Az alkotmányos identitás és az európai integrációs törekvések határa a gyakorlatban

Az egyesült Európában a nemzeti szuverenitás kifejezés mellett egyre jobban előtérbe kerül a tagállamok alkotmányos identitásra is. Az alkotmányos identitás kifejezés alatt Magyarország alkotmányos önazonossága értendő, mely kiterjed az egész Alaptörvényre.

Kiindulópontként mindenekelőtt azt szükséges rögzíteni, hogy a tagállamok és az unió viszonya egy sok összetevőből álló viszonyrendszer, melynek elemei kölcsönösen hatnak egymásra és az unió – az erősödő föderalisztikus törekvések ellenére – nem egy szupranacionális, föderális állam. Tény az, hogy az uniónak nincs írott, chartális alkotmánya, mert a tagállamok szerződésekkel rögzítik az együttműködés tartalmi kereteit, ugyanakkor a tagállamok alkotmányozó hatalma – a szuverenitás belső oldalából következően – a saját (nemzeti) történelmi múlt, a jogi hagyományok (jogszokás), a társadalmi sajátosságok, az értékrendjük alapján és az elérendő célokat illetően erga omnes hatállyal bíró nemzeti alkotmányokat alkotnak. Egy állam alkotmánya az ország jogi, társadalmi, gazdasági, alaprendjének legfontosabb dokumentuma, melyet a saját szuverenitása körében fogad el. Ahogy az Alaptörvényünkben is le van írva “Alaptörvényünk jogrendünk alapja, szövetség a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között. Élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a formát, amelyben élni szeretnénk.”

Fentiekre tekintettel tehát kérdés egyrészt az, hogy egy nemzeti alkotmány megalkotása mennyiben egy független ország “belügye” és abba mennyiben van beleszólása az e körön kívüli szereplőknek, másrészt ezzel összefüggésben az, hogy hol és milyen határai legyenek az európai integrációs törekvéseknek, hogy egyértelműek maradjanak az uniós és tagállami hatáskörök, és melyek azok a területek, amelyeket az integráció és az uniós jog nem csorbíthat. A cikk elején hipotézisként megállapítanám, hogy a nemzeti identitás (és ezen belül az alkotmányos identitás) nem tud elsőbbséget élvezni a gyakorlatban, az Európai Unió jogrendszerén belül.

Az integráció fejlődése:

A nyugat-európai integráció valójában a második világháború utáni feszültségekkel terhes időszakban indult. 1947-re Európa lényegében ketté is szakadt, s kialakult az egymással szemben álló szovjet és nyugati zóna. Később kialakult a Montánunió, majd az Európai Gazdasági Közösséget és az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó Római Szerződéseket 1957-ben írták alá a Montánunió tagjai. Az európai integráció fokozatosan épült ki, a szabadkereskedelemtől és a vámuniótól a közös piac, az egységes belső piac, a gazdasági és monetáris unió, majd politikai unió felé tartva. A “Hatok Európája” első bővítésére 1973-ban került sor, ekkor Dánia, az Egyesült Királyság és Írország csatlakozott.

1992 februárjában a holland Maastricht városban fogadták el a Maastrichti Szerződést, másnéven az Európai Unióról szóló szerződést, mely létrehozta az Európai Uniót. Mi a “tízes csatlakozás” során, 2004-ben csatlakoztunk az Európai Unióhoz.

2009 december elsején lépett hatályba a Lisszaboni Szerződés. Sajnos legfőbb ígéretét nem tudta beváltani, mely arra irányult, hogy összevonja az EU és EK szerződéseket, s így leegyszerűsíti a szerződési struktúrát. Ennek ellenére ennek a szerződsének a létrehozását sikerként könyvelhetjük el, mivel a szerződés az Európai Uniót hatékonyabbá, demokratikusabbá, biztonságosabbá és egységesebbé tette. E szerződés során jött létre nemcsak a közös kül-és biztonságpolitika, hanem az Európai Unió Bírósága is az Európai Közösségek Bírósága átnevezésével. Hatáskörei szélesebbek lettek, az Európai Tanács döntéseit is felülvizsgáltatja (a közös kül-és biztonságpolitika kivételével). A cikk szempontjából viszont a az EUB esetjoga a mérvadó, mivel ebben mutatkozik meg leginkább az integráció és az alkotmányos identitás érvényesülésének határa.

