A kvótanépszavazást megelőző kúriai végzés és kritikája

A magyar Kormány 2016-ban országos népszavazást kezdeményezett. A referendum kérdése a következő volt: „Akarja-e, hogy az Európai Unió az Országgyűlés hozzájárulása nélkül is előírhassa nem magyar állampolgárok Magyarországra történő betelepítését?”. A Kormány kezdeményezését mind a Nemzeti Választási Iroda, mind a Nemzeti Választási Bizottság szabályosnak találta. Ellenben magánszemélyek négy felülvizsgálati kérelmet is benyújtottak a Kúriához. Dolgozatom célja, hogy az ezen kérelmekre válaszul adott végzést elemezzem, valamint a szükséges kritikai észrevételeimet megtegyem.

A kúriai végzés

Kulcsfontosságú a kúriai végzés értelmezése, ugyanis ez volt az utolsó olyan lépcsőfok a népszavazás előtt, amikor még meg lehetett volna akadályozni a referendum kiírását. Amennyiben a Kúria úgy döntött volna, hogy helyt ad a felülvizsgálati kérelmeknek, akkor megváltoztathatta volna az NVB határozatát, és lehetséges, hogy nem tartottak volna 2016-ban kvótanépszavazást.

A bíróságok – így a legfelsőbb szinten működő Kúria is – a magyar alkotmányos berendezkedés alapján független ágat képeznek a hatalommegosztás rendszerében. Döntéseiket, ítéleteiket a másik két ágtól függetlenül hozzák, nem utasíthatóak, így a népszavazási kérdés hitelesítéséről szóló döntéskor a bírói fórum egyben abban a kérdésben is állást foglalt, engedi-e, asszisztál-e ahhoz, hogy a végrehajtó hatalom önös érdekei szerint értelmezze a jogszabályokat, és felrúgja a hatályos jogi kereteket, vagy szakmai indokok alapján megállapítja-e a jogellenes cselekményeket.

Az érvelés egy tömör alkotmányos meghatározással kezdődik a népszavazás funkciójával kapcsolatban, majd egyből rátér az ügy szempontjából kevésbé releváns, azonban az indítványozók által megfogalmazott kérdések vizsgálatára. Elsősorban az országos népszavazási kezdeményezést benyújtó személy körüli vitát zárja le azzal, hogy rögzíti[1], a miniszterelnök kabinetfőnöke felel a Kormány képviseletéért.[2]

Jogász vagyok, mi közöm nekem a szoftverekhez?

Szerintünk nagyon is sok! Az elektronikus eljárások terjedése csak egy dolog, de azt tudtad, hogy ma már egyre több iroda használ a teljesítmény mérésére is szoftvereket? Vajon hogyan állapítja meg egy ilyen program, hogy milyen ügyvédjelölt vagy? És miben tud segíteni a saját irodád hatékonyabbá tételéhez?
A jövő jogászainak ajánljuk az eddigi egyik legérdekesebbnek ígérkező témánkat!

A kúriai végzés a számunkra érdekes kérdések közül először a nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettség relevanciáját vizsgálta. A bírói fórum rögtön a legelején leszögezte, hogy a kérdés hitelesítésével kapcsolatban csak az Alaptörvény és az Nsztv. vonatkozó rendelkezései alapján lehet ítélkezni.[3]

A kérdéskör vizsgálatakor elsősorban az uniós jog, illetve a nemzetközi jog egymáshoz való viszonya volt az első számú kiindulópont a Kúria számára. Hivatkozott a bírói fórum arra a tételre, miszerint az uniós jog egy speciális jogrend, amely nem azonos a nemzetközi joggal.[4] Ezen kívül a 22/2012. (V. 11.) AB határozatot is segítségül hívta, amely szerint Magyarország Alaptörvényben lefektetett hatásköreinek további átadása az Európai Unió intézményeinek, közös hatásgyakorlás révén, csak az Országgyűlés kétharmados felhatalmazásával lehetséges.[5]

Ez a megállapítás azért jelentős, mert a Kúria itt hivatkozott arra, miszerint az említett körben megkötött szerződéseket az Alkotmánybíróság nem az Alaptörvény Q) cikke szerinti nemzetközi jog területére sorolta, hanem az uniós joghoz. Ennek következtében a tiltott népszavazási tárgykör nem állt fenn a kérdésben.[6]

A Kúria ezután végzésében külön kitért arra, miszerint az Európai Unióban Magyarország tagságát érintő, különösen a kilépést megcélzó népszavazási kérdés továbbra is a tiltott tárgykörök közé sorolható.[7]

