Gazdaság és politika egy felfedezetlen határterülete

A többségi állami tulajdonban lévő gazdasági társaságok szerepvállalása a választási kampányban

A gazdasági társaságokról sokféle gondolat juthat eszünkbe a Polgári Törvénykönyvtől elkezdve a Big Four cégeken át egészen a sarki közértig bezárólag. A többségi állami tulajdonban lévő gazdasági szervezetek esetében úgy változik a kép, hogy a tárgy közszolgáltatás, vagy nemzetgazdasági szempontból kiemelt stratégiai jelentőségű más gazdasági tevékenység, ami indokolttá teszi az állam meghatározott minimális tulajdoni hányadának jogszabályi rögzítését. Hogyan változik az összkép, ha más állampolgári életviszonyainkban is részt vesznek az állami tulajdonú gazdasági társaságok? Bekapcsolódhatnak-e akár a választási kampányokba azzal a céllal, hogy befolyásolják választópolgári döntéseinket? [0]

I. Rezsicsökkentés a választási kampányban

A 2018-as országgyűlési választások kampányidőszaka során a kormánypártok központi kampánytémái között kitüntetett figyelmet kapott a közmű szolgáltatások díjának kedvező változása, közismertebb nevén a rezsicsökkentés. A magyar családok a tavalyi év során földgázszámlájukon 12 000 forint összegű jóváírásban[1], vagy tüzelőanyag-támogatásban részesültek.[2] A Kormány ezen intézkedését széleskörű plakátkampány keretében népszerűsítette,[3] amely a hatályos szabályozás alapján teljesen jogszerű, azonban felfigyelhettünk mégis egy szokatlan jelenségre: az NKM (Nemzeti Közművek Zrt.) levelet küldött minden ügyfelének a rezsicsökkentésről. Ennek a cselekménynek a jogszerűségével kapcsolatban önmagában még semmiféle aggály nem merülhet fel, magának a levél tartalmának ismeretében azonban már másképpen kell értékelnünk a problémát. A tájékoztató küldemények szövegében ugyanis olyan kitételek olvashatók, amelyek kapcsán felvethető, hogy adott jelölő szervezetek, konkrétan a kormánypártok támogatására ösztönözhették a címzetteket. Felmerül ezzel kapcsolatban a kérdés: egy 100%-ban állami tulajdonban álló gazdasági társaság ilyen jellegű megnyilvánulása kampánytevékenységnek minősülhet-e és amennyiben igen, jogszerűnek tekinthető-e?

II. Valami új a Nap alatt

Több tényező ösztönzött bennünket jelen cikkünk megírására, különösen pedig arra, hogy éppen most vessük fel a témát. Egyrészről a nemrég lezárult önkormányzati választások kampány időszakában kifejezetten ez a kérdéskör nem merült fel, az a tágabb jelenség azonban, melynek szélesebb kontextusba helyezve a részeként értékelhető ismét komoly figyelmet kapott. A kampány résztvevőinek köre folyamatosan bővült az elmúlt időszakokban olyan szereplőkkel, akik speciális jogállása kihatással lehet kampányban való részvételük alkotmányossági megítélésére is. Említésre érdemesek ezek közül a Kormány és a helyi önkormányzatok, illetve azok szervei kampányrészvételének kérdésköre.[4]

Az alkotmányossági összeütközés mindkét esetkörben alapvetően a semlegesség követelménye és a véleménynyilvánítási szabadság joga között merül fel.

Az állami szervek objektív kötelezettsége a pártatlanság és a semlegesség, azonban megfigyelhető az elmúlt évekből egy új hullámú joggyakorlat, amely ezen gátat tör a véleménynyilvánítási szabadság szélesebb körben történő biztosítása érdekében.[5] Felidézhetjük a Kormány közvetlen bekapcsolódását az önkormányzati választási kampányba, valamint egyes polgármesterek, továbbá helyi önkormányzati képviselő testületek konkrét jelölő szervezetek programjaival azonosuló, országos választási/népszavazási kampányidőszakhoz kapcsolódó megnyilvánulásait. Ezekről az esetekről bővebben itt és itt olvasható alkotmányjogi elemzés, de foglalkozott a Kúria is ezekkel a kérdésekkel.[6]