Az európai integráció legpontosabb megfogalmazása a neofunkcionalista elméletből származik. Eszerint az elmélet szerint a nemzetállamok egyedül nem képesek megoldani az európai problémákat, az átalakulásnak hosszabb folyamat keretében kell végbemennie, és az idővel ahhoz fog vezetni, hogy csökken a nemzetállamok politikai szerepvállalása. A neofunkcionalizmus a politikai integrációt hirdette, azonban nem adta meg ennek pontos definícióját, csupán a célját – egy új politikai közösség létrehozását – jelölte meg. Az integráció vezetését úgy képzelte el, hogy azt nem a nemzeti érdekeket képviselő bürokraták irányítják, hanem az integrációs érdekeket szem előtt tartó technokraták viszik véghez.

Ez az elképzelés, mint látjuk nem valósult meg, mivel a Bizottság és a biztosok sem nemzetüktől független, csak és kizárólag európai érdekeket képviselnek. Valamint a Bizottság nem vált apolitikus vezető erővé sem. Példaként említhető Federica Mogherini (Olaszország), aki 2014–2019 között az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselője volt, különös figyelmet fordított a Földközi-tenger térségének stabilitására, mivel Olaszországot erősen érintette a migrációs válság. Bár a szerepe európai szinten volt meghatározott, a migrációkezelési stratégiákban Olaszország érdekei visszaköszöntek.

Ezek alapján megállapítható, hogy az integráció egy folyamat, amelyet nem lehet felülről irányítani. Ez a tagállamok egymás közötti viszonyain alapul, s a nemzeti érdeket nem lehet belőle kiiktatni. Az integráció ugyan kisebb mértékben, de ma is zajlik. A fent már bemutatott szerződések keretei között kell valahogyan alkotmányos identitásunknak érvényt szerezni az adott és egyben állandóan változó jogi keretek és társadalmi viszonyok között.

Az Európai Unió Bírósága:

Tény az, hogy az Európai Unió sui generis jogrenddel bír, amely a nemzeti jogrendszerektől és a nemzetközi jogtól elkülönülő jogrend. A tagállami és az uniós jogrend egymáshoz való viszonyában az Európai Unió Bírósága (továbbiakban Bíróság) helyezkedett a döntéseiben következetesen arra jogi álláspontra, hogy az uniós (közösségi) jog elsőbbséget élvez, közvetlen hatálya van a nemzeti joggal szemben, mert az elsődleges jogforrásokkal elérni kívánt cél az integráció előmozdítása és a négy szabadságjog érvényesülése.

Az uniós jog elsőbbségének elve az Európai Unió Bíróságának joggyakorlatával alakult ki. Ez az elv voltaképpen kimondja, hogy ha ellentmondás merülne fel a nemzeti és a közösségi jog között, akkor a közösségi jog érvényre jutását kell biztosítani. Az elsőbbség elve nem jelenik meg specifikusan valamely uniós szerződésben, inkább az EUB esetjoga a jelentős ezen a területen. Egyedül a Lisszaboni Szerződéshez csatoltak egy mellékletet, amely az elsőbbség elvével foglalkozott. A Bíróság szerint ez az elv a közösségi jog egyik alappillére, s forrása az Európai Közösség sajátos természete.

A Tanács Jogi Szolgálatának az európai uniós jog elsőbbségéről szóló, a 11197/07 (JUR 260) dokumentumban foglalt véleménye szerint:

[1] “Mindezekből az következik, hogy a Szerződésből eredő és ezáltal önálló jogforrásból származó joggal szemben – annak eredeti, sajátos természetéből adódóan – bírói úton nem érvényesíthető semmiféle nemzeti szabály anélkül, hogy e jog el ne veszítené közösségi jellegét, és anélkül, hogy ez magának a Közösségnek a jogi alapjait meg ne kérdőjelezné.””

