Kell-e nekünk antikorrupciós hivatal?

Az elmúlt években gyakran felmerült, hogy a korrupció elleni eredményes fellépés érdekében szükséges lenne egy korrupció elleni hivatal felállítása. Sajnos a kezdeményezők a részletekkel gyakran adósok maradnak, ezért érdemes megvizsgálni, milyen kötelezettségek, illetve lehetőségek merülnek fel egyáltalán.

anticorruption

1. Nemzetközi kötelezettségek

A korrupció elleni küzdelem az elmúlt két évtizedben egyre inkább a kormányok és nemzetközi szervezetek tevékenységének középpontjába került. Az ellene való hatékony fellépés, különösen a vesztegetés egyes formáinak visszaszorítására a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet, az Európa Tanács, illetve az Európai Unió közreműködésével több egyezmény is született. A vesztegetés büntetőjogi formáinak meghatározásán azonban már messze túlmutat az Egyesült Nemzetek Szervezete 2003-ban elfogadott Korrupció elleni Egyezménye (UNCAC). Az egyezmény 6. cikke ugyanis előírja, hogy a részes államoknak biztosítaniuk kell olyan testület vagy testületek működését, amelyek hatékonyan szolgálják a korrupció megelőzését. Ez az a rendelkezés, amelyre a 177 részes állam – köztük 2005 óta Magyarország is – kötelezettséget vállalt és ez a nemzetközi jogi alapja az elmúlt évtizedekben létrejött több tucat, a nemzetközi szakzsargonban antikorrupciós ügynökségnek (Anti-corruption agency – ACA) hívott szervezetnek.

Az egyezmény 5., 6., 13. és 37. cikkének rendelkezései alapján kibontakoznak ezen ügynökség kapcsán felállított nemzetközi követelmények:

a) „testület, illetve testületek” – egy vagy akár több ügynökség is létrehozható, azaz szükség szerint központi és regionális szervezetek létrehozása is összhangban van az egyezménnyel;

b) „saját jogrendszerük alapelveinek megfelelően” – ez a garanciális elem biztosítja a szervezet részes államon belüli stabil közjogi jogállását és hatásköreit;

c) „ezen Egyezmény 5. cikkében említett politikák végrehajtása” – a testület egyik fő feladata a korrupció megelőzésére vonatkozó hatékony politikák kidolgozása; tehát e testület felelőssége túlmutat a kormányzaton, valamennyi, a részes államra vonatkozó antikorrupciós politika kidolgozása alá tartozik – erre utal az egyezmény által a politikák kapcsán alkalmazott többes szám is;

d) „illetve e politikák végrehajtásának ellenőrzése és összehangolása” – a testület számára biztosítani kell a részes állam saját jogrendszerének alapelveihez illeszkedő, a megelőzést szolgáló politikák végrehajtásának ellenőrzését és összehangolását lehetővé tevő eszközöket;

e) „a korrupció megelőzésével kapcsolatos ismeretek bővítése és terjesztése” – a testület másik fő feladata az ismeretek bővítése és terjesztése, azaz a korrupció megelőzését célzó kutatások, elemzések végzése, valamint a szemléletformálás;

f) „biztosítják az ahhoz szükséges függetlenséget, hogy a testület vagy testületek hatékonyan és jogtalan befolyásolás nélkül el tudják látni feladataikat” – a testület függetlenségének biztosítása célhoz kötött, illeszkednie kell a részes államok jogrendszerének alapelveihez, hatékonynak kell lennie és ki kell zárnia a jogtalan befolyásolás lehetőségét (azaz tág értelemben a szervezet saját korrumpálódását);

g) „biztosítani kell a szükséges anyagi erőforrásokat és a szakembergárdát” – az előző ponthoz kapcsolódóan a szervezet függetlenségét szolgáló anyagiak, valamint a minőségi szakmai munkát lehetővé tevő szakemberek alkalmazását írja elő;

h) „intézkedéseket hoznak (…), hogy az Egyezményben említett jelentősebb korrupcióellenes testületeket a közvélemény megismerje” – a korrupció megelőzését és büntetőjogi eszközökkel való üldözését biztosító testületekről – ideértve azok összetételét és működését – a nyilvánosságnak érdemi információval kell rendelkeznie;

i) „biztosítják a hozzáférést ezekhez a testületekhez bármilyen olyan esemény (…) bejelentése érdekében, amely az ezen Egyezménynek megfelelően meghatározott bűncselekménynek minősülhet” – a rendelkezés egyrészt a közérdekű bejelentők (whistleblowerek) és a testület közötti – akár névtelen – kapcsolatot garantálja, másrészt biztosítja a testület alternatív csatornákon keresztül történő tájékoztatását;

j) „biztosítják a bűnüldözés keretében a korrupció elleni fellépésre szakosodott testület, testületek vagy személyek működését” – az Egyezmény a korrupció megelőzését célzó testület mellett ugyanolyan függetlenségi, anyagi és személyi garanciákat biztosít a korrupció ellen büntetőjogi eszközökkel fellépő szervek számára is.

