Orbán Balázs: nincs önmagában véve jó vagy rossz választási rendszer

Ars Fori rovatunk jelenlegi témájaként a választójoggal foglalkozunk. Ennek keretében arra kértük a téma szakértőit, hogy az általunk felsorolt rengeteg kérdés közül legalább öt megválaszolásával járuljanak hozzá az új választójogi rendszer jobb megértéséhez, illetve a változások lehetséges következményeinek feltérképezéséhez. Ezúttal Orbán Balázs, a Századvég Alapítvány kutatási igazgatója válaszol.

orban_balazs

Mit gondol a rendszerváltás óta mennyiben befolyásolta a választási rendszer a pártrendszert és ezáltal a közjogi berendezkedésünket? Mennyiben változik ez az új szabályokkal? 

Először is azt érdemes tisztáznunk, hogy nincs önmagában véve jó vagy rossz választási rendszer. Ez az alapvető és mások által is ritkán vitatott megállapítás ugyanis az elmúlt időszak felfokozott kampányhangulatában kicsit háttérbe szorul. Minden ország választási rendszere más, különböző előnyökkel és hátrányokkal. A választási rendszerek fókuszai, alapvető céljai is mások. Ahogyan azt Giovanni Sartori az egyik – nem csak számomra legkedvesebb, Összehasonlító alkotmánymérnökség című – művében elég plasztikusan megfogalmazta: a tisztán arányos rendszernek kizárólag az a célja, hogy a szavazatok megoszlását tükröző parlamentet hozzon létre, ezzel szemben a tisztán többségi rendszer viszont nemcsak parlamentet, hanem kormányt is létre akar hozni. Az, hogy melyik elvet részesítjük előnyben, tulajdonképpen hit, vagy ha úgy tetszik, (politikai) meggyőződés kérdése. Talán még jobban érthetővé válik a lényeg, ha onnan közelítjük meg a kérdést, hogy egy demokráciát nem az különböztet meg egy diktatúrától, hogy milyen eltérések figyelhetők meg a választási rendszerben, hanem hogy az emberek valódi akaratát kifejező választási eredmény létrejöhet-e, és képes-e magának érvényt követelni.

A rendszerváltozás kerekasztal-tárgyalásain kialakított választási rendszerünk olyan volt, amilyen a rendszerváltozás maga. Politikai kompromisszumokat tükröző, vegyes szisztéma. Külföldi szakértők a magyar megoldást semleges megközelítéssel az egyik legösszetettebb, negatív megközelítéssel pedig a legbonyolultabb választási rendszernek nevezték a világon. Állandó példaként az országgyűlési képviselők számát szoktam felhozni akkor, ha arról beszélek, hogy a korábbi rendszer inkább különböző alkuk eredményeként, nem pedig átgondolt elvek mentén született meg. Miért éppen 386 az országgyűlési képviselők létszáma? Pusztán csak azért, mert a kerekasztal-tárgyalásokon kialkudott kompromisszum eredményét tükröző kisebb egyéni választókerületi létszámot az utolsó állampárti parlament nem volt hajlandó megszavazni. Annak képviselői ugyanis abban bíztak, hogy nagyobb országos ismertségük révén az elkövetkező demokratikus választásokon az egyéni körzetekben jobb eredményt lesznek képesek elérni. A sors fura fintora, hogy utóbb ez az elképzelésük – ugyanúgy, ahogy az ellenzéki oldal jó néhány előfeltételezése is – teljesen tévesnek bizonyult. Az ugyanakkor nem tagadható, hogy a korábbi választási rendszer végeredményben betöltötte funkcióját. A legnagyobb előnyének például azt tartom, hogy a rendszerváltozás utáni lengyel parlamentre jellemző fragmentálódást sikerült a 4 %-os, majd az 5 %-ra emelt parlamenti küszöb révén elkerülni. Jó, hogy volt olyan mocsár, amelyből Magyarországnak nem kellett kikászálódnia!

Szükség volt a korábbi választási rendszer reformjára?