A végzés cáfolta azt az állítást is, miszerint az érvényes és eredményes népszavazás olyan jogi aktus megtételére kötelezné az Országgyűlést, amely az Alaptörvény módosításával vagy esetlegesen Magyarország Európai Unióból való kilépésével járhatna. Így nem is állhatott fent a kizárt tárgykör érintettsége a Kúria szerint.[8]

A nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettségek relevanciájának vizsgálata után áttért a végzés az országgyűlési hatáskör tanulmányozására. A tárgykör kifejtését ismét egy alkotmányjogi tétel leszögezésével kezdte a Kúria, miszerint az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörének a lehető legszélesebb spektrumúnak kell lennie.[9] Ezután rávilágított arra a bírói fórum, miszerint a korábban említett tanácsi határozat szabályozási köre lényegében megegyezik a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (továbbiakban Met.) kereteivel.[10]

A Kúria kifejtette, hogy a „betelepítés” fogalom újszerűsége miatt szükséges lenne a kérdéskör Országgyűlés általi szabályozása. Ezt az állítást tovább erősítette az a tény, miszerint a szabályozási kérdéskör alapvető jogokat érint, így akkor is elvárható lenne a törvényi szintű szabályozás, ha a problémakör nem is minden részlete igényelne ilyen magas szintű jogalkotói beavatkozást.[11]

A fenti rendelkezések mellől ugyanakkor hiányzik még egy fontos kérdés megválaszolása a Kúria részéről, mégpedig az érvényes és eredményes népszavazás esetén bekövetkező „nép által megfogalmazott elvárás” parlamenti teljesítésének módja. Kérdés tehát, hogy az Országgyűlés milyen módszerrel érhette volna el az Európai Unió és a tagállamok közötti döntéshozatali eljárásrend módosítását.[12] Elképzelhető, hogy a Kúria ezt azért nem tette meg ennél a résznél bővebben kifejtve, mert az általa már korábban említett módon[13] nem értett egyet a népszavazásai kérdés kizárólagos európai jogi vizsgálatával.

A végzés befejező részében az egyértelműség kérdéskörét vizsgálta a Kúria. Itt először a választópolgári, aztán a jogalkotói egyértelműséget tárgyalta a döntés. A kérdést világosnak, csak egyféleképpen értelmezhetőnek, nyelvtanilag helyesnek találta a bírói fórum, akárcsak a „betelepítés” fogalom beágyazottságát a választópolgárok jogi tudástárában, így nem találta akadályát a népszavazási kérdés hitelesítésének a választópolgári egyértelműség kérdéskörében.[14]

Itt azonban érdemes felhívnunk a figyelmet egy belső ellentmondásra, ugyanis a végzés korábbi bekezdésében pont azzal érvelt a Kúria a parlamenti szabályozás szükségessége mellett, hogy a „betelepítés” fogalom még újszerű. A választópolgári egyértelműségnél azonban már a felülvizsgálati kérelem cáfolására használja ugyanezt a meghatározást, amikor a „betelepítés” társadalmi beágyazottságának mélységére utal.[15]

A jogalkotói egyértelműséggel kapcsolatban a Kúria rögzítette, hogy a kérdés a Met.-et érinti, amelyet kiegészítenek az uniós rendelkezések. Emellett arra utalt[16], hogy amennyiben a népszavazási kérdésnek megfelelő jogalkotói úton nem lehet eleget tenni, úgy az Országgyűlés határozatával is utasíthatja a Kormányt megfelelő lépésekre az uniós döntéshozatalban.[17]

Összességében a végzés azokra az elvekre épült, miszerint az uniós jog és a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségek között nincs párhuzam, az Országgyűlés törvényalkotási jogköre kiterjeszthető más szerv (Kormány) hatáskörébe tartozó területre is, valamint nem feltétlenül szükséges kizárólag törvényhozási úton rendezni az esetleges érvényes és eredményes népszavazás által kinyilvánított választópolgári akaratot.[18]

A kúriai végzés kritikája

A bírói fórum mindegyik felülvizsgálati kérelmet elutasította, így egyértelműen az NVB mellett foglalt állást. Ezen döntésével gyakorlatilag meghajolt a Kormány akarata előtt, a következőkben tárgyalt szakmai ellentmondások ellenére sem változtatta meg az NVB határozatát. Ez a tény pedig két lehetséges következtetést vethet fel: a Kúria szakmailag nem képes megfelelően ellátni feladatkörét, vagy a bírói fórum feladta függetlenségét, és az ügyben kormányzati érdekek által befolyásolhatóvá vált.[19] Mindkét esetben figyelmeztető jelnek kell lennie számunkra, amennyiben a mai magyar jogállamiságot vizsgáljuk.