FIFA president Sepp Blatter looks on with fake dollars note flying around him thrown by a protester during a press conference at the football's world body headquarter's on July 20, 2015 in Zurich. FIFA said Monday that a special election will be held on February 26 to replace president Sepp Blatter. AFP PHOTO / FABRICE COFFRINI (Photo credit should read FABRICE COFFRINI/AFP/Getty Images)(Sepp Blatter a FIFA volt elnöke is egyike azoknak, akik a pénz fogságában szenvednek.)

Mielőtt tovább haladnánk, egy gondolat erejéig szükséges kitérnünk az egyezmény 5. cikkére, amely kötelező jelleggel meghatározza a megelőzésen alapuló antikorrupciós politikák tartalmát. E szerint „A részes államok – saját jogrendszerük alapelveinek megfelelően – olyan hatékony, összehangolt korrupcióellenes politikákat dolgoznak ki, hajtanak végre, illetve folytatnak, amelyek elősegítik a társadalom részvételét, továbbá a jogállamiság, a közügyek és a köztulajdon helyes kezelése, a becsületesség, az átláthatóság és a beszámoltathatóság elveit tükrözik.” Tehát bármilyen politikákat fogadjon is el egy részes állam, ezen elveket mindenképpen érvényesítenie kell.

Érdekesség, hogy az egyezmény eredeti szövegében szereplő integritás („integrity”) kifejezést a 2003-ban készült hivatalos fordítás – némileg következetlenül, ám rendkívül változatosan – közerkölcsnek, becsületességnek, feddhetetlenségnek, sérthetetlenségnek is fordítja.

A nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettségek teljesítése sok esetben vita tárgya. Ennek objektív megítélésében nagy segítséget nyújthat az ENSZ Korrupció elleni Egyezményéhez kapcsolt független ellenőrzési mechanizmus. Az ENSZ bécsi székhelyű Kábítószer-ellenőrzési és Bűnmegelőzési Hivatala (UNODC) öt éves ellenőrzési körök keretében vizsgálja az egyezmény rendelkezéseinek való megfelelést. Az első ellenőrzési kör az egyezmény III. (kriminalizáció és végrehajtás) és IV. fejezeteit (nemzetközi együttműködés) vizsgálta, míg a megelőző intézkedésekről szóló II. fejezetbe tartozó testület vizsgálatára csak a második öt éves ellenőrzés keretében, 2015-2020 között kerül sor. Sajnos az ENSZ értékelés így arra vonatkozóan nem nyújt választ, hogy a jelenlegi magyar szabályozási és intézményi környezet teljes mértékben megfelel-e a vállalt nemzetközi kötelezettségeknek…

Elmondhatjuk tehát, hogy habár az ENSZ Korrupció elleni Egyezménye 2005-ben hatályba lépett, egyes rendelkezéseinek – ideértve a megfelelő korrupciómegelőzési politikák kialakítására és ezek koordinálásával megbízott testület létrehozására vonatkozóakat is – végrehajtásának ellenőrzése a távoli jövőbe vezet.

E szomorú következtetés ellenére azonban mégis azt tapasztaljuk, hogy

az elmúlt évtizedekben számos országban hoztak létre antikorrupciós ügynökségeket.

Ezek szervezeti felépítése és működése igen változatos képet mutat, tanácsokat, hatóságokat, független közjogi testületeket és ügyészi szervezeteket egyaránt találunk közöttük. Az alábbiakban egy szélsőségesen szubjektív, de a tényleges működésre és a létrehozás indokaira jobban rávilágító kategorizálás mentén mutatom be ezen antikorrupciós szerveket.

