Beperelni a jogalkotót – Dávid Góliát ellen?

A jogalkotás szükségszerűen korlátozza a jogokat és sért bizonyos érdekeket, de mikor beszélhetünk károkról, és miképpen léphetünk fel jogaink védelmében? A bírói gyakorlat átvágja a gordiuszi csomót?

Hétköznapi esetben nem okoz gondot a károkozóval szembeni jogérvényesítés, ha azonban maga a szuverén a károkozó nem ilyen egyszerű a helyzet. Az immunitás elve alapján az államot valamennyi jogviszonyában mentesség illeti meg. Tehát az immunitás áttörése előfeltétele az állammal szemben támasztott igények érvényesítésének. Mára az abszolút immunitás elvének differenciálódása miatt az állam közjogi funkciója vonatkozásában állhat a felperes útjába az immunitás, polgári jogviszonyokban az állam jogi személyként vesz részt. [A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 3:405.§]

A probléma feloldásához először meg kell válaszolnunk néhány lényegi kérdést. Az első az, hogy a kár az Európai Uniós joganyag átültetésének elmaradásából, az Uniós jognak való meg nem felelésből, esetleg más nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettség megszegéséből származik-e? Ha a válaszunk igen, akkor a probléma valamelyest leegyszerűsödik, mivel az állam saját immunitását korlátozta a nemzetközi szerződés aláírásával és az unióhoz való csatlakozással. Az Európai Unió Bíróságának joggyakorlatából kitűnik, hogy lehet alapja kártérítési igénynek az állammal szemben az uniós jog megsértése esetén.                                         

Amennyiben a jogalkotó nem az uniós vagy nemzetközi jog sérelmével okozott kárt, lényeges kérdés, hogy az állam szuverenitásához szorosan kötődő immunitás lehetővé teszi-e a jogalkotóval szembeni jogérvényesítést. Kész válaszok helyett izgalmasabb gyakorlati oldalról szemlélve levezetni egy lehetséges jogérvényesítést.

A Ptk. deliktuális felelősséget rendező passzusai között [6:548.§] megtalálható a közhatalom gyakorlásával okozott károkért való felelősség szabálya: közigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget akkor lehet megállapítani, ha a kárt közhatalom gyakorlásával vagy annak elmulasztásával okozták, és a kár rendes jogorvoslattal, továbbá közigazgatási perben nem volt elhárítható. A Legfelsőbb bíróság 42. számú állásfoglalása, majd későbbi gyakorlata alapján a jogalkotás nem közigazgatási jogkör, így a magánjognak e rendelkezései sem alkalmazhatók.

Ezt azonban némiképp árnyalja az 1/2014. számú polgári elvi döntés. Az ügy előzménye, hogy a Magyar Energia Hatóság akkori elnökét elmozdító jogszabályt alkotott az Országgyűlés, így a felperes vezetői megbízatása még a hat éves megbízatási idejének lejárta előtt megszűnt. Emiatt bírósághoz fordult, majd a hosszadalmas procedúra végén a Kúria mondta ki a végszót.

A Ptk. korábban említett, károkozásra vonatkozó rendelkezéseit (pontosabban az 1959. évi Ptk. hasonló rendelkezéseit) alkalmazhatónak tartotta a bíróság, mivel a jogalkotó számára immunitást biztosító közjogi szabályok az általános és absztrakt (mindenkire vonatkozó) magatartási szabályok megalkotására és az ahhoz kapcsolódó felelősségre vonatkoznak. Ebben az esetben pedig egy diszfunkció áll fent, ugyanis az Országgyűlés normatív köntösbe bújtatott, de tartalmilag egyedi döntést hozott, konkrét címzetti körrel: „Ha azonban az Országgyűlés egyedi ügyben jogszabályi formába öltöztetett, de tartalmilag jogalkalmazói döntést hoz, és e tény kimondásával az Alkotmánybíróság a jogszabályi rendelkezést határozatával megsemmisíti, akkor a diszfunkcionális működés polgári jogilag is jogellenessé teszi a jogalkotó magatartását.” Kiemelendő, hogy a döntés alapján az Alkotmánybíróságnak szükséges kimondania egy norma jogellenes voltát. Egy egyszerű bíróság nem bírálhatja felül a jogalkotót. Amíg az Alkotmánybíróság ki nem mondja az ellenkezőjét, addig a szabályt alkalmaznunk kell.

Speciális szabályok híján a generális szabályok felé fordulva, a generális károkozási szabályok tanulmányozása segíthet.