A Bíróság kimondta, hogy a nemzeti jogszabályok nem akadályozhatják a közösségi jog alkalmazását, ellenkező esetben az veszélybe kerülne, kiüresedne a közösség elsődleges forrásainak minősülő szerződések rendszere. A jogban az “elsőbbség” kizárólag egyfajta értelemmel bír, vagyis az uniós jognak a tagállami joggal szemben – az alábbi kivétel mellett – érvényesülnie kell. Az elsőbbségi elv feltétel nélküli érvényesülése azonban azzal a következménnyel járna, amely adott esetben kizárná a tagállam alkotmányos elemeinek az uniós kontextusban történő érvényesülésének még a lehetőségét is, aminek nyilvánvalóan gátat kell szabni és egyben érvényt szerezni az alkotmányos identitásnak.

Az elsőbbségi elvnek egy korlátja van: a nemzeti identitás. Ez megjelenik az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikk (2) bekezdésében is:

“Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad”.

Mint láthatjuk a szerződés a nemzeti identitás fogalmat használja, melybe beletartozik az alkotmányos identitás fogalma is. Vagyis, az Unió szerződésben rögzíti, hogy egy nép Alkotmánya, annak a tartalma kizárólag a tagállam belügyébe tartozik. Ebben az esetben nem érvényesül a közösségi jog elsőbbsége. A fentiek alapján, ahhoz, hogy komplex képet kapjunk az elsőbbségi elv tartalmáról és működéséről, az Európai Unió Bíróságának az esetjogát szükséges megvizsgálnunk. A továbbiakban négy ügyet fogok szemléltetni, mely bemutatásával megismerkedhetünk az elsőbbségi elvvel a gyakorlatban is.

Melloni-ügy:

A Melloni-ügy egy kulcsfontosságú jelentőséggel bíró ügy a nemzeti alkotmányos identitás és az európai uniós jog elsőbbségének vizsgálata szempontjából. Az ügy tényállása szerint Melloni úr (olasz állampolgár) ellen Spanyolországban büntetőeljárás volt folyamatban, s a tárgyaláson nem jelent meg, ahol 10 év szabadságvesztésre ítélték. Melloni ellen európai elfogatóparancsot adtak ki, mivel Spanyolország után Melloni Olaszországba ment. Az olasz hatóságok az elfogatóparancs végrehajtását feltételhez kötötték, miszerint csak akkor hajtják azt végre, ha Melloni ügyét Spanyolországban újratárgyalják. Az olasz alkotmánybíróság ezt a tisztességes eljárás elvéből kívánta levezetni.

Az Európai Unió Bírósága azonban kimondta, hogy távollétében hozott ítélet esetén a személy kiadható, ha biztosították számára a jogot, hogy ügyvéd őt képviselje. Ez Melloni esetében megtörtént. Az EUB kimondta, hogy a nemzeti alkotmányos identitás nem sértheti az uniós jog egységes alkalmazását.

Ajos-ügy

Az ügy kiindulópontja egy munkajogi vita volt Dániában, melyben Anders Ajost végkielégítés nélkül elbocsátották, amikor elérte a nyugdíjkorhatárt. Ugyan ez a gyakorlat nem mutat ellentmondást a dán szabályokkal, de merőben ellentétes az Európai Unió Bíróságának korábbi ítéleteivel. A korábbi ítéletek alapján a dán gyakorlat megszegte az életkorán alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Ebben az ügyben is biztosította az Európai Unió Bírósága az uniós jog elsődlegességét, a dán legfelsőbb bíróság azonban ezután sem követte az uniós jog előírásait. A dánok ezt a döntésüket azzal indokolták, hogy ha ebben az esetben az uniós jogot alkalmazta volna, akkor meghozott döntés a dán alkotmány alapelveivel lenne ellentétes.

