Kisebbségvédelem az Európai Unióban – lehetetlen küldetés?

Különös tekintettel a szlovákiai és az európai nemzeti kisebbségek nyelvhasználati jogaira

I. Az Európai Uniós kisebbségi és nyelvi jogok elméleti áttekintése

 Európai Uniós kisebbségvédelem – lehetetlen küldetés?

Az európai uniós kisebbségvédelem aposztrofálható lehetne akár egy lehetetlen küldetésként is, tekintettel arra, hogy az EU-nak jelenleg még nincs kifejezett hatásköre a nemzeti kisebbségek védelmére. Ugyanakkor, véleményem szerint a kisebbségben élő nemzeti közösségek uniós szintű jogvédelméhez akkor is ragaszkodnunk kell, ha ennek nincsenek meg a kristálytiszta pozitív jogi alapjai, vagy gyenge jogi eszközök állnak rendelkezésünkre. Az uniós joganyagból azonban jelenleg hiányoznak a kógens és kikényszeríthető normák, kevés az egyértelmű, a kisebbségek védelmét biztosító rendelkezés. Mindemellett úgy gondolom, hogy a nemzeti kisebbségek védelmének kötelező erejű és kikényszeríthető szabályozási lehetősége miatt mindenképpen érdemes foglalkozni ezzel a kérdéssel.

europai parlament_belso

A nyelvi jogok vizsgálatának indokoltságát az adja, hogy a jelenleg rendelkezésre álló uniós kisebbségvédelmi eszközök közül ebben lehet leginkább fogódzót találni. Az uniós dokumentumokban a védett értékként elsősorban maguk a kisebbségi nyelvek, mint az európai kulturális örökség részei szolgálnak. (KARDOS, 2007, 124.)

A téma feldolgozását nehezíti, hogy jelenleg is tisztázatlan kérdés a nemzeti kisebbség fogalmának uniós szintű meghatározása. Jelen kutatás során a kisebbség alatt az olyan őshonos nemzeti kisebbségeket értem, mint a szlovákiai magyar közösség.  Az Európai Alapjogi Ügynökségének a Lisszaboni Szerződést elemző kisebbségi jelentése, amely külön kiemeli, hogy a nemzeti kisebbség fogalma immár az EU elsődleges joga fogalmává vált, mely fogalom pontos meghatározása egyébként még várat magára. A következőkben érdemes röviden áttekinteni, mely területeken nem történt komoly előrelépés, majd ezt követően áttérnék dolgozatom szűkebb tárgyára, a nyelvi jogokkal kapcsolatos kérdések elemzésére.

Kollektív jogok – individuális jogok

Kutatás a jogi munkaerőpiacról

A kitöltők között a nyertes választása szerint kisorsolunk 4 db Szigetjegyet, egy 75.000 Ft-os IKEA utalványt vagy egy 75.000 Ft-os Repjegy.hu utalványt!

 Az EUSz 2. cikke a Lisszaboni Szerződés óta az EU alapvető értékeként határozza meg a kisebbséghez tartozó személyek jogát. Ez a rendelkezés azonban nem értelmezhető kollektív jogként (VIZI, 2013 46.), annak ellenére, hogy a koppenhágai kritériumok egyértelműen e jogok kollektív gyakorlását fogalmazzák meg elvárásként. (ÓDOR, 2011, 7.)  E rendkívül óvatos fogalmazás oka lehet a 7. cikkben foglalt szankciós – prevenciós eljárás (CZIKA, 2011), aminek értelmében a Tanács rendszeresen ellenőrzi, hogy a tagállamok tiszteletben tartják-e az alapértékeket, ezzel egyfajta „preventive arm”-ot hozott létre az EU. Egyes szerzők olyan következtetéseket vonnak le, miszerint mára a kisebbségi jogokkal kapcsolatos kettős mérce problémája megszűnt. (VIZI, 2013, 46.) A kettős mérce lényege, hogy amíg az Unió megköveteli a tagjelölt országoktól a „kisebbségek tiszteletét és védelmét”, kollektív jogként utalva e jogokra, addig a saját tagországaitól ezt nem követelte meg. A Lisszaboni Szerződéssel bár egyértelműen pozitív irányba mozdult el a kisebbségek helyzete, véleményem szerint követni kellett volna a koppenhágai kritériumok által elkezdett filozófiát. Ekképpen ugyanis a régi tagországok tekintetében csupán egy individuális jog jellegű érték jelenik meg, következésképp a kettős mérce nem oldódott fel teljes mértékben.