Kutatás a jogi munkaerőpiacról

A kitöltők között a nyertes választása szerint kisorsolunk 4 db Szigetjegyet, egy 75.000 Ft-os IKEA utalványt vagy egy 75.000 Ft-os Repjegy.hu utalványt!

Kiindulási pontként el kell fogadnunk az országgyűlési képviselők létszámának csökkentésére vonatkozó politikai döntést. Ennek fényében a választási rendszer reformjának szükségessége sem kérdőjelezhető meg. A létszámcsökkentésre vonatkozó döntés mögött természetesen nem csak politikai okok húzódtak, hiszen statisztikai értelemben is alátámasztható, hogy az országgyűlési képviselők létszáma arányaiban jóval az európai átlag fölötti volt. A 199-es új létszám sokkal egészségesebbnek tűnik. Az új parlamenti képviselői szám elkerülhetetlenné tette a választási rendszer reformját is, hiszen a korábbi rendszer az új létszámmal már nem lett volna működőképes. A 2010 előtti hasonló vitákat figyelve nem lehet kétségünk afelől, hogy az átalakítás legfigyelemreméltóbb része éppen az volt, hogy hogyan lehetett ezen kisebb létszámú parlament mellett megtartani a korábbi vegyes rendszert. Arend Lijphart híres politológusnak tulajdonítható az a nemzetközi összehasonlító kutatásból kikövetkeztetett megállapítás, hogy ugyan a választási rendszerek viszonylag gyakran változnak, de meglehetősen ritka az, hogy többségi, arányos vagy vegyes rendszerről országok más rendszerre térnének át. Ez a megállapítás a magyar rendszer átalakításának esetében is igaznak bizonyult. Jól látható, hogy a jogalkotó mindent megtett azért, hogy a vegyes rendszert megtartsa, és ne lehessen őt a választási rendszer radikális átalakításával vádolni. Ezen elementáris kényszerítő erő mellett szokás megemlékezni a nemzetközi szervezetek elvárásaiból eredő determinációról (pl. választójogi korlátok, ajánlási rendszer anomáliái) illetve az Alkotmánybíróság választókerületi térképet megsemmisítő döntéséről is, mint olyan tényezőkről, amelyek kifejezetten egy új választási szisztéma létrehozásának szükségessége felé mutattak.

Nemzetközi összehasonlításban mit gondol az új szabályozásról? Van esetleg olyan minta, amelyet követhetett a jogalkotó?

A korábbi kérdésnél is próbáltam utalni arra, hogy nehéz ebben a tekintetben a nemzetközi összehasonlításra támaszkodni, mivel minden ország más választási rendszer mellett tette le voksát, és így más problémákkal is küszködik. Néhány helyen a magyarhoz hasonló irányú változások zajlanak, míg máshol a politikai elképzelések éppen az ellenkező előjelűnek bizonyulnak. Csak hogy egy példát említsek: miután az olasz alkotmánybíróság tavaly év végén megsemmisítette a korábbi olasz választási rendszert, – ismerve az olasz politikai berendezkedést – nyilvánvaló volt, hogy az olasz politikai pártok a stabil kormányzóképességet jobban elősegítő többségi rendszer irányába akarnak ellépni. Nem okozott tehát meglepetést, hogy milyen változások zajlanak Rómában.

A magyar rendszerrel kapcsolatban szerintem három alapvető elvet emelhetünk ki, ami jól láthatóan befolyásolta a jogalkotót, és alapvetően megkülönböztethetővé teszi az új rendszert a korábbitól. Az első az egyszerűsítés, amely a korábbi összetett magyar választási rendszer után szinte adta magát. A korábbi három ág helyett két ág lett, így a mandátumtranszformálás a vegyes rendszer fenntartása mellett a lehető legegyszerűbbé vált. Ugyanezen elv alá sorolható be a kétfordulós rendszer megszüntetése is. Ezt a változást jogi értelemben nem nagyon lehet minősíteni, politikai értelemben ugyanakkor tisztább helyzetet eredményez, hiszen a választók számára egyértelműbbé válik döntésük direkt következménye, míg kevesebb politikai mozgásteret tesz lehetővé a pártoknak.