A Kúria végzésével szemben felvetődtek komoly ellenvélemények, kritikák is. Az egyik rögtön az országos népszavazás Alaptörvényben és az Nsztv.-ben rögzített alapvető jogkövetkezményeire utal. Ugyanis az érvényes és eredménye referendumon meghozott választópolgári döntés az Országgyűlésre nézve kötelező[20], és amennyiben parlamenti jogalkotásra van szükség, azt a népszavazás időpontjától számított 180 napon belül köteles az Ház megtenni[21]. Ha törvényhozási úton erre nem talál megoldást az Országgyűlés, akkor is három évig köti őt a népszavazási döntés[22]. A fenti szabályokból következik, hogy esszenciális lett volna annak a kötelezettségnek a meghatározása, amelynek a sikeres referendum után a parlamentnek eleget kellett volna tennie.[23] Ezt azonban a Kúria sem tudta megtenni, így a hitelesítő határozat helybenhagyása szakmai hibával történt meg.

Szokatlan volt a Kúria érvelésének felépítése, a felülvizsgálati kérelmet benyújtók által kifogásolt elemeket ugyanis nem az ideális, szükségszerű sorrendben vizsgálták. A kizárt tárgyköröket előrébb helyezték a parlamenti hatáskör elemzésénél, ezzel azt a hamis képet alakították ki, hogy a hierarchikus rend szerint az előbbi az utóbbi előfeltételét képezi.[24]

Ez azért rendkívül fontos megállapítás, mert ha a parlamenti hatáskör vizsgálatával kezdte volna a Kúria az érvelését, már a legelején olyan ellentmondásokba ütközhetett volna, amelyek hatására megtagadhatta volna az NVB határozatának helybenhagyását. Ugyanakkor az érvelés szerkezetének mássága sem lehet mentség arra, hogy végül miért nem történt meg a határozat megváltoztatása. A parlamenti hatáskör kérdéskörét érintő ellentmondások meglátása és kimondása akkor is elvárható lett volna a Kúriától, ha azt nem a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség tárgyalása után vizsgálta volna.

Ahogyan a bírói fórum is hivatkozott rá, az Országgyűlés az élet bármilyen területén felmerülő kérdéskört szabályozhat. Azonban ha már más jogalkotó szerv rendelkezik az adott területen ilyen jogkörrel, akkor elvárható, hogy ne avatkozzon az Országgyűlés az adott szerv munkájába.[25] A népszavazási kérdésben felvetett probléma pedig az Európai Unió jogához tartozik, így annak megalkotása, módosítása sem tartozik a magyar Országgyűlés hatáskörébe. A referendum címzettjévé így az Európai Unió megfelelő jogalkotási jogkörrel rendelkező szerve válik, ugyanis a „betelepítés” kérdéskörét szabályozó 2015/1601 EU tanácsi határozat csak uniós aktussal változtatható meg. Ennél a pontnál juthatott volna el – hasonló végkövetkeztetés esetén – a Kúria már a vizsgálódás legelején arra a következtetésre, hogy a népszavazási kérdés nem hitelesíthető, mivel a benne foglaltak nem az Országgyűlés hatáskörébe tartoznak.[26]

A parlamenti hatáskör vizsgálatakor meg kell még emlékeznünk egy korábbi kúriai végzésről is, amely a felcsúti labdarúgó stadion építése ellen benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítését megtagadó OVB határozatot hagyott helyben.[27] A Kúria ezen határozata ugyanis a korábbi alkotmánybírósági gyakorlattal szakított, amikor kimondta, hogy országos népszavazásnak csak akkor van helye, ha az adott kérdés kizárólagosan törvényhozási hatáskörbe tartozik, vagy a kérdésben az Országgyűlés korábban már törvényt alkotott.[28]

Ennél a problémánál[29] konkrétan a Kormány hatáskörébe tartozó kérdés parlamenti szabályozásának lehetőségével nem értett egyet a Kúria, de a mi problémánkra levetítve jogosan vetődhet fel a kérdés, vajon az európai szervek hatáskörébe tartozó terület szabályozásába hogyan szólhat bele a magyar Országgyűlés. A Kúriának legkésőbb ennél a pontnál el kellett volna jutnia ahhoz, hogy az NVB határozatot megváltoztassa, a felülvizsgálati kérelmeknek helyt adjon. Azonban ezt a következtetést itt sem tudta levonni a bírói fórum, így újabb szakmai hibát követett el.