Alapjogvédelem

A Lisszaboni Szerződéssel az Alapjogi Charta az elsődleges jog részévé vált. A Charta – annak 51. cikke értelmében – azonban nem alkalmazható minden élethelyzetben, csak az olyan esetekben, amelyek az uniós hatáskörbe tartoznak. Ennek ellenére kisebbségvédelmi szempontból rendkívül értékes része a Chartának a 21. cikke, amelynek értelmében tilos a nyelvi és a nemzeti kisebbséghez tartozáson alapuló diszkrimináció, valamint a 22. cikk, miszerint az Unió tiszteletben tartja a kulturális, vallási és nyelvi sokféleséget.

Pozitív fejleményként szolgálhatna az uniós kisebbségvédelem terén, hogy a  Lisszaboni Szerződés értelmében az EU csatlakozik az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, aminek alapján a jövőben bármely uniós aktust a strasbourgi székhelyű EJEB elé lehet terjeszteni. Ezzel szemben az EuB 2014 decemberi EJEE-hez való csatlakozásáról szóló 2/13 sz. véleményében kifejtettek szerint csatlakozási megállapodás tervezete ellentétes az uniós joggal. Az EUB indoklásából kitűnik, hogy a Bíróság saját pozícióját és hatásköreit tartotta szem előtt az emberi jogok védelmének kárára, több szerző ennek megfelelően az emberi jogok európai védelmében történő jelentős visszalépésként értelmezi a véleményt. (pl. PEERS, 2014)

nepikezdnagy

Európai polgári kezdeményezés

Az őshonos nemzeti kisebbségek európai uniós érdekérvényesítő jogintézménye lehet az európai polgári kezdeményezés (EPK). A Lisszaboni Szerződés értelmében legalább egymillió uniós polgár kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő javaslatot az uniós jogi aktus elfogadására. Az uniós jogalkotás sajátossága ugyanis, hogy sem az egyes parlamenti képviselőknek, sem pedig az Európai Parlamentnek nincs lehetősége, hogy jogszabálytervezetet nyújtson be. Ez a jog a Bizottságot illeti, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy ha a Bizottság nem alkot jogszabálytervezetet, akkor az Európai Parlament nem tud foglalkozni egy adott kérdéssel. (SZABÓ-LÁNCOS-GYENEY, 2013, 122.)

A kisebbségvédelem ugyanakkor nem uniós hatáskör. E hatásköri problémák áthidalását jelenthetik véleményem szerint az EU regionális politikában rejlő lehetőségek. Példakánt említhetjük a Székely Nemzeti Tanács polgári kezdeményezését a „Kohéziós politika a régiók egyenlőségéért és a regionális kultúrák fenntarthatóságáért“ címmel, amelynek tárgya, hogy az Unió kohéziós politikája kezelje kiemelt figyelemmel azokat a régiókat, amelyeket nemzeti, kulturális, nyelvi sajátosságok különböztetnek meg az őket körülvevő régióktól.

Izsák Balázs, a Székely Nemzeti Tanács elnöke
Izsák Balázs, a Székely Nemzeti Tanács elnöke

2013-ban a Bizottság a polgári kezdeményezés bejegyzését hatásköri okokra hivatkozva elutasította, ami ellen a kezdeményezők jogorvoslattal éltek, így jelenleg peres eljárás van folyamatban a bejegyzés elutasítását érintően Izsák és Dabis k. Bizottság ügy címen. Az ügy kimenetele bár rendkívül bizonytalan, az EuB eseteleges állásfoglalásai irányadók lehetnek a tekintetben, hogy a kohéziós politika mennyiben hívható fel a nemzeti kisebbségek védelmére. Le kell azonban szögezni, hogy amennyiben a Bizottság bejegyzi a polgári kezdeményezést, annak sikere esetén sem köteles a jogalkotási javaslat előterjesztésére, így a kérdés továbbra is a Bizottság döntésének van kitéve.

Ez az út tehát a regionalizmus megragadásával próbálja áthidalni azt a problémát, amely abból fakad, hogy az Uniónak nincs hatásköre a kisebbségek védelmére. Az adott régió kulturális sokszínűségének megtartásával nagyban hozzájárulna azon nemzeti közösségek megmaradásához, akik egy adott régión belül egy tömbben élnek. Véleményem szerint a regionalizmus erősítésére szánt jogi és politikai kezdeményezések a közeljövő Európájában mindenképpen hasznosak lennének a nemzeti kisebbségek számára.

