(Majdnem) tízéves a szabad munkaerő-áramlás

(Az Ügyvédvilág.hu írása)

Az európai mobilitás mérése körüli rengeteg technikai probléma ellenére állítható, hogy az Európai Unión belüli teljes mobilitás mértéke alapvetően alacsonynak tekinthető, és ez nem pusztán a tagállamok közötti, hanem a régiók közötti mobilitásra is igaz, így a migrációból származó megannyi gazdasági haszon kiaknázatlanul marad.

A belső piac kialakításának alapvetően gazdasági okai voltak, ahogy mindez tisztán ki is olvasható az Európai Uniót alapító szerző­dések szövegéből. A négy szabadság közül azonban a személyek szabad mozgása a gazdasági célon túlmutató karriert futott be, amely az európai polgárság létrejöttében csúcsosodott ki. A jogi szakirodalom mellett, mely az alulfekvő alapítószerződések működésére és az azt beteljesítő jogi aktusok elemzésére fókuszál, szociológusok és közgazdászok is vizsgálni kezdték a jogi ke­retek adta új típusú migrációt, melyet célszerű a mobilitás szóval elhatárolni a klasszikus migráció jelenségétől. Minderre tökéletes kísérleti terepet nyújtott a 2004-es és az azt követő 2007-es bővítés, hiszen olyan tagállamok állampolgárai váltak európai polgárokká, akik esetében a korábbi klasszikus migrációs irodalom is vizsgálta az úgynevezett kelet-nyugati migrációs hullámokat.

Mi lehet a mobilitás mögötti raison d’être és annak meghatározó okai?

Klasszikus makroökonómiai megközelítéssel, amennyiben az emberek egyik államból egy másikba vándorolnak egy jobb élet és magasabb bérek reményében, akkor a küldő államban a lecsökkent munkaerő-mennyiség a bérek növekedését, míg a fogadó államban a megjelenő új munkaerő-kínálat pedig a bérek csökkenését vonja maga után. A konvergenciának ez a vegytiszta formája természetesen csupán megannyi lábjegyzettel és kiigazítással érvényes, arra azonban mindenképpen a vizsgálódás hasznára válik, hogy rámutat, a migrációt alapvetően pozitív gazdasági hatásúként tartjuk számon, és kiemeli a migrációt stimuláló elemek egyik legfontosabbikát, a bérkülönbségeket.

Legal Fest 2019 - Regisztráció

Regisztrálj még ma a Legal Fest-re, ez év legnagyobb jogász közösségi eseményére!

erasmus.jpg_574_800_2

Persze, ha minden csupán a bérkülönbségeken múlna, akkor ma azt tapasztalhatnánk, hogy Európa északi és nyugati felében rengeteg ember élne, míg más európai területek kiüresednének. Minthogy azonban ez nincs így, a mobilitást meghatározó tényezőket a későbbi elméletek finomabb tényezőkre bontották: ilyen például a bérkülönbségek helyett a várható magasabb bérrel történő kalkulálás, amely figyelembe veszi a fogadó ország munkanélküliségi rátáját is; a fogadó állambeli megélhetési és a kapcsolódó információs költségek, a migrációhoz kapcsolódó egyéb pszichológiai költségek, az egyén racionális mérlegelése helyett a család figyelembevétele, illetve előtérbe kerültek a hálózati hatások, a beágyazottság, a már elvándorolt hozzátartozók és barátok fontossága.

A migrációnak megannyi oka lehet és ennek fényében megannyi migrációs típust is megkülönböztethetünk (állandó-ideiglenes, legális-illegális, önkéntes-kényszerített stb.). A mérlegelésre kerülő szempontok klasszikusan az úgynevezett húzó és toló (push és pull) faktorok használatával írhatók le, melyhez további két elemként hozzátehetjük a maradás és bizonyos helytől való távolmaradás mellett szóló elemek (stay és a stay away) halmazát is. Így erős vonzó faktor lehet egy felkínált jól fizető munkahely, úgymond területek közötti „lábbal szavazást” indukálhatnak a fogyasztóként aposztrofált migráns esetében a célországban fellelhető jobb minőségű közjavak, illetve toló faktor, ha valaki már egyáltalán nem érzi a maradását egy bizonyos társadalmi légkörben. Ami európai uniós kontextusban az előbbiek közül mindenképpen kiemelésre szorul, az azok a stay halmazban szereplő okok, amelyek a potenciális migráns kivándorlási költségei közé sorolhatóak. E költségek ugyanis (például adminisztrációs akadályok) a szárma­zási állambeli helyzet és a fogadó állambeli kilátás közé ékelődnek. Ennek, azaz a migrációhoz kapcsolódó tranzakciós költségek csökkentésének érdekében született a személyek szabad mozgásához fűződő jog, melynek célja tehát a tagállamok közötti mobilitás könnyebbé, „olcsóbbá” tétele.