Hasonló problémák merültek fel a jogalkotói egyértelműséggel kapcsolatban is. Itt ugyanis, mint már korábban említettük, a Kúria arra utalt, hogy nem csupán törvényi szintű szabályozással tehet eleget a sikeres népszavazáson hozott döntési elvárásnak az Országgyűlés, hanem a Jat.-ban[30] meghatározott közjogi szervezetszabályozó eszköz kibocsátásával is.[31] Azonban konkrét meghatározást már nem adott a Kúria arra nézve, hogy pontosan milyen aktust is kéne ilyen helyzetben alkalmaznia a parlamentnek, így felvetődhet a gyanú, hogy a népszavazási kérdés már a „jogértelmezői egyértelműség” próbáját sem állta ki.[32] Ismét ugyanabba az ellentmondásba ütköztünk, amelyet korábban a parlamenti hatáskörnél és a jogkövetkezmények vizsgálatánál kifejtettünk, a Kúria mégsem vonta le a megfelelő következtetéseket.

A kúriai végzés olyan alapvető ellentmondások és hiányosságok felett hunyt szemet, amelyeknek már önmagukban is a határozat megváltoztatását kellett volna eredményezniük. A Kúria ugyanakkor a hiányosságok együttes jelenlétéből sem tudta levonni a szakmailag megfelelő és helyes következtetést, így egy közjogilag értelmezhetetlen, a jogszabályi előírásokba ütköző népszavazásnak adott zöld jelzést.

Emellett azért volt értelmetlen a közvetlen demokrácia elvei alapján a népszavazás kiírása, mert a Kormány már megtette korábban a kérdés rendezésére egyedül alkalmas lépést, amikor az Európai Bíróság előtt kezdeményezte a 2015/1601 EU tanácsi rendelet felülvizsgálatát.[33] Ez a tény egy újabb érv lehetett volna a népszavazás hitelesítésének megtagadása mellett, hiszen világosan mutatja, hogy a Kormány nem a közvetlen demokrácia hagyományos feladatait igyekezett a feltett kérdéssel ellátni.

Jegyzetek

[1] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [24].

[2] Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 78. o.

[3] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [30].

[4] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [31].

[5] 22/2012. (V. 11.) AB határozat [50].

[6] Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 79. o.

[7] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [34].

[8] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [35].

[9] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [38].

[10] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [37].

[11] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [39].

[12] Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 79. o.

[13] „Nem ért egyet a Kúria azzal az állásponttal, amely a népszavazás lehetősége kérdését kizárólag az Európai Unió döntéshozatala, szervezete és működési rendje szempontjából teszi vizsgálat tárgyává” In: Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [29].

[14] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [42].

[15] Ennél az ellentmondásnál jogosan vetődik fel a gyanú, miszerint a Kúria sem volt tisztában a „betelepítés” fogalom igazi jelentésével.

[16] „A jogalkotói egyértelműség kategóriája nem pusztán törvényhozási lépéssel oldható meg, hanem a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. §-a szerinti közjogi szervezetszabályozó eszköz kibocsátásával is”. In: Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [48].

[17] Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 80. o.

[18] Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 80. o.

[19] Lásd bővebben a Fleck Zoltánnal készült interjút: Egészen pontosan meg lehet mondani, hogyan befolyásolja a politika a bíróságokat. http://444.hu/2016/11/28/egesz-pontosan-meg-lehet-mondani-hogyan-befolyasolja-a-politika-a-birosagokat. Utolsó letöltés időpontja: 2016. december 1.

[20] Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés.

[21] Nsztv. 31. § (1) bekezdés.

[22] Nsztv. 31. § (1) bekezdés.

[23] Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 80. o.

[24] Lásd bővebben: Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 81. o.

[25] Pozsár-Szentmiklósy ennél a pontnál szemléletes példákkal él: „Aligha kétséges, hogy alaptörvény-ellenes lenne, ha az Országgyűlés a jegybanki alapkamat (a Magyar Nemzeti Bank hatásköre) vagy helyi társadalmi viszonyok (a helyi önkormányzatok hatásköre) kérdésében alkotna jogszabályokat – mindez ellentmondana az Alaptörvényben meghatározott hatásköri szabályoknak.” In. Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 83. o.

[26] Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 83. o.

[27] Knk. 37.807/2012/2. végzés.

[28] Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről. In: Jogesetek Magyarázata (JeMa), 2013/4, 47. o.

[29] Lásd bővebben: Komáromi, 2013, 37-47. o.

[30] 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról.

[31] Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [48].

[32] Pozsár-Szentmiklósy, 2016, 84. o.

[33] A jogvitáról bővebben lásd: Varju Márton – Czina Veronika – Vető Gábor: „Ott támad, ahol a legjobban fáj – Magyarország keresete az uniós menekültügyi kvótarendszerrel szemben”. Jtiblog, http://jog.tk.mta.hu/blog/2016/02/magyarorszag-keresete-unios-kvotarendszer. Utolsó letöltés időpontja: 2016. november 11.

A kép forrása: itt.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.