A második alapelv az új formációk megjelenésének és a kisebb pártok parlamentbe jutásának elősegítése. Több elem – például a könnyített jelöltállítás és az állami kampánytámogatás – is ennek az alapelvnek az érvényesülését segíti elő. Mindez, azzal együtt is, hogy megmaradt az új választási rendszerben az 5%-os bejutási küszöb, ténylegesen segít abban, hogy a nagy pártokhoz képest esélytelenebb kis pártok sikeresen szerepeljenek.

A harmadik jól kivehető alapelv pedig talán úgy fogalmazható meg, hogy az új rendszer arra tesz kísérletet, hogy ha egy párt a szavazatok relatív többségét megszerzi, akkor ez egyúttal 50% fölötti mandátumtöbbséget is eredményezzen számára az Országgyűlésben. Ezt segítő elem például a vegyes rendszer arányos ága felől a többségi ág irányába végrehajtott hangsúlyeltolódás, illetve a győzteskompenzáció intézménye. Nem tudhatjuk bizonyosan, de nekem az a meggyőződésem, hogy ennél a változásnál a jogalkotót az a premissza vezette, mely szerint a rendszerváltozás utáni politikatörténet nem a koalíciós kormányzás szükségességéről és sikerességéről szólt – politikai oldaltól függetlenül. Természetesen mindhárom alapelvet lehet vitatni, de azt gondolom, hogy ezen alapvetések lenyomata végső soron jól látható és visszakövethető az új választási rendszer legtöbb elemében.

 Hogyan értékeli az új jelölési rendszert?

Ahogyan az már érintőlegesen szóba került, a jelöltállítás és a kopogtatócédula intézménye a korábbi választási rendszer legneuralgikusabb pontja volt. Itt most nemcsak a visszaélésekre, hanem a korábbi rendszer igazságtalanságaira is gondolok. A kopogtatócédulás megoldással való visszaélések Magyarországon elterjedt gyakorlatát egyik jogállami demokrácia sem tenné ki az ablakba, így az ebbe az irányba tett lépések felettébb üdvözlendőek. Az igazságtalanság alatt pedig azt értem, hogy nem tűnik fair eljárásnak az, amely egy választásokon később majdnem 7,5 %-ot szerző párt elé a megmérettetés előtt szinte teljesíthetetlen, illetőleg csak nagy kínok között teljesíthető jelöltállítási korlátokat állít. A jelöltállítási rendszer szigorán tehát mindenképpen enyhíteni kellett! A mostani sajtóhírek mellett könnyen felejtjük el, hogy a jogalkotó úgy könnyített a jelöltállítás rendszerén, hogy a népszavazások során már kipróbált és működőképes ajánlóíves megoldás bevezetése mellett döntött. Önmagában vizsgálva ezt a döntést, akár logikusnak is minősíthetjük, hiszen itt újfent nem radikális változtatás, hanem egy itthon jól ismert jogintézmény adaptálása következett be. Én egyébként úgy látom, hogy a büntetőjogi, valamint választási szankciórendszernek és apparátusnak jelen jogszabályi és emberi erőforrási keretek között is alkalmasnak kell lennie arra, hogy az esetleges visszaélések kiszűrje. Reményeim szerint ez be is fog következni!

A kampányszabályozás kényes kérdése volt a politikai reklám és a politikai hirdetés fogalmának különválasztása és a kapcsolódó médiaszabályozás, amely miatt az Európai Bizottság is vizsgálatokat folytatott. Mi a véleménye az új kampányszabályozásról, a kampány eszközeiről?