A személyek szabad mozgásától az európai polgárságig

A személyek szabad mozgását az alapító szerződések szövegében három ponton is nyomon követhetjük (EUMSZ 45–62. cikk). Egyrészt megjelenik benne a munkavállalók szabad mozgása, másrészt ide kapcsolódik a letelepedés szabadsága, valamint harmadikként a szolgáltatásnyújtás szabadsága is. Az Európai Unión belüli mozgásszabadság szempontjából ezek elhatárolása az ideig­lenes (szolgáltatásnyújtás) – állandó (letelepedés), illetve a küldő államból történő ellenőrzés (szolgáltatásnyújtás) – fogadó államban történő ellenőrzés (munkavállalás) párosain keresztül lehetséges.

A különféle jogosultságok végrehajtá­sára az évtizedek alatt rengeteg jogi aktust kibocsátottak, melyet végül 2004/38/EK irányelv vont össze, amely mellett továbbra is léteznek egyes speciális munkaerő-piaci akadályokat lebontó egyéb jogszabályok, melyek közül különösen jelentős a 2005/36/EK irányelv a szakmai képesítések elismeréséről. Utóbbi lényegében az áruk szabad mozgásához kapcsolódó egyik kulcsfontosságú bírósági ítéletben (Cassis de Dijon-ügy) kimondott elvet, a kölcsönös bizalom elvéből következő kölcsönös elismerést terjesztette ki a személyek szabad mozgására is. Ennek jelentőségére a migráció iskolázottság szerinti mérése hívta fel a figyelmet, valamint annak a felismerése, hogy a képzettség elismerésének hiánya eltérítőleg hathat a migrációs szándékoktól, ráadásul a potenciális alulfoglalkoztatottság révén negatív termelékenységi következményei lehetnek (brain waste).

Az uniós polgárok jogait szabályozó irányelvhez hosszas jogfejlődés vezetett, melynek kiemelt momentuma az 1992-ben bevezetett uniós polgárság intézménye. Mindezt a Bíróság korábbi jogfejlesztő tevékenysége alapozta meg, mely két irányban bővítette a munkavállalók szabad mozgáshoz fűződő ­jogait. Egyrészt a jogosultságok egyre szélesebb alanyi kört érintettek (diákok: Gravier-ügy; turisták: Cowan-ügy), másrészt a diszkrimináció közvetett formájának tilalmán túl (Allué and Coonan-ügy, Vlassopolou-ügy) a Bíróság egyre inkább kevésbé ítélt jogszerűnek bármiféle akadályt a személyek szabad mozgása korlátjaként (Bosman-ügy a munkavállalás, valamint a Gebhard-ügy a letelepedés területén).

citizen

A Gebhard-ügyben a Bíróság felállította azt a mércét, amellyel a jövőre nézve is vizsgálni fogja az alapvető szabadságokat korlátozó nemzeti rendelkezéseket. Ezeknek négy feltételnek kell megfelelniük: alkalmazásuk nem diszkriminatív, igazolhatók a közérdeken alapuló kényszerítő indok által, alkal­masak az általuk elérni kívánt célok megvalósítására, és nem lépnek túl az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéken. Ráadásul, a D’Hoop-ügyben a Bíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy a küldő állam is szerződésszegést követhet el, amennyiben egy állampolgára csak azért kerül hátrányos helyzetbe, mert élni kíván az uniós szerződésben biztosított jogaival. Az egyenlő bánásmódnak és az arányossági tesztnek tehát „otthon” is érvényesülnie kell, ellenkező esetben annak közvetett belső piaci következményei lehetnek, illetve leronthatják az uniós polgárok szerződésben biztosított jogainak hatékony érvényesülését.

A belső piaci szabad mozgás eloldó­dása az alulfekvő gazdasági okoktól több ­kényes kérdést is felvetett. A Martinez Sala, a Bamumbast és később a Trojani-ügyben ugyanis a Bíróság az uniós polgárság intézményét összekapcsolta az egyenlő bánásmódon keresztül – az arányosság kritériu­mának fenntartásával – a szociális juttatások területével is. Utóbbi terület jelentőségét már a hetvenes években felismerték a brüsszeli döntéshozók, hiszen amennyiben nem születik megoldás a tagállami szociális ellátórendszerek koordinációjára (és mondjuk egy migráns emiatt kisebb nyugdíjban részesül a későbbiekben), az a mobilitás ellen ható erőteljes stay faktor lehet. Az e kérdéseket jelenleg rendező 883/2004/EK rendeleten túlmenően azonban, az uniós polgárság intézménye felvetette a gazdaságilag inaktív személyek esetleges jóléti turizmusát. Jelenleg, tíz évvel a csatlakozás után, ez a David Cameron és Andor László nevével fémjelezhető vitatéma az, amelyik a szabad mozgáshoz fűződő jog mérlegelésének különös aktualitást ad.