 

A szlovák alkotmány
A szlovák alkotmány

II. A szlovákiai nyelvhasználati jogok áttekintése

Nyelvi jogok Szlovákiában

Az uniós jogi alapvetés bemutatása után a szlovákiai nyelvhasználati szabályozás ismertetésével szeretném szemléltetni, hogy miként érvényesülnek a nyelvi jogi szabályok tagállami szinten. A szlovákiai nyelvi jogokról párhuzamosan több jogszabály rendelkezik, mind közvetlenül, mind közvetve. A szabályozás ennek következtében rendkívül kaotikus és átláthatatlan, ami a jogbiztonság sérelméhez, közvetve pedig a nyelvi önfeladáshoz is vezet.

A szabályozás magját alkotják egyrészt az Alkotmány rendelkezései, másrészt a nyelvhasználatot szabályozó két törvény, az 1995-ben elfogadott államnyelvtörvény, illetve az 1999-ben elfogadott kisebbségi nyelvtörvény. A jogszabályok egymáshoz való viszonya visszás: a kisebbségi nyelvtörvény csak akkor alkalmazható, ha az államnyelvtörvény nem rendelkezik másként. Ez felveti a lex specialis derogat legi generali elv sérelmét. (FIALA-BUTORA, 2012, 145.)

Szemelvények a szlovákiai nyelvhasználat helyzetéről

Annak szemléltetésére, hogy mennyire erősen megkérdőjelezhető rendelkezéseket is tartalmaz a szlovák nyelvhasználati szabályozás, szeretnék ismertetni pár nyelvhasználati szabályt különböző nyelvhasználati területekről.

A hivatali nyelvhasználat tekintetében a hivatal kötelessége az államnyelvi kommunikáció, az ügyfélnek azonban csak joga a kisebbségi nyelvű kommunikáció a 20%-os népességi küszöbhatárt meghaladó körzetekben is, ugyanis a kisebbségi nyelvtörvény 7.§ (1) értelmében a hivatal nem köteles ismerni a kisebbségi nyelvet! E szabály alól azonban van egy kivétel, az „alapvető érthetőség követelményének” megfelelés. (SZALAY SÁNDORNÉ, 2009) Ez, ahogy a jogszabály is tisztázza, a cseh nyelvet jelenti, különböző elbírálást jelent a cseh nyelv számára, így sérül az egyenlő bánásmód követelménye. A vizuális kétnyelvűséggel kapcsolatos abszurdum, hogy az államnyelvtörvény 8.§ (6) értelmében minden, a nyilvánosság tájékoztatására szolgáló felirat szlovák nyelvű is kell legyen – pl. az utcán, a vendéglőkön. Ez pedig durva beavatkozás a polgárok magánéletébe és a vállalkozás szabadságába.

A büntetésekkel kapcsolatban azonban tisztázandó, hogy nem büntethető a magánszemély, csupán közigazgatási szerv, illetve magánszemély vállalkozó. A büntetéseket azonban ez koránt sem mentesíti. Ahogy Fiala-Butora János fogalmaz: „A büntetések esetében nem az a fontos, hogy mire vonatkoznak, hanem a puszta létük és félelemkeltő hatásuk. Mivel a nyelvhasználati szabályozás áttekinthetetlen, a büntetések arra ösztönzik a jogalanyokat, hogy minél nagyobb mértékben használják a szlovák nyelvet, mert ez az egyedüli biztos dolog, amiért a szabályozás ismeretének hiányában nem jár büntetés.”(FIALA-BUTORA, 2012, 160.) Ez pedig hosszú távon a nyelvi önfeladáshoz vezet.

utcatabla_szlovak_nyelvtorveny

Nyelvi jogok a szlovákiai joggyakorlatban

A szlovákiai nyelvi jogi joggyakorlattal kapcsolatban leszögezhető, hogy kevés a bírósági eljárás, mivel a jogalanyok inkább kifizetik a csekélyebb mértékű pénzbírságokat, nem vállalják a bírósági eljárás bonyodalmait. Ez azonban azt eredményezi, hogy nem merülnek ki a hazai jogorvoslati lehetőségek, amelyek után már nemzetközi fórumokon lehetne jogorvoslatot keresni, ahol a nyelvtörvények emberi jogokkal való összegegyeztethetőségét is vizsgálhatná az emberi jogi fórum. A büntetések ugyanis a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően kerülnek kiszabásra, így az egyetlen lehetőség hosszú távon az lehetne, ha a strasbourgi fórum mondaná ki a törvények emberi jogokkal össze nem egyeztethetőségét.