Valóban kényes kérdésről van szó, amelyről a megfontolt diskurzust véleményem szerint szintén a választások közelsége hátráltatja. Leegyszerűsítő jellegük miatt nem tudok egyetérteni azokkal a megállapításokkal, amelyek azt állítják, hogy választási kampányt csupán korlátozottabban lehet folytatni, és ez így nagy általánosságban a jelöltek és jelölő szervezetek tekintetében a véleménynyilvánítás szabadságát alkotmányellenesen korlátozza. Érdemes talán egy kicsit árnyaltabban megközelíteni a kérdést, és úgy fogalmazni, hogy a kampányolás fókusza megváltozott, azaz az új kampányszabályozás az egyes kampánytechnikák közötti hangsúlyeltolódásra készteti a pártokat. A jogalkotó háttérbe szorította például a hagyományosabbnak tekinthető televíziós kampányokat, amelyek jelentősége egyébként a nyugati demokráciákban, ha nem is rohamosan, de csökken. Ennek alkotmányossági megítélése európai értelemben sem egységes, láthatjuk, hogy a magyar Alkotmánybíróság elég szigorú álláspontot foglalt el a kérdésben, míg a strasbourgi bíróság egy brit ügyben a magyarhoz hasonló szabályozásról azt mondta ki, hogy az egyensúlyt teremt a véleménynyilvánítás szabadsága és a semlegesség követelménye között, amely csak esélyegyenlőséget biztosító korlátozó szabályozással érhető el. Ezzel szemben a direkt kampányeszközök, a választópolgárok személyes meggyőzésére és az internetes kommunikációra épülő kampányok jelentősége és jogi lehetősége megnőtt. Én ebben a körben nagyon fontos változásnak értékelem a kampánycsend intézményének eltörlését, amely egyrészt hazai vonatkozásban egy működésképtelen jogintézménynek bizonyult, másrészt szerintem kifejezetten ellene hatott a normális demokráciákban bevett és szükségszerű agitálásnak. Ehhez még csak azt tenném hozzá, hogy a széttartó jogorvoslati fórumrendszer okán a kampánycsendet évtizedek alatt sem sikerült egységes jogalkalmazói megítélés alá helyezni. Mindezt azért tartom fontosnak, mert biztos vagyok abban, hogy a kampánycsend maradványának, a szavazókörtől számított 150 méteren belüli kampányolás tilalmának jogalkalmazói megítélése még így is a választások napjának egyik jogi kulcskérdése lesz.

Hogyan ítéli meg a választókerületek megrajzolását? Mi a véleménye ennek sarkalatos szabályozásáról?

A választókerületek újraszabályozása minden esetben egy választási rendszer átalakításának legkényesebb pontja. Véleményem szerint örömteli, hogy az a tarthatatlan és alkotmányellenes helyzet, amely a korábbi beosztást jellemezte, megszűnt. Természetesen az új körzethatárok kialakítása heves politikai vitákat indukált. Ezt azonban természetesnek tekinthetjük, azt hiszem, hogy ez valamennyi demokratikus politikai berendezkedésű országban elkerülhetetlen lett volna. Jogi értelemben szerintem sokkal izgalmasabb az a kérdés, hogy milyen konkrét megoldást választott a jogalkotó a választókerületek beosztásának szabályozására. Valószínűleg kisebbségben vagyok a véleményemmel, de én például nem tartanám Magyarországon szerencsésnek egy olyan rendszer bevezetését, mint például a brit Boundary Commission testület, ahol egy elvben pártsemleges szakértői kör dönt a körzetek újrarajzolásáról. A választókerületek újrarajzolása ugyanis nem egy politológiai, netán választásszociológiai szakkérdés. Természetesen a körzetek átrajzolása során ezeknek a szaktudományoknak a vizsgálódásai szerepet játszhatnak, és egyúttal a törvényben rögzített kötelezettségeknek is fontos szerepe van, de egy adott terület egyik vagy másik körzethez csatolása végső soron, valójában politikai kérdés. Ezekért a döntésekért pedig a politikusoknak kell vállalniuk a politikai felelősséget. Így önmagában az, hogy a választókerületi beosztást törvény tartalmazza (ezt egyébként maga az Alkotmánybíróság is előírta), és a rendszeres felülvizsgálatot a törvény az országgyűlési képviselőkre bízza, nem vitatható. A következő kérdés az, hogy sarkalatos vagy „sima” törvény tartalmazza-e a választókerületi beosztást. Ebben a tekintetben én nem becsülném le a sarkalatos törvény stabilizáló hatását, hiszen „feles” törvény esetén valamennyi választási ciklusban újra és újra előkerülne a választókerületek módosításának kérdése. Ettől függetlenül természetesen politikai értelemben érthető, ha az ellenzék vitatja az éppen most sarkalatos törvényi szintre emelt választókerületi beosztást. Most egyébként, hogy az új választási rendszerrel kapcsolatos kritikákkal foglalkozik az ember, fellapoztam az önkormányzati rendszer 1994-es átalakításával kapcsolatos parlamenti dokumentumokat és újságcikkeket. Ezekből egyértelműen kiderül, hogy az 1994-es országgyűlési választásokon megválasztott kétharmados parlamenti többség az ellenzék elementáris tiltakozása mellett 1994. augusztus 30-án sürgős tárgyalást kérve nyújtotta be a választási reformot, melyet az ellenzék távolmaradása mellett 1994. október 30-án fogadott el, és az új szabályok alapján az önkormányzati választásokra már 1994. december 11-én sor került. Az ellenzéki kritikák akkor a maihoz hasonló módon politikai számítással vádolták a kormánypártokat, a 1994-es esetben az idő azonban végül inkább azt bizonyította – lévén, hogy az a szabályozás néhány elemében még ma is él –, hogy egy működőképes és elfogadható konstrukció született.

