Önkormányzatok: változások után, választások előtt

A 2014- es önkormányzati képviselő- és polgármester-választás több szempontból is jelentős változást hoz. Közismert, hogy immár nem négy, hanem öt éves időtartamra kapnak felhatalmazást az önkormányzatok képviselő-testületeinek tagjai és a közvetlenül megválasztott polgármester. Azonban azt is fontos kiemelni, hogy a választópolgárok képviseletére és az önkormányzatokat érintő döntések meghozatalára felhatalmazást nyerő tisztségviselőknek egy jelentősen megváltozott felépítésű rendszerben kell ellátniuk feladataikat. Az alábbiakban az elmúlt két évben lezajlott, a helyi önkormányzatokat érintő változások leglényegesebb elemeit összegzem.

Önkormányzati autonómia

A rendszerváltást követően kialakult helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályait az Alkotmány, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) határozta meg, erős, alkotmányos alapokon nyugvó autonómiát biztosítva az önkormányzatok számára. Az önkormányzáshoz való jog a „helyi közügyek” körébe vonható feladatok önálló, demokratikus intézésén alapult, korlátozása csak minősített többséggel elfogadott törvényben volt lehetséges. Az önkormányzat vagyona alkotmányos védelemben részesült.

A fent jellemzett struktúra alapvetően jól működött, ám a település-centrikus, nagy önkormányzati önállóságra épülő rendszer problémái (például a szétaprózódott településszerkezet, az egyre növekvő számú kötelező feladatok és az erre kapott költségvetési források csökkenése) idővel megnehezítették a feladatellátást. Az önkormányzati rendszer változása szükséggé vált, ám az csak kétharmados törvénnyel volt lehetséges.

A helyzet orvoslására tesz kísérletet a 2011. december 28-án kihirdetett, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.). Több lépcsős hatálybaléptetése folytán egyes rendelkezései csak az októberi önkormányzati választások napján lépnek majd hatályba.

Legal Fest 2019 - Regisztráció

Regisztrálj még ma a Legal Fest-re, ez év legnagyobb jogász közösségi eseményére!

Az Alaptörvény szakított a helyi önkormányzáshoz való jog alapjogias megközelítésével: konkretizálta, hogy az önkormányzatok hatásköreiket (és nem alapjogaikat) csak „a törvény keretei között” gyakorolhatják, ezáltal megteremtve a lehetőséget az önkormányzatok jogainak széles körű korlátozására, valamint a helyi közügyek országos közüggyé minősítésére. Ez – bár egy hatékonyabb és racionálisabb működés ígéretével – az Alkotmány és az Ötv. által biztosított autonómia-szint csökkenését jelenti.

 megye

Önkormányzati feladatok

Az önkormányzatok által ellátott feladatok két fő csoportba sorolhatók: önkormányzati feladatok, és átruházott államigazgatási feladatok. Előbbiek tovább csoportosíthatók aszerint, hogy az önkormányzat által kötelezően ellátandó, önként vállalt vagy más, magasabb szintű önkormányzattól vagy államigazgatási szervtől önként átvállalt feladat. Míg az Ötv. alapján az önkormányzatok főszabály szerint a helyi közügy körébe vonható feladatokat látták el, a Mötv. ilyen rendelkezést nem tartalmaz. Ezáltal lehetőség nyílt arra is, hogy törvény a helyi közügynek minősíthető feladatot államigazgatási szervre bízzon.

A települési önkormányzatokat érintő változás, hogy jelentősen csökkent a kötelezően ellátandó feladatok száma. Ez a leginkább a közoktatási intézmények, kórházak, kulturális intézmények, múzeumok, levéltárak állami fenntartás alá kerülésén érezhető. A kötelező feladatok ellátására nyújtott központi pénzügyi támogatások csak részben fedezik a szükséges összeget, azt a Mötv. szerint az önkormányzatoknak saját bevételeikkel kell kiegészíteniük.

A feladatellátás tekintetében a Kormány speciális jogosítványaira is találunk példát. Mivel az önkormányzaton keresztül végső soron maguk a tagállamok vállalnak garanciát az uniós források felhasználásáért és a beruházások megvalósításáért, az ennek kapcsán elkövetett jogsértésért is a tagállam felel. Biztosíték az Európai Unió felé vállalt tagállami kötelezettségek megvalósítására, hogy a Mötv. 16. §-a alapján a Kormány az Unió felé vállalt kötelezettség teljesítése érdekében saját hatáskörében dönthet annak megvalósításáról. Az önkormányzat a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságtól kérheti a döntés felülvizsgálatát.