Számos jogértelmezési probléma megoldásához járult hozzá a jogalkotó azzal, hogy tavaly ősszel az alábbiak szerint módosította a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényt (a továbbiakban: Ve.): „Nem minősül választási kampánynak a választási szervek tevékenysége, az állampolgárok – mint magánszemélyek – közötti személyes kommunikáció, függetlenül annak tartalmától és formájától, továbbá az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége.[7]” Persze itt is vitatott lehet annak elhatárolása, hogy mi tekinthető pontosan az érintett szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenységének.  A többségi állami tulajdonban lévő gazdasági társaságok esetében azonban semmilyen jogalkotói, vagy érdemi jogértelmezési lépés nem történt, így a rájuk vonatkozó mércéket a cikk további alfejezeteiben kíséreljük meg kibontani. Talán ez az egyetlen olyan joghézag, amely eddig először és utoljára kizárólag a tavalyi tavaszi kampány során került az érdeklődés homlokterébe.

Másrészről, cikkünket olvasva bizonyára sokaknak eszébe jut, hogy a nyugdíjasok és más nyugdíjszerű ellátásban részesülők idén is kaptak 9000 forint értékű rezsiutalványt[8], ezúttal azonban erről az NKM, mint egyetemes szolgáltató gazdasági társaság a tavaly tavaszi példával ellentétben nem küldött ügyfeleinek semmilyen tájékoztató levelet. A téma harmadrészt azért sem vesztett aktualitásából ezen sorok írásának pillanatában sem, hiszen azóta sem világosak a mércék, amelyek mentén a többségi állami tulajdonban álló gazdasági társaságok részt vehetnek a kampányban, így alighanem csak idő kérdése, mikor szembesülünk ismételten hasonló jogértelmezési kihívásokkal.

III. Gazdasági társaságok állami tulajdonban

Mielőtt a tartós többségi állami részesedéssel működő gazdasági társaságok kampányban történő szerepvállalását bővebben elemeznénk, szükségesnek tartjuk röviden felvázolni azt az igen heterogén szektort, amelyről beszélünk. Az állami vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 2. mellékletének I. pontja sorolja fel az ide tartozó gazdasági társaságokat,[9] amelyek gazdálkodásáról az Állami Számvevőszék 2018. júliusában tette közzé eddigi utolsó átfogó jelentését.[10] Ez alapján összesen 62 gazdasági társaságban létezik többségi állami tulajdon Magyarországon, általában 100 %-os az állam tulajdonosi részesedése, de néhány esetben ettől eltérő konstrukcióval is találkozhatunk.[11]

Amennyiben az érintett gazdasági szervezetek tevékenységi körét vesszük szemügyre, szembesülnünk kell azzal, hogy rendkívül sokrétű területről beszélünk.

1. Az alapvető szolgáltatásokat többnyire az állam többségi szerepvállalása mellett működő gazdasági társaságok nyújtják: ide sorolhatóak a vízművek, az elektromos áram szolgáltató, valamint egyetemes szolgáltatást nyújt a Magyar Posta is.
2. Továbbá ide tartoznak az alapvető természeti erőforrásokat kezelő gazdasági társaságok, amelyek általánosságban erdeink felelős hasznosítását végzik, kiemelt jelentőségénél fogva pedig szintén e körbe tartozik a bábolnai, továbbá a mezőhegyesi ménessel, valamint a Hortobágy génállományával és egyéb természeti értékeivel gazdálkodó állami vállalat is.[12]
3. A főbb közlekedési útvonalakat szintén az állam érdekeltségébe tartozó gazdasági társaságok tartják fenn. Így a közúthálózatot, az autópályákat, továbbá a vasútvonalakat is ilyen vállalatok kezelik, de ők végzik a vasúti személy- és teherszállítást is. Ilyen gazdasági szervezet felelős az ország területén a légiforgalmi irányításért, de a Rába Járműipari Nyrt.-ben is több mint 50 % az állam minimálisan előírt kötelező tulajdonosi részesedése.
4. A negyedik nagyobb kategóriába végül az egyéb érintett ágazatokat sorolhatjuk: egyes közérdekű pénzügyi szolgáltatásokat nyújtó (Diákhitel Központ Zrt.), illetve az állami vagyont, és az államadósságot kezelő  társaságok); valamint a Honvédelmi Minisztérium tevékenységi körében működő vállalatok mellett olyan területeket kell itt megemlítenünk, mint a hulladékgazdálkodás, a radioaktív hulladékok kezelése, a lóverseny, a szerencsejáték, a filmgyártás, továbbá a turizmus egyes részterületei.