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény szerint, ha a nemzetiségi a nemzetiségi listára kíván szavazni és nemzetiségiként regisztrál, akkor az országos listára nem szavazhat. Mi a véleménye a megoldásról?

A nemzetiségek parlamenti képviseletének megteremtése Magyarország fontos nemzetstratégiai célja, nem pedig egy korábbi alkotmányos mulasztás orvoslása. A határon túli magyar közösségek jogérvényesítésének elősegítését véleményem szerint nagy mértékben támogatja, ha Magyarország példamutató nemzetiségi képviseleti rendszert működtet. Így a parlamenti képviselet bevezetése már csak emiatt is üdvözlendő. Téves az a közkeletű érv viszont, amely azt mondja, hogy az Alkotmánybíróság egy korábbi döntéséből következően kellett az Országgyűlésnek a parlamenti képviselet biztosítania. A parlament az Alkotmánybíróság akkori döntéséből eredő kötelezettségének eleget tett akkor, amikor a mulasztást a nemzetiségi – akkori nevén nemzeti és etnikai kisebbségi – önkormányzati képviseleti rendszer felállítása útján orvosolta. Ennek a történetnek egy érdekes leágazása, ezért talán érdemes néhány szót ejtenünk arról, hogy a magyar alkotmányos rendszerben hogyan is tudhatjuk bizonyosan, ha egy alkotmányos mulasztás orvoslásra került. Hiszen az Alkotmánybíróság általában nem hoz külön döntést arról, hogy mennyiben tartja saját korábbi döntésével megfeleltethetőnek a jogalkotói reakciót. A legautentikusabb választ erre a kérdésünkre sajátos módon az Alkotmánybíróság honlapján találhatjuk, ahol a Hivatal rendszeresen vezeti, hogy az Országgyűlés mely alkotmányos mulasztásokat szüntetett meg és melyeket nem – nyilvánvalóan az Alkotmánybíróság Hivatalának értelmezése szerint. Nos, ezen összeállításban a nemzetiségi önkormányzati rendszer felállítása óta már nem szerepel ez a mulasztás. Ettől függetlenül a fenti érvek mentén a nemzetiségi parlamenti képviselet valamilyen módon történő biztosítását mindenképpen szükségesnek gondolom. Éppen ezért talán nem a legszerencsésebb fejlemény, hogy előreláthatólag nem lesz szavazati joggal rendelkező nemzetiségi képviselő a következő Országgyűlésben. Ehelyett mind a 13 nemzetiség szószólóval képviseltetheti magát. Persze kétségtelen az is, hogy ez a helyzet – tudniillik, hogy csak szószólóként, nem pedig képviselőként lesznek tagjai a parlamentnek a következő ciklusban a nemzetiségek – egyúttal a népszuverenitás és nemzetiségi képviselet közötti alkotmányos feszültségeket is feloldja.

Mi a véleménye a belföldön lakóhellyel nem rendelkező állampolgárok választójogának szabályozásáról? Hogyan ítéli meg a levélben történő szavazás lehetőségét?