Az önkormányzatok önként vállalt feladatai között a Mötv. 17. §-a speciális szabályokat határoz meg a helyi közbiztonsággal összefüggésben. A települési és fővárosi önkormányzat a helyi közbiztonságról, vagyonának, más értékének védelméről kényszerítő eszköz alkalmazására jogosult szervezet létrehozásával gondoskodhat. Az önkormányzatok ezen feladatokat a rendőrség szakmai felügyeletével láthatják el, megállapodást kell kötniük az illetékes megyei rendőr-főkapitánysággal.

A megyei önkormányzatok hatáskörei érdemben csökkentek: míg az Ötv. alapján kiterjedt feladat-, és hatáskörrel rendelkeztek, a Mötv. szerint csupán területfejlesztési területrendezési, vidékfejlesztési, valamint koordinációs feladatokat láthatnak csak el, így nem is minősülnek általános hatáskörű közigazgatási szervnek.

Önkormányzati vagyon és gazdálkodás

Míg az önkormányzatok vagyona korábban elkülönült az állami vagyontól és alkotmányos védelemben is részesült, az Alaptörvény, valamint a nemzeti vagyonról szóló törvény (a továbbiakban: Nvt.) alapján 2012-től együttesen alkotják a nemzeti vagyont. A szabályozás ezzel egy tágabb, közös kategória alá vonta az állami és az önkormányzati vagyont. Az önkormányzat vagyona a feladat ellátásához kapcsolódik, így amennyiben azt egy új törvény állami feladatként vagy más helyi önkormányzat feladataként határozza meg, elvonhatja az ellátásához szükséges vagyonelemet is.

Az önkormányzatok gazdálkodása fölött erősödött az állami kontroll. A Mötv. új szabályként határozza meg, hogy feladatellátáshoz kapcsolódó működési hiány nem, csak fejlesztéshez, beruházáshoz kapcsolódó hiány tervezhető. Az önkormányzatok hitelfelvétele az Alaptörvény, valamint a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény (a továbbiakban: Stabtv.) alapján főszabály szerint a Kormány előzetes hozzájárulásához kötött. Ez alól kivételt jelent többek kötött az uniós, vagy más nemzetközi szervezettől elnyert támogatáshoz szükséges önrész biztosítása. Az önkormányzatok kötelező feladatainak ellátására a korábbi normatív támogatási rendszertől eltérően kötött felhasználású, feladatalapú finanszírozási rendszer került bevezetésre.

Fékek és ellensúlyok rendszere az önkormányzaton belül

Az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület (megyei önkormányzatnál közgyűlés) és szervei biztosítják. A képviselő-testület szervei a polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke), a képviselő-testület bizottságai, a polgármesteri hivatal (megyei önkormányzati hivatal), a jegyző és a társulás. A szervek közötti viszonyt 2012-ig a fékek és ellensúlyok kidolgozott rendszere jellemezte, e kontrollelemek a Mötv. hatálybalépése óta kevésbé hangsúlyosak.

Az önkormányzat legfőbb döntéshozó szerve a képviselő-testület. Hatásköreit az Ötv. tágan vonta meg; közvetlenül láthatott el operatív, igazgatási feladatokat. Számos át nem ruházható hatáskörrel rendelkezett. Ellensúlyát a közvetlenül megválasztott polgármester képezte. A Mötv. alapján továbbra is fontos hatásköröket gyakorol, így például rendeletet alkot, helyi népszavazást rendel el, dönt az önkormányzat gazdasági programjáról, hitelfelvételéről, kölcsönfelvételéről, létrehozza az önkormányzati társulást, intézményt alapít. Egyedüli szervként hozhat saját jogon önkormányzati döntést, viszont korábbi önállósága korlátozottabbá vált. A Mötv. 53. §- a meghatározza a szervezeti és működési szabályzatának kötelező tárgyköreit, behatárolja a döntések lehetséges tartalmát igazgatási, hatósági, és közszolgáltatási ügyekben. Döntési jogosultságát korlátozza, hogy a polgármester a Mötv. 68. § alapján halaszthatatlan esetben határozatot adhat ki, pótolhatja a képviselő- testület elmulasztott döntéseit, illetve felfüggesztő hatályú vétójoggal rendelkezik a helyi önkormányzat érdekeit sértő ügyekben.

onkormanyzat-illusz

A polgármester önkormányzaton belüli pozíciója a korábbiakhoz képest sokkal hangsúlyosabbá válik, mind a képviselő-testülettel, mind a jegyzővel szemben. Több önálló döntési jogkört gyakorolhat, valamint a fent említett esetekben korlátozhatja a képviselő-testület döntési szabadságát. A jegyző a polgármester beosztottjává válik: míg korábban a képviselő-testület nevezte ki és mentette fel, a Mötv. alapján immár a polgármester gyakorolja a munkáltatói jogok teljességét felette. További, a polgármester pozícióját erősítő rendelkezés, hogy a polgármesterre általános jelleggel ruházhat át törvény, vagy törvény alapján kormányrendelet államigazgatási hatásköröket. Ezáltal megszűnik a jegyző elsődlegessége e feladatkörök tekintetében.