Jó példaként szolgál erre a párkányi TV ügye, amely 2014 júliusában került a szlovák Alkotmánybíróság, valamint 2014 novemberében a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága elé. A tényállás szerint a párkányi televízió élő műsorában nem feliratozták a magyar nyelvű interjúalany által elmondottakat szlovákul, amiért a Médiatanács 165 euros pénzbírságot szabott ki. A büntetés az államnyelvtörvény rendelkezése értelmében jogszerű ugyan, de kérdés, hogy diszkriminatív-e?

A nyelvtörvény a felperes szerint sérti a véleménynyilvánítás szabadságát, ugyanis ez a televízió nem egyedüli forrása az információnak, az máshonnan is beszerezhető volt. Ezen felül ezzel a rendelkezéssel a törvény súlyosan beavatkozik a vállalkozás szabadságába, például a reklámok nyelvének meghatározásával. A törvény ezen felül sérti a diszkrimináció tilalmát, ugyanis csakis a kisebbségi nyelvű szolgáltatókat érinti, valamint indokolatlan előnyt jelent az államnyelvű szolgáltatók részére, amely alapján pedig az egyenlő bánásmód követelményének sérelme állapítható meg. Az ügy a kassai AB-n folytatódik, azonban több remény fűzhető a strasbourgi eljáráshoz, amely szintén folyamatban van.

III. Áttekintés

Kiutak és lehetőségek

Mint azt láthattuk, több lehetséges út rajzolódik ki előttünk a kisebbségek védelmére. Egyrészt az uniós kisebbségvédelmi rendszer kiépítésével, másrészt a jelenlegi jogszabályhelyek felhívásával. Előbbi, vagyis egy komplex kisebbségvédelmi joganyag elfogadása a közeljövőben kevéssé valószínű. A másik út, a gazdasági szabadságok, uniós polgárság és a regionális politika érvényesítése által alkalmazott jogvédelem, e szabályok „kimondatlanul” a kisebbségek védelmére történő felhívása a jelen jogi és politikai keretek között is kézenfekvőbb megoldásnak tűnik. Ezen szabadságjogok indirekt módon érintik a kisebbségeket. Ez a jövőben még kedvezőbb lehet a ’spill-over’ jelenségnek köszönhetően. (TAWHIDA, 2011, 74-118.)

Szükséges lenne egy olyan terminológia elfogadása, amely univerzálisan használható Európában. Ilyen univerzális fogalomnak jelenleg azért sincs meg a reális lehetősége, mivel rendkívül különböző egyes európai országok kisebbségekkel kapcsolatos felfogása és az erre alapuló alkotmányos berendezkedése. Sokkal fontosabbnak tűnik jelen pillanatban, hogy különbséget tegyünk az őshonos nemzeti kisebbségek és a bevándorló kisebbségek között. A kulcs az elhatárolásban a történelmi tényezők és az európaiság lehetne, azonban vitatható, hogy ezen elhatárolás mennyire sértené a diszkrimináció tilalmának elvét. A bevándorló közösségekkel szemben azonban teljesen más a többségi társadalom attitűdje, mint az őshonos, évszázadok óta az adott területen élő kisebbségekkel szemben, ezért a kétfajta közösség gyökeresen eltérő megközelítést igényel. (SZENT-IVÁNYI, 2009, 84.) Erre lehetőség nyílhat az idei évben, ugyanis az Európai Néppárt felvette programjába az őshonos nemzeti kisebbségek ügyét, így a lehetőségek és kiutak keresése tekintetében új távlatok nyílhatnak az európai politikában és jogban egyaránt.

European Union Flags

Következtetések

Ahogy a szlovákiai nyelvi jogi szabályozással kapcsolatban láthattuk, bőven hagy kívánnivalót maga után a jelenlegi uniós kisebbségvédelmi rendszer. A gyenge és nem kellőképp konkrét rendelkezések nem képesek pozitívan befolyásolni a tagállami szabályokat, ekképpen a nemzeti kisebbségek és a nyelvi jogok helyzete nem kellőképpen biztosított az Európai Unió tagállamaiban.

A közeljövőben nem valószínű a hatásköri hiányosságok feloldódása. A legtöbb szabályozás ráadásul csak közvetve érinti az őshonos nemzeti kisebbségeket, amelyek pedig expressis verbis a nemzeti kisebbségek védelmét rendezik, nem kellőképp egyértelmű megfogalmazásúak, így a kisebbségek érdekében történő felhívhatóságuk is bizonytalan, ameddig az Európai Unió Bírósága nem értelmezi azokat. Mindemellett a nemzeti kisebbségek védelme európai szinten egy politikailag rendkívül érzékeny kérdés, amely politikai befolyásoltsága miatt nem tud a szakmaiság keretein belül maradni. Ennek ellenére nem szabad elvetni az uniós kisebbségvédelem lehetőségét és eszközeit. A „csőelmélet” alapján az integráció bizonyos szintjének elérése után már nem belügy a tagállam kisebbségjogi gyakorlata. (SZABÓ-LÁNCOS-GYENEY, 2012, 60.)