(Majdnem) tíz éves a szabad munkaerő-áramlás

Az uniós munkaerőpiac megnyitása több lépésben történt az úgynevezett 2+3+2 formula alapján. Ennek értelmében 2004-ben az EU tagállamai szabadon eldönthették, hogy azonnal megnyitják munkaerőpia­cukat, vagy csupán a későbbiekben teszik ezt lehetővé, extrém esetben pedig a hazai munkaerőpiac torzulásának veszélyére hivatkozva ezt egészen 2011-ig késleltethették. 2004-ben az Egyesült Királyság volt ­Írországgal és Svédországgal együtt az első három tagállam, amely a teljes nyitás mellett döntött, valamint Németország és Ausztria védték leghuzamosabb ideig munkaerőpiacukat az új tagállamokkal szemben. A 2007-ben csatlakozók esetében csupán Finnország és Svédország nyitotta meg munkaerőpiacát a csatlakozás évében, a 2+3+2 formula végső határideje pedig idén január elsején járt le.

Míg a csatlakozás előtt Németország és Ausztria volt a 2004-ben csatlakozott kelet-közép-európai polgárok célállomása, új tendenciaként jelentkezett az Egyesült Királyság és Írország felé történő áramlás. Ennek megfelelően, a csatlakozás előtt a korábbi tagállamok közül Németországban és Ausztriában élt a keletről érkezők 60%-a, 2007-re azonban az Egyesült Királyság és Írország részaránya 43%-ra emelkedett, Németországé és Ausztriáé pedig 34%-ra csökkent. Ennek oka, hogy 2004 óta a nettó migráció 70%-a a két szigetországba irányult, Romániából és Bulgáriából pedig a migránsok 80%-a Olaszországot és Spanyolországot célozta meg. Az egyes számok mögött vélhetően olyan okok vannak jelen, mint a földrajzi közelség, az átmeneti rendelkezések alkalmazása, az angol nyelv ismerete vagy éppen a kulturális és nyelvi közelség az új­latin nyelvű országok esetében.

Abszolút számokban kifejezve, míg 2003-ban csupán 900 000 ember tartózkodott a nyugati országokban a 2004-ben csatlakozottak közül, ez a szám 2007-re 1,9 millióra emelkedett. Ezt követően a gazdasági válság mérsékelte a migrációs hullámokat, a korábbi évi 250 000 migráns száma körülbelül a felére csökkent. A kapcsolódó előrejelzések szerint a 2020-ra várhatóan 4,4, illetve a 4 millió főre fog nőni a 2004-ben, illetve a 2007-ben csatlakozott tagállamokból a korábbi EU15-be kivándoroltak száma. Ennek fé­nyében (a mérések idején Horvátország ­figyelembevétele nélkül) az EU teljes né­pességében 2020-ra körülbelül 15,3 millióra lesz tehető a másik tagállamokból származó személyek száma, ami azonban csupán az összlakosság 3,1%-át jelenti.

A fentebb hivatkozott mérések néhány további jelentős megállapítására érdemes felhívni a figyelmet. Egyrészt, hosszú távon az EU összesített GDP-je a migráció következtében 0,2%-kal nő, azonban ennek főként az EU15-ök a haszonélvezői, a 2004-ben csatlakozott nyolc kelet-közép-európai állam GDP-je 1,1%-os csökkenést mutat. A korábban vázolt„vegytiszta elméleti modell” csupán mérsékelten és csak rövid távon fejti ki a hatását a munkabérek tekintetében, mégpedig 0,25%-os munkabér-emelkedést idézve elő a nyolc új tagállamban. Ugyanez a hatás érvényesül a munkanélküliségi ráta tekintetében is, mégpedig ahonnan elmentek, ott értelemszerűen csökken a munkanélküliség, a célországokban pedig egy kicsit nő, azonban hosszú távon ez is kiegyenlítődik.

Ami a kivándoroltak eloszlását illeti, figyelemre méltó módon túlsúlyban vannak köztük a fiatalok. A 15–34 éves korosztály a kivándorlók 63%-át teszi ki, Magyarország esetében ez a részarány 43,4%, miközben az otthon maradt lakosság körében részarányuk csupán 21,3%. A származási országok munkaerőpiacának elöregedését segítő tendencia melletti másik erős hatás a magasan képzettek kivándorlása. Magyarországi viszonylatban a kivándorlók 26,6%-a magasan kvalifikált, miközben az országban maradt lakosság esetében ez a részarány csupán 13,4%. Ugyanakkor a csökkenő tranzakciós költségek semlegesítik az ún. önszelekciós hatást (aminek eredményeként egyébként is inkább azon képzett személyek a mobilisab­bak, akik nagyobb valószínűséggel tudják elismertetni meglévő képzettségüket), így a migránsok végzettség szerinti eloszlásában jelentős mértékű az alacsonyan kvalifikáltak távozása is. A nyolc 2004-ben csatlakozott kelet-közép-európai tagállamra vetítve 16,9%-os az arányuk, míg az otthon maradó lakosság esetében 9,1%. Érdekes módon Magyarország esetében ez a tendencia fordítva érvényesül: a távozók összetételének csupán 8,4%-a alacsony végzettségű, míg ugyanez a részarány a lakosság körében 21,3%.