Ez az áttekintő lista nem a pontosságra törekszik, hanem arra, hogy képet alkothassunk az állami vállalatok tevékenységi köreiről. Könnyen belátható egyrészt, hogy ezen entitások közül jó néhány számos választópolgárral kerül rendszeres és aktív kapcsolatba, bizonyos megnyilvánulásaik tehát befolyásolhatják a közvélemény alakulását, különösen választási kampány idején.

Szinte véletlennek tekinthető tehát, hogy sajátos helyzetük eddig nem idézett elő a kampánnyal összefüggő jogi vitákat.

Másrészt a rendkívül sok érintett ágazatra is tekintettel ezeknek a gazdasági szervezeteknek mind a pontos jogállása, mind a rájuk vonatkozó szabályrendszer igen sokrétű,[13] van azonban néhány olyan közös vonásuk, ami alkotmányjogilag is jelentős és a kampányban történő esetleges részvételük megítélését is döntően befolyásolja. Ezekre hamarosan kitérünk.

IV. Akik már felvetették (627/2018. NVB határozat)

Elemzésünk konkrét indokát, illetve gondolataink indítékát egy, a tavalyi kampányidőszak során előterjesztett választási eljárási kifogás szolgáltatta. A beadványozó azért fordult a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB), mert álláspontja szerint az NKM Nemzeti Közművek Zrt. által, a rezsicsökkentésről kiküldött tájékoztató levelek kampánytevékenységnek minősülnek. Előadta, hogy a minden háztartásba eljutó tájékoztató levelek a FIDESZ-KDNP rezsicsökkentés témájú kampányában használt kifejezésekkel, retorikával íródtak, továbbá, hogy a téli rezsicsökkentést a FIDESZ-KDNP Kormány adományaként mutatták be. A levelek pozitív színben tüntették fel a Kormányon lévő jelölő szervezetet, alkalmasak voltak a választói akarat befolyásolására, így kampányeszköznek minősültek. A beadványozó érvelése mentén az NKM Nemzeti Közművek Zrt. 100%-ban állami tulajdonban lévő gazdasági társaság, így választási kampányban való részvétele jogszerűtlen. Tevékenysége sérti az esélyegyenlőség Ve. szerinti alapelvét, a közszolgáltató által kiküldött levél egyoldalúan tünteti fel pozitív színben a FIDESZ-KDNP jelölő szervezetet a többi jelölttel és jelölő szervezettel szemben. Az ügyben hozott határozatban[14] az NVB sajnálatos módon, bizonyítékok hiányában nem vizsgálta érdemben a kifogást, pedig ebben a kérdéskörben az NVB döntése precedensteremtő hatással bírt volna. Így eddig még egy választási szerv sem foglalt állást arról, hogy az állami tulajdonban lévő gazdasági szereplők tevékenysége milyen feltételek megvalósulása esetén minősíthető kampánynak, tovább haladva jogszerű kampánynak.

V. Amiről eddig nem esett szó

Mint hogy az állami tulajdonban álló gazdasági szervezetek esetleges kampánytevékenységének érdemi vizsgálatára mindeddig nem került sor, szükséges számba vennünk ezen cégek releváns sajátosságait. Az állami vállalatok közhatalommal ugyan nem rendelkeznek, azonban finanszírozásuk közpénzből történik, ráadásul közfeladatot látnak el, amely gyakran az egész lakosságot érinti. Sajátos funkciójukból következik, hogy bár üzleti szereplőként jelennek meg, mégsem kezelhetőek azonosan, mint a többségében magántulajdonban álló gazdasági társaságok. Rendszerint olyan ágazatokra irányul tevékenységük, amelyekben a piaci versenyt a vonatkozó jogszabályi követelmények eltérő mértékben, de általában erőteljesen korlátozzák különböző össztársadalmi érdekek mentén.[15]