A polgármesterek illetményére a Mötv.-nek az önkormányzati választások napján hatályba lépő változása alapján szigorúbb szabályok vonatkoznak. Jelenleg a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló törvény szerint a polgármesterek illetményét a köztisztviselői illetményalap és a törvényben meghatározott szorzószám szorzata alapján kell meghatározni, utóbbiról a törvény adta keretek között a képviselő-testület dönt. A köztisztviselői illetményalapról a központi költségvetésről szóló törvény rendelkezik, jelenleg 38.650 Ft. A szorzószám a település méretével arányosan nő, 1000 fő alatti település esetén 7,0- 9,0 közötti, a megyei jogú városi önkormányzat és megyei önkormányzat esetén 14,0- 15,0 közötti érték. Így egy ezer fő alatti település esetében az illetmény legalább 38.650×7, legfeljebb 38.650×9 lehet, ehhez a képviselő-testület döntésétől függően hozzáadódhat a nyelvvizsgapótlék és a költségátalány.

A Mötv. 71. § (4) bekezdése szerint a polgármester illetményét a helyettes államtitkár alapilletményéből, illetménykiegészítéséből, vezetői illetménypótlékából álló illetménye (melyről a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény 224. §-a rendelkezik) alapján kell számítani, annak a Mötv.-ben meghatározott százalékos összege. Így egy 500 fő lakosságszámú település esetén bruttó 149 ezer forintos fizetésre számíthat a főállású polgármester, míg a 30 ezer fő lakosságszám feletti település esetében a polgármester fizetése 598 ezer forint. A változás következményeként a polgármester illetményének megállapításában a képviselő- testületnek nem lesz szerepe, ez tovább erősítheti a polgármester önkormányzaton belüli pozícióját.

Állami kontroll az önkormányzatok felett

Az önkormányzatok működése feletti megerősített államigazgatási kontrollt 2012. január 1-től fővárosi és megyei kormányhivatalok látják el. A Mötv. hatálybalépése előtt a közigazgatási hivatalok végezték az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését: széles körben vizsgálódhattak, ám intézkedési lehetőségeik korlátozottak voltak. A fővárosi és megyei kormányhivatalok törvényességi felügyeletet látnak el, és jóval erősebb intézkedési jogosultságokkal rendelkeznek. Ezek közül kiemelendő az önkormányzati rendelet felülvizsgálata, illetve a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása és az aktus pótlása. A kormányhivatal indítványára mindkét esetben, speciális nemperes eljárás keretében a Kúria jogosult eljárni. Amennyiben a rendeletalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítását követően a képviselő-testület továbbra sem tesz eleget kötelezettségének, a fővárosi, megyei kormányhivatal vezetője pótolja azt. Az így megalkotott rendeletet a testület az adott választási cikluson belül nem módosíthatja. E rendelkezés az államigazgatás határozott beavatkozását jelenti az önkormányzati döntéshozatalba, az önkormányzati autonómiát jelentősen korlátozza.

Összegzés

Az önkormányzatok jelentősége, szerepe átalakulóban van. A struktúraváltás célja a hatékonyság és az eredményesség növelése volt, de ez azzal járt, hogy az önkormányzatok korábbi, alkotmányos szinten garantált autonómiája csökkent, döntési önállóságuk, mozgásterük korlátozottabbá vált. E változás illeszkedik a közigazgatás egészét jellemző centralizáltságra való törekvés folyamatába. Az önkormányzati rendszer kevésbé képez már ellensúlyt: az új szabályozás jobban érvényre juttatja azonban azt, hogy az önkormányzatok az állami szervezetrendszerhez tartoznak, az államigazgatás mellett a közigazgatás alappillérét képezik. A képviselő-testület továbbra is számos, át nem ruházható hatáskört gyakorolhat, és a helyi közösséget érintő kérdésben dönthet, így a megválasztott tisztségviselők maradnak a helyi érdekek legfőbb képviselői.

Topuzidu Laura

 *

A képek forrásai:

http://vecseshirek.hu/wp-content/uploads/2012/10/%C3%B6nkorm%C3%A1nyzat-illusztr%C3%A1ci%C3%B3.jpg

http://hu.wikipedia.org/wiki/Pesti_megyeh%C3%A1za#mediaviewer/File:P-megye1.jpg

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.