenti szavazás útján történhet. Az Alaptörvény esetében ez utóbbira került sor, 2011. április 18-án az Országgyűlés 262 igen szavazattal, 44 nem ellenében, 1 tartózkodás mellett elfogadta Magyarország Alaptörvényét, amely 2012. január 1-jén lépett hatályba.

Hazai vizekre evezve: miről is szól tulajdonképpen az Alaptörvény-vita?

Hazánknak hosszú időn át kodifikálatlan, történeti alkotmánya volt, az első kodifikált alkotmánynak az 1949. évi XX. törvényt tekintjük. Ennek az évtizedek során és különösen a demokratikus kibontakozás kapcsán gyakorlatilag teljes egészében átdolgozott szövegét váltotta fel a 2011. április 25-én elfogadott és 2012. január 1-én hatályba lépett Alaptörvény, amely azóta kilenc módosítást élt meg.

Magyarországon tulajdonképpen az Alaptörvény elfogadása óta zajlik az arról szóló vita, amely a közelgő országgyűlési választás hatására felerősödött. Na de min is disputálnak a felek?

Az Alaptörvény illegitimitása mellett érvelők szerint az az alkotmányok konszenzusképző és egységteremtő funkcióját nem képes teljesíteni, mivel – tartalmát illetően – minimális konszenzust feltételez. E konszenzus – a többségi demokráciákban – a többség beleegyezését jelenti, amit azonban nem lehet kizárólagosan – tehát a kisebbség véleményét figyelmen kívül hagyva – a többség akarataként felfogni.

Emellett az Alaptörvényt ért kritikák felhívják a figyelmet arra is, hogy a tervezethez benyújtott módosító javaslatok nem a pluralizmus megvalósulásáról tanúskodtak,  különösen mivel nem az összes ellenzéki párt vett részt a tervezet vitájában. Ebből az is következik, hogy az Alaptörvény eljárási és tartalmi legitimációja jelentősen csökkent. Formailag sem teljesült több kritérium, például a vélemény formálására nem állt rendelkezésre elegendő idő és a véleményezők nem kaptak visszajelzést a javaslatuk sorsáról.

Kritikaként megemlíthető az is, hogy bár az alkotmánytervezet nagy politikai támogatottsággal rendelkező párttól származik, nem valósult meg az a követelmény, hogy a választók az alkotmányra vonatkozó tervek miatt szavaztak volna a pártra, ráadásul 2011-ben nem volt alkotmányozási kényszer. Emiatt kellett volna a lehető legnagyobb mértékben törekedni a társadalom érdemi bevonására. Az Alaptörvény esetében a jóváhagyás fázisa csak a parlamenti szavazást jelentette, mivel az alkotmányozó kizárta annak népszavazással történő megerősítését, hivatkozva arra, hogy az akkor hatályos alkotmány azt nem engedte meg. Ez az érv azonban nem veszi figyelembe azt, hogy az alkotmányozó hatalom saját maga alakítja ki eljárási szabályait, abban nem köti a hatályos szabályozás, tehát akár referendum is tartható lett volna. Habár jogi kötelezettsége nem volt az alkotmányozónak, megállapítható, hogy ha tartottak volna népszavazást az Alaptörvényről, az minden kétséget kizáróan eldöntötte volna a legitimációs vitát.

A fenti álláspontokkal szemben az Alaptörvény legitimitása mellett érvelők szerint az az 1989-1990-ben kialakult, jól működő alkotmányos intézményrendszerre épít az államszervezet és államberendezkedés kérdéseinél, ahol pedig nem, ott hiányt pótol. Emellett az alkotmány jogi dokumentum, jogi értelemben a legitimációja nem vitatható, ráadásul megalkotásának folyamata megfelelt az alkotmányozási eljárással szemben támasztott valamennyi szakmai követelménynek. Figyelembe kell venni azt is, hogy a rendszerváltozás után az alkotmányozás a politikai elit egészének célkitűzése volt és az lett volna morális értelemben illegitim, ha a Fidesz-KDNP nem él a lehetőséggel, továbbá  a választásokat megelőzően a Fidesz részéről elhangzott, hogy új alkotmányra van szükség.

A legitimitás mellett szóló további érv, hogy bár feltétlen alkotmányozási kényszer nem volt ugyan 2010-ben, de az előző alkotmány deklaráltan csak ideiglenes (és kommunista kötődésű) volt. Ezen kívül az ország alkotmányos hagyományait sem testesítette meg, nem reflektált azokra, ráadásul a megfelelő többség és a történelmi lehetőség is adott volt egy új alkotmány elfogadásához. A magyar választópolgárok többsége a 2010-es választást követően támogatta az alkotmányozást, és azzal, hogy a Fidesz-KDNP a 2014-es parlamenti választáson is kétharmados többséget szerzett, a választók lényegében a 2011-ben elfogadott Alaptörvényt is minden kétséget kizáróan legitimálták, ehhez pedig az ellenzéki erők is hozzájárultak azzal, hogy többször is megmérettették magukat az Alaptörvény és az arra épülő választási törvény alapján megrendezett választáson.

Az előbbiekben felvázoltam az Alaptörvény-vita körülményeit és főbb pilléreit, illetve a szemben álló felek érveit. Írásom alapján talán könnyebb átlátni a diskurzust, illetve állást foglalni a vitában. Habár mindenkinek saját magának kell eldöntenie, hogy mely érveket tartja meghatározónak egy közéleti diskurzus során, de nélkülözhetetlen, hogy ha egy Alaptörvény-vitáról szóló, vagy ahhoz hasonló eszmecserébe akarunk bekapcsolódni, akkor – ha nem is kell mindannyiunknak alkotmányjogásszá válnunk – legalább főbb kontúrjait tekintve át kell látnunk, hogy miről is beszélünk pontosan és milyen fogalmi keretben mozgunk a párbeszéd során.

Emiatt is tartom rendkívül fontosnak azt, hogy hazánkban is teret nyerjen az írás azon műfaja, amely egy közéleti vitakérdést tömören, átláthatóan összefoglal a szélesebb olvasóközönség számára, felsorakoztatva és szembeállítva az érveket és az ellenérveket. Különösen olyan témákban lenne szükség a műfaj meghonosítására, amelyek sokakat érdekelnek, azonban a megismerésükhöz kapcsolódó megalapozott szaktudáshoz szükség van bizonyos háttérismeretekre. A cikkemben én is ezen ismeretek átadására és strukturálására törekedtem, nem meggyőzés céljából, hanem a témában való tájékozódás segítése, megkönnyítése érdekében, reményeim szerint ezzel is emelve a vita és a párbeszéd minőségét a magyar társadalomban.

Ez a cikk az Arsboni 2021 őszi Gyakornoki Programjának keretében készült, melynek támogatója a Nagy és Trócsányi Ügyvédi Iroda.