A tulajdonosi joggyakorlásra, ezen keresztül az aktuális kormányzattal fennálló kapcsolatrendszerre szintén különböző szabályok vonatkoznak, az azonban minden esetben megállapítható, hogy az állami vállalatok közvetlenül függnek a mindenkori hatalom képviselőitől, tehát a tágan értelmezett kormányzati szféra részeként kell rájuk tekintenünk. Ráadásul az állami tulajdonban álló gazdasági társaságok szakmai szempontok érvényesítéséért felelősek, nem tekinthetőek politikai intézménynek.

A közvélemény szemében ezekhez a vállalatokhoz rendszerint kapcsolódik az a hitelesség faktor, ami a pártatlanság és a semlegesség követelményének fokozott hangsúlyt ad, a gazdasági szervezeteknek tehát erre is tekintettel kell lenniük külső kommunikációjuk során.

Mindezen szempontok alapján álláspontunk szerint a többségi állami tulajdonban lévő gazdasági társaságokra is érvényes az állami szervekre vonatkozó semlegességi követelmény, és célszerűnek tartanánk a Ve. már említett 142. §-át kiegészíteni egy a többségi állami tulajdonban álló gazdasági társaságokra vonatkozó betoldással.

VI. És akkor nézzük magát a levelet

Az NKM Nemzeti Közművek Zrt. által minden földgázfogyasztó címére eljuttatott küldeményben[16] elsősorban a vállalat tájékoztatja a fogyasztókat, hogy földgázfolyószámlájuk egyenlegén 12. 000 forint jóváírásra kerül sor a következő hónapban. A rezsicsökkentés tényének közlésén kívül érdemes megvizsgálnunk a levél további tartalmát is, amelyek tekintetében felmerülhet a semlegesség megkérdőjelezése. A levél a rezsicsökkentést kizárólagosan a Kormány erről határozó rendeletével indokolja. Valószínűleg egy gazdasági és pénzügyi jellegű döntés (mint ebben az esetben a rezsicsökkentés) mögött nem kizárólag politikai, hanem költségvetési, vagy más gazdálkodási indokok is húzódnak. Ennek ellenére a levél nem említ más körülményt, mint esetleges közreható tényezőt. Vitatható továbbá a levél azon állítása, hogy az NKM Nemzeti Közművek rendszere az elmúlt évek során bekövetkezett átalakulások következtében mára a teljes magyar lakosságot látja el földgázzal. Egyrészről a teljes ellátottság érzékelhető eltúlzottként, másik oldalról pedig ennek a kizárólag az elmúlt évek fejlesztéseivel való közvetlen kapcsolatba állítása. Ezzel szemben legalábbis megkérdőjelezhető, hogy önmagában egy tényszerű kormányzati döntésre történő, a feltétlen indokolt mértéknek megfelelő hivatkozás a választópolgárok befolyásolására irányulhat-e. Mint ahogy az elmúlt évek fejlesztéseire való utalás is objektív keretek között értelmezhető.

A beadványozó által hivatkozott érv, miszerint a levél kommunikációs technikája egyezést mutat a Kormány kommunikációjával, legfeljebb a célokról való tájékoztatás kérdésében érhető tetten. A biztonság és a védelem, mint az NKM. célja gyakran használt kommunikációs fordulat a Kormány és a kormánypártok megnyilvánulásaiban. Ezek azonban olyan általános fogalmak, amelyek csaknem valamennyi kampánykommunikáció során tetten érhetőek, politikai oldalaktól teljesen függetlenül. Ráadásul, az említett kifejezések a gazdasági társaság profiljához is illeszkednek, ezért legfeljebb csak nagyon áttételesen lehetnek alkalmasak arra, hogy a választópolgárok döntéseit orientálják. Mindezt figyelembe véve, arra a következtetésre jutottunk, hogy az NKM. Nemzeti Közművek Zrt. vizsgált levele a kampány szempontjából nem értékelhető jogsértőnek.