2. Nemzetközi gyakorlat

Kiindulópontként abból indulhatunk ki, hogy a közigazgatási szervezetek felépítése és működése sokszor hasonlítható az állatvilág egy-egy szereplőjéhez. A hétköznapi nyelvben a nagy és lassan reagáló szervezetet gyakran mamutnak hívják, egyben utalva a mamutok szomorú sorsára is. A nyüzsgő és jól szabályozott, eredményes szervezeteket a hangyabolyhoz vagy a méhkaptárhoz hasonlítják, ez utóbbihoz inkább persze akkor, ha a munkálkodásnak kézzelfogható eredménye is van. Az Állami Számvevőszék pedig – tevékenységének leírására – gyakran hivatkozik az őrkutyára, a vadászkutyára és a terelőkutyára, amelyek feladataik jelző, vizsgáló és támogató jellegét jelenítik meg. E példák alapján talán nem nagy merészség, ha az antikorrupciós ügynökségeket – feladataik ellátásához szükséges erő és bátorság miatt – az oroszlánokhoz hasonlítjuk. Viszont az oroszlánok is rendkívül sokfélék lehetnek…

the-lion-king„Fogatlan oroszlán” típus

Az ebbe a típusba tartozó antikorrupciós ügynökségek látszólag teljesítik a nemzetközi kötelezettségekben foglalt követelményeket. Azonban ez a megfelelés csak az első pillantásra állja meg a helyét, ugyanis feladat- és hatásköreik tüzetesebb elemzése megmutatja, hogy a szervezet nem jelent tényleges veszélyt a korrupcióra.

Néha hallatja ugyan a hangját, de erre kevesen figyelnek oda.

A francia Központi Korrupciómegelőzés Szolgálat (Service Centrale de la Prévention de la Corruption – SCPC) gyenge hatáskörei miatt leginkább koordinációs és kapcsolattartói feladatokat lát el, továbbá éves jelentésben mutatja be a korrupciómegelőzéssel kapcsolatos eredményeket. A szolgálat 2010-es jelentésében egyébként maga is az 1993-as törvényi szabályozás felülvizsgálatát sürgeti.

„Idomított oroszlán” típus

Néhány antikorrupciós ügynökség komoly eszköztárral rendelkezik, amely lehetővé teszi számára, hogy eredményesen lépjen fel a visszaélések széles körével szemben. A gyakorlatban azonban ezek az ügynökségek bátortalanok, tevékenységüket külső erő irányítja, amelynek az utasításaik morogva bár, de kiszámíthatóan követik.

Idővel ezen ügynökségek tekintélye megkopik és fogatlan oroszlánként várják a megváltó átszervezést.

Több afrikai és kelet-európai ország ügynöksége mellett ebbe a típusba sorolható a zambiai Antikorrupciós Bizottság (Anti-Corruption Commission) vagy a kazah Gazdasági és Korrupciós Bűncselekmények Elleni Ügynökség (Agency Fighting Economic and Corruption Crimes).

„Emberevő oroszlán” típus

Ezek az antikorrupciós ügynökségek komoly eszköztárral rendelkeznek a korrupció elleni eredményes fellépéshez, elkötelezetten és eredményesen működnek és a komoly politikai kockázatokról sem riadnak vissza.

Hangjuk messzire elhallatszik, de egyben félelmet is kelt.

Egy idő után azonban a vadászból üldözött lesz, és egyre többen kívánják megszüntetni, de legalábbis átszervezni az ilyen ügynökségeket. Ha ez a kísérlet sikerrel jár, az ügynökség hatásköreit megnyirbálják, mozgását korlátozzák. Ebbe a típusba sorolható a szingapúri Korrupt Gyakorlatokat Vizsgáló Iroda (Corrupt Practices Investigation Bureau – CPIB) vagy a román korrupcióellenes ügyészség, azaz a Nemzeti Antikorrupciós Igazgatóság (Direcția Națională Anticorupție – DNA).

„Falkavezér oroszlán” típus

Az antikorrupciós ügynökségek újabb típusa esetén a szervezet több más szerv, szervezet együttműködését koordinálva,

összehangoltan lép fel és tevékenysége ennek következtében meglehetősen eredményes.

A szerveket a közös munka és az elért siker összetartozásra ösztönzi, így az antikorrupciós ügynökség hosszú távon is eredményesen működhet. Több szervezetet koordináló, társadalmilag elismert ügynökségnek tekinthető például az ausztrál Új-Dél Wales állam Korrupció Elleni Független Bizottsága (Independent Commission Against Corruption) vagy a holland Nemzeti Integritás Iroda (Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector – BIOS).

