Látható a kisebbségvédelem?

Interjú Mohay Ágostonnal, a Pécsi Tudományegyetem adjunktusával.

Európát mindig is érintette a nemzeti kisebbségek helyzete, problémáinak orvoslása. Voltak, akik úgy gondolták, hogy az asszimiláció, a beolvadás, illetve a beolvasztás oldhatja meg a problémát. Más megközelítés szerint a nemzeti kisebbségek leszakadása, az anyaországhoz való csatlakozása, esetleg új állam alakítása tud megoldást hozni. Manapság a jogra (különösképpen a nemzetközi jogra) hagyatkozunk. Kérdés, hogy a jog képes lezárni, megoldani ezt a több száz éve létező kérdést? Erről és az Európát érintő migrációs nyomás jogi vonatkozásairól kérdeztük Dr. Mohay Ágostont, a Pécsi Tudományegyetem adjunktusát.

Mohay Ágoston
Mohay Ágoston

Miért van szükség nemzetközi jogi szabályozásra, hiszen minden államnak vannak saját jogszabályai?

A nemzetközi jog alapvető funkciója, hogy biztosítsa az államok koegzisztenciáját és lehetővé tegye közös célok meghatározását és elérését. A nemzetközi jog 1945 utáni fejlődése során az emberi jogok rendszerének kialakulása mellett világossá vált, hogy kifejezetten a kisebbségekre vonatkozó nemzetközi jogi szabályozásra is szükség van, tekintettel a kisebbségekhez tartozó személyek sajátos helyzetére. A kiindulópontot persze az emberi jogok, az emberi méltóság és az egyenlő bánásmód követelménye jelentik. A kisebbségek számára ugyanakkor kiemelten fontos, hogy identitásukat, kultúrájukat megőrizhessék, anyanyelvüket használhassák, bizonyos fokú önigazgatással rendelkezzenek.

A nemzetközi jogban nem létezik egységes definíciója a nemzetiség fogalmának, pedig számos nemzetközi egyezmény foglalkozik a kisebbségben lévő nemzetiségek védelmével. Hogyan lehet ilyen módon a témát szabályozni?

A nemzetközi kisebbségi jog egyik legnagyobb kihívása valóban az, hogy nincs egységes, jogilag kötelező kisebbség-definíció, így különböző államok különböző megoldásokat alkalmaznak. Jó kiindulópontot jelenthet az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201 (1993) sz. ajánlása. E dokumentum szerint nemzeti kisebbség alatt embereknek egy államon belüli olyan csoportja értendő, amelynek tagjai a kérdéses állam területén laknak és annak állampolgárai; hosszú ideje, szoros és tartós kapcsolatban állnak ezzel az állammal; etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi szempontból sajátos tulajdonságokkal rendelkeznek; jelentős létszámban vannak jelen, de létszámukat tekintve kisebbségben élnek az állam vagy az állam egy körzetének lakosságához képest, és arra törekednek, hogy közösen megőrizzék azt, amiből közös identitásuk fakad, beleértve kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat vagy nyelvüket.

Kötelező definíció híján mindenesetre igaz, hogy az államok széles mérlegelési szabadsággal rendelkeznek e témában.

A nemzetközi jog egyik alapelve szerint ugyanakkor a szerződéseket jóhiszeműen kell végrehajtani.

Karrier Kávézz velünk!

Alakítsd karriered ingyenes tanácsadásunk során!

A jelenlegi nemzetközi szabályozások többsége a soft law kategóriába tartozik. Röviden fel tudná vázolni, hogy mit is jelent ez a kifejezés?

A soft law kifejezés „puha jogot” jelenet, azaz gyenge normativitású nemzetközi jogot. Nemzetközi szervezetek vagy konferenciák határozatait (pl. az ENSZ Közgyűlés ajánlás jellegű határozatai), illetőleg nemzetközi szerződések bizonytalan normativitású rendelkezéseit (pl. feltételes módon megfogalmazott rendelkezések) szokás e kifejezéssel jellemezni. E sajátos normák jogilag nem kötik a nemzetközi jog alanyait.

Szélsőséges álláspont szerint, ha a jog nem köti a jogalanyokat, akkor a jog nem létezik. Kimondhatjuk, hogy a gyakorlatban nem léteznek az eddig született nemzetközi dokumentumok?

A fenti álláspont valóban szélsőségesnek tekinthető: a nemzetközi jogban nincsen ugyan minden állam felett álló legfőbb hatalom, de elmondható, hogy az államok – mint a nemzetközi jog máig legmeghatározóbb alanyai – nem szokták a nemzetközi jog létét vitatni. Az más kérdés, hogy a nemzetközi normák értelmezése során a számukra kedvezőbb tartalmút részesítik előnyben, de nemzetközi fellépéseiket főszabály szerint igyekeznek nemzetközi jogilag igazolni, a nemzetközi jog számukra kedvező értelmezésével alátámasztani.

kisebbsegek

Gyakran a nyugat-európai politikusok akkor tekintenek veszélyes elemként a kisebbségi nacionalizmusra, ha az a terrorizmus, az erőszak eszközéhez nyúl, míg a posztkommunista, többségében szintén EU tagállamokban a nemzetiségek legszerényebb kérései is riadalmat okozhatnak. Mi lehet az oka e két gondolkodásmód szembeállásának?