A Ptk. generális károkozási törvényhelyeinek alkalmazása koránt sem egyértelmű, mivel a bevett bírói gyakorlat szerint az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására – ezzel együtt az ahhoz fűződő felelősségre, – a közjog szabályai irányadók. [PJD2016.16.] Egy korábbi döntés szerint speciális szabályok szükségesek a jogalkotó felelősségének megállapításához, a generális szabályok nem alkalmazhatók, vagyis külön erre irányuló szabályozásra lenne szükség. [EBH 1999.14]

Ezzel ellentétes véleményen van többek közt Tőkey Balázs, aki amellett érvel, hogy a közjogi viszony nem zárja ki a magánjogi aspektusokat. A jogellenes károkozás polgári jogi jogviszonyt hoz létre a felek között, a korábbi jogviszony meglétére és jellegére való tekintet nélkül. Mindezt az is alátámasztja, hogy nincsen olyan jogszabályhely, mely kizárná ilyen esetekben a polgári jogviszony létrejöttét. A különös szabályok hiányában az általános szabályokhoz kell nyúlni, melyek kiterjednek a jogalkotással okozott károkra is, ennek alátámasztására a Ptk. miniszteri indokolására hivatkozott Tőkey, mely szerint : “A Javaslat nem szabályozza külön a jogalkotással okozott kárért való felelősséget, mivel az így okozott károkért a jogalkotó az általános felelősségi alakzat alapján felelős.” Emiatt az immunitásról szóló viták is okafogyottnak tekinthetők, mivel a jogalkotó korlátozta saját felelőtlenségét.

Szinte azonos  érvelés jelent meg egy idei  ügyben a Szegedi ítélőtábla előtt [BDT2018. 3816.], melyben a korábban megszerzett haszonélvezeti jogot semmisnek nyilvánító törvény okozott károkat, és elmaradt a kártalanítást biztosító joganyag megalkotása. Az Alkotmánybíróság a IV/348/2014. számú határozatában megállapította, hogy alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn és utasította a törvényalkotót, hogy szüntesse meg az alaptörvény-ellenes mulasztást, erre azonban a kijelölt határidő leteltéig nem került sor.  A felperes emiatt perbe fogta a Magyar Államot, mivel az Országgyűlés és a Kormány önálló jogalanyisággal nem rendelkezik. Az ítélőtábla szerint az Országgyűlés és a Kormány az államhatalom letéteményesei, így magatartásukat vagy mulasztásukat az államnak kell betudni, így az alperes nem hivatkozhat a passzív perbeli legitimáció hiányára.

Az ítélőtábla áttörte a korábbi gyakorlatot, mikor kimondta, hogy  sem a korábbi, sem a hatályos jogunkban nem található a jogalkotót megillető immunitást kimondó jogszabályi rendelkezés.

Ilyet a Magyar Állam sem tudott megjelölni. Ha az uniós jogba ütköző jogalkotással okozott károkért az államnak felelnie kell, akkor az alkotmányellenes jogalkotás miatti felelősség alóli mentességét sem lehet alátámasztani. Az ítélőtábla kitér a fentebb hivatkozott miniszteri indokolásra is, és egyetért abban, hogy lehetőség van az általános kártérítési szabályok alkalmazására, és a károkozás az állam és polgár viszonylatában is kötelemkeletkeztető tény.

A bíróság a jogalkotói kárfelelősség általános szabályait is levezette.

A bíróság érvelését és gondolatmenetét követve a helyzet a következő:

A deliktuális felelősség általános szabálya szerint [Ptk. 6:519.§], aki másnak jogellenesen kárt okoz köteles azt megtéríteni. Mentesül a károkozó ha bizonyítja, hogy magatartása nem volt felróható, azaz úgy járt el, ahogy az adott helyzetben elvárható volt. A polgári jogi kártérítési felelősségnek négy alapvető feltétele van: jogellenesség, felróhatóság, kár, okozati összefüggés a kár és a felróható tevékenység (mulasztás) között.

A károkért való felelősség szempontjából jogellenes minden olyan magatartás, amely károsodásra vezet [Ptk. 6:520.§], kivéve, ha a károkozó magatartás jogellenességét kizáró ok áll fenn. Az ügyben a bíróság a jogszabály engedélyét vizsgálta mint kizáró okot, azaz, hogy jogszabály által megengedett-e a jogalkotással való károkozás.

A jogszabályalkotásra garanciális szabályok vonatkoznak, melyekhez tartania kell magát a jogalkotónak. Az ítélőtábla arra jutott, hogy ha a jogalkotó az Alaptörvény rendelkezéseiből eredő hatáskörében eljárva a jogalkotási törvényt betartva jár el, akkor a kár nem jogellenes.

Ezzel a koncepcióval könnyedén megfejthetjük azt is, hogy egy kivetett adó károkozásnak minősül-e. Ha a jogalkotó az Alaptörvényből és  a jogalkotási szabályokból eredő előírásoknak eleget tesz, nem beszélhetünk károkozásról.

Ettől eltérő a jogalkotás elmaradása. Az Országgyűlés kötelezett a jogalkotásra az Alaptörvény alapján, olyan esetben, ha az Alaptörvényt sértő helyzet fennállta a jogalkotói mulasztásból ered és ezt az Alkotmánybíróság megállapítja. Mivel jelen esetben pontosan ez történt, így a jogellenesség nem vitatható. A mulasztás pedig a jogalkotó felróható magatartásából származik. A kártalanítási törvény hiányában a felperes nem jutott hozzá ahhoz a kártalanítási összeghez, ami őt a törvényalkotó jogellenes mulasztásának hiányában megillette volna, ezzel a bíróság bizonyítottnak látta a károk meglétét is.

Egy jól kivehető tendencia, hogy a jogalkotással okozott károkért való felelősség szépen lassan utat tör magának a bírói gyakorlat segítségével, de a jogérvényesítés sikeressége esetről esetre és a bírói fórum szempontjai alapján vizsgálandó.