Ami a szociális ellátórendszerhez kap­csolódó jóléti turizmust illeti, a kapcsolódó kutatások szerint a hozzájáruláson alapuló szociális juttatások esetében nem kiemel­kedő mértékű sem a más tagállamokból ­érkező igénybe vevők számaránya a hazai ­lakossághoz képest, sem pedig az általuk ­kapott kifizetések átlagos mértéke. Minimálisan árnyaltabb a kép a nem hozzájáruláson alapuló juttatások esetében (pl. családi pótlék, szociális segély). Ebben a kategóriában Luxemburg kivételével mindenhol alulreprezentált vagy a hazai lakosságaránynak megfelelő a más tagállamokból érkező igénybevevők száma. A kifizetések átlagos mértéke ugyanakkor hat tagországban, köztük az Egyesült Királyságban magasabb a hazai lakosságnak kifizetett átlagos értékhez képest.

Nyitott kérdések

Az európai mobilitás mérése körül azonban rengeteg technikai probléma merül fel, sok személy nem regisztrál a célországban, hazatérés esetén nagyon ritka a kijelentkezés az ideiglenes lakóhelyről, vagy éppen pontatlan az adatgyűjtés mikéntje egyes tagállamokban. Mindezzel együtt, az EU-n belüli teljes mobilitás mértéke alapvetően alacsonynak mondható, és ez nem pusztán a tagállamok közötti, hanem a régiók közötti mobilitásra is igaz, így a migrációból származó megannyi gazdasági haszon kiaknázatlanul marad.

Épp az utóbbi évben felpezsdült London – Brüsszel vita irányította rá ismét a figyelmet a migráció és mobilitás pozitív gazdasági hatásaira. Némileg ironikus módon éppen a Lordok Háza EU belső piaci ügyekkel foglalkozó albizottsága kifogásolta a szociális turizmust alátámasztó bizonyítékok hiányát, valamint két londoni intézet kimutatása szerint az EU-ból származó munkaerő-áramlás megfékezése 50 milliárd fontnyi vesz­teséget okozna az Egyesült Királyságnak 2050-re, ami a brit GDP 2%-ának felel meg.

Az alacsony mértékű európai mobilitás serkentését hivatott szolgálni a személyek szabad áramlásának biztosítása az Európai Unión belül, mégpedig az adminisztrációs akadályok lebontása révén. Csakhogy ez még korántsem jelenti azt, hogy minden de facto akadály elhárult a személyek szabad áramlása elől, amit a Bizottság által kiadott 2010-es és 2013-as Citizenship Report is alátámaszt.

Mindazonáltal a tíz, illetve nyolc éve csatlakozott országok esetében a személyek szabad áramlása kiemelt jelentőséggel bír. Az úgynevezett „fordított U görbéhez” kapcsolódó modell szerint ugyanis a tipikusan szegény államokból azért alacsony a kivándorlás mértéke, mivel a potenciális migránsok ezt nem engedhetik meg maguknak, így a migránsok száma párhuzamosan növekszik az ország gyarapodásával egészen a fordított U görbe csúcsáig, ami után már nem éri meg elmenni a még nagyobb jólét reményében. Európai kontextusban ez azt jelenti, hogy a belső piac kialakításának köszönhetően a migrációs költségek eleve alacsonyabbak, ráadásul a gazdasági felzárkózás egy bizonyos pontig növeli a migrációs hajlandóságot, a migrációs nyomás pedig csak ezt követően kezd csökkenni.

A mobilitást ugyanakkor nem csupán a kínálati oldalon fellelhető toló (push) fak­torok befolyásolják, hanem a célországokban meglévő kereslet is. Így a bevándorló országok gazdasági növekedése, új munkahelyek létrejötte a mobilitás erősítése irányába hatnak, a válságos időszak pedig értelemszerűen ellentétes hatással jár.

A képek forrása:

http://www.eng.notre-europe.eu/images/bibli/erasmus.jpg_574_800_2

http://eutopialaw.files.wordpress.com/2012/02/citizen.jpg

A cikk az Ügyvédvilág.hu-n jelent meg, az Ügyvédvilág.hu az Ars Boni szakmai együttműködő partnere.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.