Az eltérés oka leginkább abban ragadható meg, hogy Közép- és Kelet-Európa egyes térségeiben az etnikai konfliktusok több esetben eszkalálódtak (gondoljunk példának okáért a délszláv vagy a kaukázusi konfliktusra, az krími helyzetre). Emellett

a politikai közbeszéd is képes egyes államokban úgy feltüntetni a kisebbségi kérdést, mint amely az államok létét, biztonságát, területi integritását, a multikulturális társadalom problémáit érintő kihívás.

Jól mutatja a kisebbségi kérdés biztonságpolitikai jelentőségét, hogy az európai béke és biztonság fenntartásának garantálására létrehozott Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet szerveként működik a Kisebbségi Főbiztos intézménye. Ugyanakkor Nyugat-Európában is komoly kérdésként merül fel a szeparatizmus, fontos azonban, hogy az ilyen törekvésekkel kapcsolatos döntéseket alkotmányos keretek között kell meghozni (lásd Skócia vagy Katalónia esetét). Az Európai Unió tagállamai vonatkozásában egy további érdekes szempont, hogy egy adott tagállamból esetlegesen kiváló új államalakulat nem kapna automatikusan uniós tagságot, azaz erre vonatkozó igény esetén végig kellene mennie a tagfelvétel szokásos folyamatán.

Románia alkotmánya egy 1993-ból származó ENSZ nyilatkozattal összhangban[1] garantálja a nemzeti kisebbségek anyanyelvükön való tanulási lehetőségét az oktatás minden fokán, ennek ellenére 2014-ben a marosvásárhelyi orvosi egyetem, a román oktatási miniszter rendeletének ellenére, nem hozott létre magyar nyelvű tanszékeket. Kihez, melyik nemzetközi fórumhoz fordulhat a jogaiban megsértett kisebbségi csoport?

Kezdjük azzal, hogy az említett dokumentum az ENSZ Közgyűlésének határozata, és mint ilyen nem jelent jogilag kikényszeríthető nemzetközi kötelezettséget. Egyebekben is az a helyzet, hogy kisebbségi jogok megsértése esetén közvetlenül az egyének által „megszólítható” nemzetközi fórum, mely hatékony jogorvoslatot biztosíthatna, nem létezik. Románia részes fél mindazonáltal a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájában, és a magyar nyelv vonatkozásában is vállalt kötelezettségeket, többek között az oktatás terén. Ezen egyezmény végrehajtásáról a tagállamoknak időszakos jelentéseket kell benyújtaniuk, amelyek nyilvánosak, és amelyeket az egyezmény alapján létrehozott szakértői bizottság vizsgál meg. E szakértői bizottság figyelmét a részes államok kötelezettségeit illető kérdésekre a részes államokban jogszerűen létrehozott testületek vagy egyesületek is felhívhatják.

Lengyel Zsolt magyar származású németországi történész, a Magyar Tudományos Intézet igazgatója egy 2000-ben, a Duna Televíziónak adott interjúban azt állította, hogy nagyon közel állunk az európai kisebbségek problémáinak megoldásához, ugyanis a volt szocialista államok Európai Uniós csatlakozásakor minden probléma meg fog oldódni. Ehhez képest 16 év elteltével az Uniónak nincs kisebbségi biztosa, nem rendelkezik egységes kisebbségvédelmi jogszabállyal. Ezek után miben lehet még bízni? Az Európai Unió jogrendszere képes egységes tagállami kisebbségvédelmi szabályozást nyújtani?

Ami az idézett véleményt illeti:

az uniós csatlakozás nem „csodaszer” kisebbségi jogi kérdések tekintetében sem.

Amire talán e meglátás alapul az az a körülmény, hogy az Unióban a belső határok átjárhatósága, a szabad mozgás és tartózkodás joga és az uniós polgárságból eredő egyéb jogok számos tekintetben megkönnyítik a tagállamokban élő kisebbségek és anyanemzetük közötti kapcsolattartást.

Kifejezetten kisebbségi jogi rendelkezéseket az uniós jog nem tartalmaz, ugyanis az Unió hatáskörei között a kisebbségi jogi szabályozás megalkotása nem szerepel, márpedig az Unió az átruházott és korlátozott hatáskörök elve alapján kizárólag akkor léphet fel, amennyiben a tagállamok erre felhatalmazták az uniós szerződések által. Az Unió jogában a kisebbségekhez tartozó személyek jogaira egy helyen, az Európai Unióról szóló szerződésben történik utalás. Emellett az Európai Tanács által meghatározott ún. koppenhágai kritériumok alapján a kisebbségi jogok tiszteletben tartása az uniós tagság előfeltételének is tekinthető. Az uniós jog továbbá tiltja a diszkrimináció számos formáját, az Alapjogi Charta kifejezetten említi a nemzeti kisebbséghez tartozást is, mint tiltott megkülönböztetési okot – a Charta ugyanakkor „csak” az Európai Unió intézményei számára kötelező, valamint a tagállamok számára annyiban, amennyiben az uniós jogot hajtják végre.