A nemzeti kisebbségvédelem „elveszített évtizede” van mögöttünk, amikor a szőnyeg alá söpört problémák tovább halmozódtak és éleződtek. E folyamatban meghatározóak lehetnek az olyan külső tényezők, mint a külpolitikai helyzet, valamint a tagállamokban uralkodó közhangulat is, így a skóciai függetlenségi népszavazás szoros végkimenetele, vagy a katalóniai függetlenségi törekvések, amelyek szintén arra késztethetik az uniós jogalkotókat, hogy rábírják a tagállamokat a kisebbségek jogainak bővítésére. (GYENEY, 2015, 6.)

„A kisebbségi jogok biztosítása a legjobb megelőzés: nem csak azért kell megadnunk, mert az megilleti az érintetteket – bár ez önmagában elég alap lenne – hanem azért is, mert megtagadásukért sokkal nagyobb árat kell fizetnünk.”

Bethlen Gábor szavaival zárnám írásom, amelyek véleményem szerint tökéletesen tükrözik az EU-s kisebbségvédelemmel kapcsolatos jogvédelmi és tudományos törekvéseket:

„Nem mindig lehet megtenni, amit kell, de mindig meg kell tenni, amit lehet.”

Tárnok Balázs

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

IV. Felhasznált irodalom

  1. VIZI Balázs 2013. Európai kaleidoszkóp – Az Európai Unió és a kisebbségek. Budapest: L’Harmattan Kiadó.
  2. Ahmed TAWHIDA 2011. The Impact of the EU Law on Minority Right Oregon: Hart Publishing, Oxford and Portland.
  3. KARDOS Gábor 2007. Kisebbségek: konfliktusok és garanciák. Budapest: Gondolat Kiadó.
  4. SZENT-IVÁNYI István, Az európai integráció és a kisebbségvédelem: új lehetőségek – régi problémák In.: TABAJDI Csaba (szerk.) 2009. Pro Minoritate Europae. Az európai kisebbségekért tanulmánykötet. Pilisszentkereszt: EU-Ground Kft.
  5. ÓDOR Bálint 2011. A nemzetpolitikai érdekérvényesítés lehetőségei az EU-ban Lisszabon után. Pro Minoritate folyóirat, 2013 ősz, 3-18.
  6. CZIKA Tihamér 2011. A kisebbségi jogok kérdése az EU-jogban Lisszabon után, Sapientia Tudományos periodikák, 20013:98-118. http://jog.sapientia.ro/data/tudomanyos/Periodikak/scientia-iuris/2011-3/hu7-Czika.pdf Utolsó hozzáférés: 2015. február 3.
  7. FIALA-BUTORA János: A magyar nyelv jogi helyzete Szlovákiában, In: Kántor Zoltán és Eplényi Kata (szerk) 2012. Térvesztés és határtalanítás. A magyar nyelvpolitika 21. századi kihívásai. Nemzetpolitikai Kutatóintézet. Budapest: Lucidus Kiadó.
  8. SZALAYNÉ SÁNDOR Erzsébet 2009. A nyelvhasználat jogi szabályozhatósága. Magyar Tudomány, 170, 11:1343-1351
  9. Steve PEERS, 2014: The CJEU and the EU’s accession to the ECHR: a clear and present danger to human rights protection. EU Law Analysis. 2014. december 18. – http://eulawanalysis.blogspot.de/2014/12/the-cjeu-and-eus-accession-to-echr.html?utm_source=feedburner&utm_medium=email&utm_campaign=Feed:+EuLawAnalysis+%28EU+Law+Analysis%29
  10. GYENEY Laura: „Kisebbségvédelem Európában“ c. nyári egyetem 2014 Megnyitó beszéd, In: Gyeney Laura (szerk.) 2015. Kisebbségvédelem Európában. Kisebbségi Jogvédő Intézet. Budapest

Képek forrása: http://static.168ora.hu/db/02/34/ep-d0001D2341be35eacb0a4.jpg http://szegedma.hu/images/jobbiksajtaj0601/utcatabla03_gs.jpg http://www.parameter.sk/sites/default/files/article_image/szlovak_alkotmany.jpg http://2.bp.blogspot.com/-2E_BHecxVWQ/UzR22DIZRTI/AAAAAAAAFUg/eyCvBPLlcOM/s1600/European+Union+Flags.jpg

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.