3. Gazdátlan feladatok

Amint láttuk, az ENSZ Korrupció elleni Egyezménye részletesen leírja az antikorrupciós ügynökségek feladatait és jogállását. Ezek azonban csak az egyezmény által támasztott minimálkövetelmények, így Magyarországon is számos olyan, a korrupció elleni fellépéshez köthető feladat van, amely gazdát és egyben megoldást keres:

a) Vagyonnyilatkozatok kezelése

Magyarországon évente tízezres nagyságrendben készülnek vagyonnyilatkozatok, azonban ezek rendszere jelenleg alkalmatlan az illegális vagyongyarapodás felderítésére. Egy olyan elektronikus rendszer felállítása szükséges, amely képes a politikai döntéshozók és a tisztviselők vagyonnyilatkozatainak nyilvántartására, szükség esetén szankcionálja az elmaradásokat és gyanú esetén vizsgálatot kezdeményez.

b) Lobbitevékenység kontrollálása

Érdemi szabályozás hiányában az érdekérvényesítés folyamata jelenleg teljesen átláthatatlan, nehéz eldönteni, hol húzódnak a nyomásgyakorlás, a lobbizás, a protekció és a vesztegetés határai. Egy független ügynökség jelentősen hozzájárulhatna a viszonyok tisztulásához.

c) Politikai etikai normák alkalmazása

A gyors társadalmi-politikai változások nem kedveztek az etikai normák megszilárdulásának, inkább azt tapasztaljuk, hogy az elfogadhatóság határai kitolódtak. A nyílt kommunikáció sokszor előnyös lehet, azonban a személyeskedés gyakran az ellenérvek hiányára utal és a demokratikus intézményekkel szembeni bizalom jelentős csökkenéséhez vezet. Míg a közszolgálati tisztviselők magatartását etikai normák szabályozzák, a politikai döntéshozókra jogon túli etikai normák nem vonatkoznak.

d) Közbeszerzések kontrollja

Magyarországon az egyik legnagyobb probléma a gyenge verseny a közbeszerzések eljárások során, amely sokszor a korrupció oka és egyben következménye is. A jelenlegi intézményi megoldásokhoz képest sokkal erősebb nyilvánossági, személyi és jogi garanciák szükségesek a közbeszerzési eljárások versenyképességének erősítéséhez.

4. Következtetések

Az elmúlt évek hazai és nemzetközi vizsgálatai, jelentése azt mutatják, hogy a korrupció kezelésében, visszaszorításában Magyarország elmaradt a saját maga által kitűzött céloktól.

Ennek okát sokan a megfelelő felkészültségű, független antikorrupciós hivatal hiányában látják. Ugyanakkor álláspontom szerint

a probléma gyökere nem egy új intézmény létrehozásában rejlik.

Vajon a jelenlegi, a korrupció visszaszorításában feladat- és hatáskörrel rendelkező intézmények mely, az antikorrupciós ügynökségek leírásánál használt kategóriába sorolhatóak? Fogatlan oroszlán, vagy összehangoltan, másokkal együttműködő falkavezér oroszlán benyomását keltik?

A hazai és nemzetközi példák ugyanakkor azt mutatják, hogy az intézményi háttér, a kiterjed feladat- és hatáskörök önmagukban még nem elégségesek a hosszú távú sikerhez. Olyan elkötelezett rendelkező munkatársakra és szakemberekre is szükség van, akik munkájukkal, hozzáállásukkal képesek megteremteni és hosszú távon is fenntartani a sikeres antikorrupciós intézmények működéséhez elengedhetetlen bizalmat. Némi bizalomra ad okot, hogy ezen a területen szerencsére nemzetközi szinten is jól állunk.

Klotz Péter

Az írás az Ars Boni 2015-ös cikkíró pályázatára készült.

***

Hivatkozások

  1. 2005. évi CXXXIV. törvény az Egyesült Nemzetek Szervezete Meridában, 2003. december 10-én kelt Korrupció elleni Egyezményének kihirdetéséről
  2. http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html
  3. http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/CAC-COSP-session3-resolutions.html
  4. http://www.transparency.org/news/feature/fighting_corruption_the_role_of_the_anti_corruption_commission
  5. http://www.justice.gouv.fr/le-ministere-de-la-justice-10017/service-central-de-prevention-de-la-corruption-12312/ 

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.