A határon túli magyarok választójogának biztosítása az új magyar választási rendszer egyik legörvendetesebb változása, mellyel a magyar politika régi adósság törlesztette – ráadásul számomra nem várt későbbi egyetértésben. Jól látható, hogy a konkrét formula megtalálásakor a jogalkotó is próbált egyensúlyozni, és olyan képviseleti lehetőséget biztosítani a határon túli magyaroknak, amely ugyan tényleges súlyt ad, de nem veszélyezteti a magyarországi választópolgárok primátusát a demokratikus akaratképzésben. Éppen ezért, noha hallhatók olyan hangok, amelyek a választójog egyenlősége szempontjából próbálják kritizálni ezt a megoldást, a Velencei Bizottság véleményéhez csatlakozva a szabályozást inkább egy pragmatikus és jó kompromisszumnak minősíteném.

A magyarországi lakóhellyel rendelkező és nem rendelkező magyar állampolgárok közötti különbségtétel (tudniillik, hogy a lakóhellyel nem rendelkezők csak levélben, míg a lakóhellyel rendelkezők csak személyesen szavazhatnak) mögött szerintem világos jogi logika áll, noha érzékelhetően sokan vitatják a különbségtétel alkotmányosságát. Véleményem szerint a két csoport nem vehető egy kalap alá, hiszen a választópolgárok között nem az az alapvető különbség, hogy a szavazás napján hol tartózkodnak, hanem hogy a lakóhellyel rendelkezőknek – tartózkodási helyüktől függetlenül – két szavazatuk van, míg az úgynevezett határon túl magyaroknak – szintén függetlenül attól, hogy éppen Magyarországon vagy külföldön tartózkodnak – csupán egy. Éppen az lenne tehát a diszkriminatív, ha különbséget tennénk a lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok között abban a tekintetben, hogy aki a szavazás napján itthon tartózkodik, csak személyesen, aki pedig külföldön tartózkodik, csak levélben szavazhatna. A magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgároknak tehát ugyanúgy kell szavazniuk – a jogalkotó döntése szerint személyesen. Leegyszerűsítve tehát azt mondhatjuk, hogy vagy mindenki levélben szavaz, vagy senki. Bevallom őszintén, én nem tartanám szerencsésnek, ha mind a 8 millióan levélben (is) szavazhatnák, így az elektronikus szavazás bevezetéséig inkább ezt a mostani megoldást támogatnám. Ugyanez a követelmény persze értelemszerűen nem vonatkozik azokra, akik magyarországi lakóhellyel nem rendelkeznek, náluk ezért fogadható el a levélben szavazás. A kérdés politikai vetületét vizsgálva pedig mindenkit óva intenék attól, hogy empirikus kutatási eredmények nélkül elfogadja azt a feltételezést, hogy a magyarországi lakóhellyel rendelkező, de ideiglenesen külföldön tartózkodó magyar állampolgároknak alapvetően mások lennének a politikai preferenciái, mint az életvitelszerűen is itthon tartózkodó társaiknak.

A levélben szavazás intézményével kapcsolatban pedig talán azt érdemes kiemelni, hogy alapvetően egy Európában bevett és elfogadott szavazási módról van szó, melyet 17 uniós ország alkalmaz különbözőképpen. A konkrét magyar megoldás pedig – éppen néhány választási szakértő javaslatára – szerencsére tartalmazza azokat a legszükségesebb garanciákat, amelyeknek a levélben szavazásnál nyilván fokozottabban kell érvényesülniük. Egy ilyen új jogintézmény azonban mindig tartogathat a jogalkalmazók számára meglepetéseket, így a választások után érdemes e tekintetben is összegyűjteni az első tapasztalatokat. Tulajdonképpen összefoglalásképpen is azt mondhatom, hogy a tapasztalatok összegyűjtése a szükségeshez vagy a szokásoshoz képest sajnálatosan – nyilvánvaló politikai okok miatt – felfokozott politikai klíma lecsillapodása utáni fontos jogalkotói és jogalkalmazói feladat lesz.

*

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.