Amennyiben az egybeesés megállapításának lehetőségét ilyen mértékben kiterjesztenénk, a többségi állami tulajdonban lévő gazdasági társaságok gyakorlatilag nem tarthatnák a kapcsolatot ügyfeleikkel a választási kampány alatt.

Mindazonáltal hasonló jogviták továbbra is a felszínre kerülhetnek, ezért fontos tehát, hogy az ilyen esetekben irányadó kritériumokat részben proaktív jelleggel kidolgozzuk.

VII. Ahol elválik az ocsú a búzától

Végezetül szükségesnek tartjuk, hogy megfogalmazzunk egy olyan szempontrendszert, amely alkalmas lehet az állami vállalatok tavaly tavaszihoz hasonló kommunikációjának a kampány jogszerűsége szempontjából történő értékelésére. Úgy véljük, ezen gazdasági szervezetek sajátosságainak figyelembevétele mellett is alkalmazható a Ve. 142. §-ában meghatározott standard, annyi módosítással, hogy itt nem a jogszabályban meghatározott feladatkör, hanem a társaság alapító okiratában rögzített főtevékenység lesz az irányadó. Az azonban továbbra is vitatható konkrét esetekben, hogy hol húzódik a határ a gazdasági társaság alapító okiratában meghatározott főtevékenységével összefüggésben végzett és egyéb aktivitásai között.

Az teljesen egyértelmű számunkra, hogy a többségi állami tulajdonban álló gazdasági társaságok a kampányidőszakban is korlátozás nélkül kommunikálhatnak ügyfeleikkel, tájékoztathatják őket minden aktuális fejleményről. A szólásszabadság határai kampányidőszakban e speciális érintetti kör számára nézetünk szerint ott kezdődnek, ha az ügyfelek felé folytatott kommunikáció jól beazonosíthatóan egy adott jelölt, vagy jelölőszervezet támogatására ösztönöz. Mivel az állami vállalatoknak szektorális és szakmai szempontokat szükséges képviselniük, ráadásul tevékenységüket közpénzből végzik, kommunikációjukkal nem segíthetik elő direkt módon egyetlen párt kampányát sem. A tavaly tavasszal kiküldött levelek esetében ez nem történt meg, ezért úgy ítéljük meg, hogy ezek kiküldésével a Nemzeti Közművek Zrt. nem járt el a választási kampány alapelveivel ellentétesen.

Elméletileg felmerülhet olyan eset, amikor egy többségi állami tulajdonban álló gazdasági társaság vezetője, vagy vezetősége a választásokat megelőzően az adott szektor vonatkozásában releváns szempontokról kívánja tájékoztatni a választópolgárokat. Példaként képzeljük el azt a helyzetet, hogy a Magyar Villamos Művek Zrt. igazgatósága levélben fordul a választópolgárokhoz a kampányidőszakban és azt fejti ki számukra, az áramszolgáltatás további fejlesztése, olcsóbbá tétele, hosszú távú fenntarthatósága tekintetében melyek azok a szempontok, amelyeket érdemes lehet figyelembe venni a szavazatok leadásakor. Egy ilyen jellegű kommunikációt elméletileg jogszerűnek tartunk, amennyiben az valóban megmarad az adott szakterület szempontjainak figyelembe vételénél.

Az már más kérdés, hogy a valóságban könnyen csúszhat át egy ilyen kísérlet is adott párt programjának támogatására történő felhívásba, illetve az állami vállalatok kormánnyal szembeni függő helyzete ekkor is megkérdőjelezheti a tájékoztatás semlegességét.

Nem valószínű, hogy a jövőben rendszeresen fordulnának az állami vállalatok a választópolgárok felé kampányidőszakokban: az idei önkormányzati választásokat megelőzően is közvetlenül a kormányzat részéről érkezett hivatalos tájékoztatás a 9000 forintos nyugdíjasoknak járó rezsiutalványokról. A kampányok évről évre bővülő szereplőit figyelve azonban feltételezhető, hogy fogunk még találkozni hasonló esetekkel.