Teoretikusan a hatáskörbővítés elképzelhető lenne (ehhez az uniós alapszerződések módosítására lenne szükség), ebben az esetben egységes uniós szabályozás is létezhetne természetesen – ilyen uniós jogszabályok kibocsátására azonban a jelenlegi közjogi keretek között lehetőség (pontosabban: jogalap) nincs.

mohay-agoston2

Az ENSZ dokumentumai állampolgárságtól függetlenül biztosítanák a kisebbségi jogokat (akár menekülteknek, bevándorlóknak, hontalanoknak), ezzel szemben az európai gyakorlat a jogokat az adott állam állampolgárságához köti. Mi a helyzet a Közel-Keletről az európai országokba tömegesen érkező bevándorlókkal, illetve menekültekkel?

A bevándorlók vagy menekültek jogi státusát tekintve a legnagyobb eltérés a „hagyományos” kisebbségekhez képest az állampolgárság hiánya. Az állam belső jogában alkalmazott kisebbség-fogalom kiterjesztésére a nemzeti jogalkotónak lehetősége van, bár az európai államokban az állampolgársághoz kötött kisebbség-definíció a jellemző. A nemzetközi színtéren talán legismertebb definíciót Francesco Capotorti alkotta meg különleges jelentéstevőként egy, az ENSZ számára 1979-ben készített tanulmányában, hasonló elvek mentén – az ő definíciójának része az is, hogy a kisebbségek tagjai az adott állam állampolgárai.

Megemlíthető ugyanakkor, hogy példának okáért a magyarországi nemzetiségi önkormányzati választásokon részt vehetnek magyarországi lakóhellyel rendelkező uniós polgárok, bevándoroltak, letelepedettek, és menekültek is, amennyiben nemzetiségiként regisztráltak, azaz kérelmezték felvételüket a nemzetiségi névjegyzékbe. (A bevándoroltak, letelepedettek, menekültek mindazonáltal csak aktív választójoggal rendelkeznek, passzív választójoggal azonban nem, tehát jelöltként nem indulhatnak.) Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése szintén felvetette már határozataiban, hogy az államoknak nem kellene az állampolgársággal rendelkező személyekre korlátozni a kisebbséghez tartozó személyek meghatározását. A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája ellenben kifejezetten rögzíti, hogy a szerződés nem vonatkozik a bevándorlókra.

Milyen autonómia konstrukciók léteznek?

Az autonómiának többféle megvalósulási formája létezik: lehet területi éppúgy, mint személyi alapú, főként kulturális értelemben vett autonómia. Ebben az értelemben az autonómia nem feltétlenül a föderális struktúrához kötődik.  Valódi területi autonómia esetén előnyt jelenthet, amennyiben az államszerkezet egyébként is „ismeri” az önálló egységeket, de pl. Finnország unitárius állam, és ezen államhoz kötődik az Aaland-szigetekre vonatkozó autonómia-rezsim. Más megoldások is elképzelhetőek ugyanakkor, hiszen az önkormányzatiságnak számos modellje létezik, nemzetiségi önkormányzatok által is lehetővé tehető az önigazgatás meghatározott szintje.

A lényegi kérdés a nemzetiségek megfelelő politikai részvételének biztosítása, amelyet több nemzetközi szerződés, ajánlás és más dokumentum is előír, ám konkrét modellt nem kapcsol hozzá.

Ez önmagában nem probléma, hiszen lehetőséget ad a nemzeti sajátosságok figyelembevételére.

Van esély arra, hogy létrejöjjön egy olyan szabályozás, ami végérvényesen megoldja a problémát?

Egyfelől kisebbségi kérdést nem problémaként, hanem szabályozást igénylő realitásként érdemes kezelni – nemigen létezik olyan nemzet egyébként sem, amely teljességgel homogén, „egynemzetiségű” lenne. Ami a nemzetközi jogi szabályozást illeti, az államokon, mint a nemzetközi jogalkotás résztvevőin múlik elsősorban, hogy milyen kötelezettségeket fogadnak el magukra nézve, és ezáltal milyen jogokat, milyen fokú önigazgatási lehetőséget biztosítanak a területükön élő kisebbségeknek.

Meggyőződésem, hogy a kisebbségi identitás megőrzésének támogatása, a kisebbségi érdekképviselet garantálása nem gyengíti, hanem színesebbé teszi és erősíti az egyes államokat.

A kölcsönösen konstruktív és a jogokat tiszteletben tartó hozzáállás a területi állam és kisebbségeinek anyaországai közötti nemzetközi kapcsolatokat, együttműködést is kedvezően befolyásolhatja.

Kérdező: Molnár Csaba

A kép forrása itt.

[1] Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól (ENSZ, 1993)

***

A cikk az Ars Boni gyakornoki program keretében született.

Arsboni_Gyakornoki-program-szponzorok-e1471960857509

***

Ha nem szeretnél lemaradni további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon!

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.