Van Gend en Loos-ügy

Az ügy alapja az volt, hogy egy holland fuvarozási vállalatnak vámot kellett fizetnie, mikor Hollandiából Németországba szállított. Ez ellentétes az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerződés 12. cikkével, amely tiltja az olyan vámok bevezetését, amelyek akadályozzák a közösségen belüli kereskedelem lefolytatását. A holland bíróság azzal érvelt, hogy a Szerződés nem alkalmazható közvetlenül. Az Európai Unió Bírósága azonban ebben az ügyben kimondta a Szerződés közvetlen hatályát.

Ezen ítélet pozitív hatással volt az európai integráció erősödésére is, mivel biztosította a közvetlen hatály érvényesülését a tagállamokban is. Emellett hangsúlyozta, hogy a tagállamok bírósága előtt erre az elvre a természetes személyek is közvetlenül hivatkozhatnak. Továbbá megerősítette az uniós jogrend autonómiáját is. A Bíróság ebben az ítéletben kimondta, hogy azzal, hogy a tagállamok egymással szerződéseket kötöttek, egy új jogrendet hoztak létre, amely elkülönül a tagállami jogrendszerektől.

Defrenne v Sabena-ügy:

Az ítélet jelentősége az volt, hogy megerősítette az egyenlő bérezés elvének gyakorlati alkalmazását. Gabrielle Defrenne légiutas-kísérőkért dolgozott, és azt kifogásolta, hogy férfi munkatársai hoz képest sokkal alacsonyabb bért kap. Az ügy fő kérdése az volt, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 157. cikke – amely a férfiak és nők közötti egyenlő bérezés elvét rögzíti azonos értékű munka esetén – közvetlenül alkalmazható-e.

A Bíróság az ítéletében kimondta, hogy az egyenlő bérezés elve nemcsak a tagállamok és azok hatóságai közötti kapcsolatokban tud érvényesülni, hanem kiterjed a magánszemélyekre és a vállalatokra is. Vagyis nem csak vertikális, de horizontális közvetlen hatállyal bír. Ez volt az egyik első eset, amikor a Bíróság kimondta és megerősítette a horizontális közvetlen hatály érvényesülésének az elvét. Továbbá megerősítette a nemek közötti egyenlőség fontosságát, és hozzájárult a diszkrimináció elleni küzdelem intézményi kereteinek megerősítéséhez az unióban, főképp a nemi alapú diszkrimináció tekintetében.

Az Alkotmánybíróságok lázadása

Mint ahogy a fenti ítéletek alapján láthatjuk az uniós jog elsőbbsége, az európai integráció kérdése napjainkban egyre fontosabb kérdéssé válik.

Németország

A covid hullám közepette nagy figyelmet kapott a német Szövetségi Alkotmánybíróság ítélete a PSPP-ügy kapcsán, mely később fordulóponttá vált az Európai Bírósággal folytatott együttműködésben. Ebben az ügyben ütközött ki igazán az uniós és a nemzeti jogrend közötti feszültség.

Az ügy alapja az Európai Központi Bank (továbbiakban EKB) Public Sector Purchase Porgramja, (továbbiakban PSPP) melynek célja az európai gazdaság fellendítése és az infláció 2% vagy az alatti tartása volt. Ez ellen több német állampolgár nyújtott be panaszt a Német Szövetségi Alkotmánybírósághoz, mivel sérelmezték, hogy a program meghaladja az EKB hatáskörét. Ezt az érvük et azzal támasztották alá, hogy ezen program már a gazdaságpolitika, és nem a monetáris politika hatáskörébe tartozik. Emellett sértette a német alkotmányos identitást is, mivel a program közvetlen költségvetési kockázatot jelentett Németország számára. Ezen érvek ellenére az Európai Unió Bírósága ítéletében kimondta, hogy az EKB nem léte túl a hatáskörét, és a Program az uniós joggal összeegyeztethető.

Erre válaszul a Német Szövetségi Alkotmánybíróság elutasította az EUB döntését. Kimondta, hogy Németországban csak akkor van elsőbbsége az uniós jognak, ha az Európai Unió intézményei a rájuk ruházott hatáskörükön belül járnak el. Amennyiben ezt túllépik, akkor a német alkotmány fog elsőbbséget élvezni.

Ezen ítélet volt az első, ahol egy tagállam alkotmánybírósága explicit módon elutasította az EUB ítéletének az alkalmazását, és ezzel együtt megerősítette a tagállami alkotmány identitás megőrzésének fontosságát. Ezen ítélet akár precedensként is szolgálhat azon tagállamok számára, akik alkotmányos identitásuk tiszteletben tartására hivatkozva megtagadják az uniós jog alkalmazását.

Magyarország

A magyar Alkotmánybíróság és az Unió egyaránt megpróbál keretet adni ahhoz, hogy hogyan viszonyul egymáshoz a belső jog és az uniós jog. Magyar részről e körben meghatározó jelentőségű a 143/2010.(VII.14.) AB határozat, mely az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvény alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította. Ezzel együtt azt is megállapította, hogy a szerződések az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, hanem e szerződések a belső jog részét képezik, mint elsődleges jogforrások. Ennek elsődlegesen az az oka, hogy a Magyar Köztársaság 2004. május 1. napjától az Európai Unió tagja, másrészt azt, hogy az elsődleges jogforrások hiteles értelmezésére is az Európai Unió Bíróságának van hatásköre. E mellett a határozat kimondta, hogy a Lisszaboni Szerződést (aláírás: 2007. és hatálybalépés:2009.) szuverén tagállamok fogadták el, megállapodva abban, hogy szuverenitásuk egy részét nemzetek feletti együttműködés formájában megosztják egymással. E határozatban Trócsányi László a párhuzamos indokolásában kifejtette, hogy „amikor a tagállamok a szuverenitásukból fakadó hatáskörük egy részét, vagy annak gyakorlását átruházták a közösségi (uniós) szervekre, nem mondtak le államiságuk, szuverenitásuk és függetlenségük lényegéről, államrendjük alapjainak szabad meghatározásáról. A tagállamok megtartották alkotmányuk azon alapelvei feletti szabad rendelkezési jogukat, amelyek nélkülözhetetlenek az államiság, az alkotmányos identitás fenntartásához.”

Konklúzió

Mint ahogy a fenti példákból is láthatjuk a szabályok gyakorlatban való érvényesülése egyáltalán nem egyszerű. A bíróság előtti eljárás ugyan mindig jogvita, ahol a Szerződés rendelkezéseit kell értelmezni a nemzeti identitás tartalmára is tekintettel (hiszen ezt a Szerződés értelmében tiszteletben kell tartani), azonban nyilvánvaló az, hogy az ilyen jellegű jogviták egyben politikai- és értékviták is, hiszen a jog az érték gondolatát eleve feltételezi, s az alkotmányos értékek egyben a tagállam polgárainak közös értéke is.

A cikk elején állított hipotézisem – mely szerint a nemzeti identitás nem tud elsőbbséget élvezni a gyakorlatban – részben beigazolódott, de nem teljesen. A fenti jogesetek rámutatnak arra, hogy általánosságban az elsőbbség elve érvényesül, azonban vannak esetek, amikor a nemzeti alkotmányos identitás ennek gátat tud szabni (mint Németország vagy Dánia esetében). Ez azt mutatja, hogy az uniós jog dominanciája nem minden helyzetben abszolút, s a nemzeti identitás védelme egyes esetekben fontosabb, mint az elsőbbségi elv érvényesülésének biztosítása. A nemzeti identitás párhuzamba állítható az egyén identitásával, vagy másképpen fogalmazva az egyes ember személyiségével, mert ha az egyes ember elveszti az identitását akkor az érték és cél nélküli személlyé változik, s nemzeti identitás nélkül a nemzet fogalom kiüresedik.

Ez a cikk az Arsboni 2024. őszi gyakornoki programjának keretében készült.

Forrásjegyzék