A szokatlan idők szokatlan megoldásokat szülnek – Interjú Patyi Andrással

Mérlegen az Alaptörvény címmel megjelent a Stádium Intézet első kiadványa. A kötetben nyolc alkotmányjogász, köztük Sólyom László, Tölgyessy Péter és Kukorelli István fejtik ki gondolataikat az Alaptörvényről. Az Ars Boni részleteket közöl az egyes interjúkból, ezúttal Patyi Andrással, a Nemzeti Választási Bizottság elnökével, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektorával készített beszélgetésünkből olvashatnak szemelvényeket.

PatyiAndras1

1990 után az alkotmányos berendezkedésünk egyik legfontosabb eleme a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye volt. Vannak, akik szerint ennek nagy szerepe volt az elmúlt húsz év kormányainak stabilitásában, ezért fenn kell tartani, míg mások szerint feleslegesen betonozott be kormányokat. A szakértői javaslatukban a konstruktív bizalmatlansági indítvány megszüntetését javasolják. Miért tartja ezt indokoltnak?

Ezt a bizalmatlansági indítványt Magyarországon az elmúlt huszonkét évben mindössze egyszer használták, amikor Gyurcsány Ferencet Bajnai Gordon követte miniszterelnökként. Gyurcsány Ferenc lemondása esetén az akkori köztársasági elnöknek, Sólyom Lászlónak lett volna joga új miniszterelnök jelölésére, ezt pedig talán nem akarták. A köztársasági elnököt kikerülték ebben a folyamatban, így történt az, hogy konstruktív bizalmatlansági indítvány segítségével Gyurcsány Ferenc helyett Bajnai Gordont választotta meg miniszterelnöknek ugyanaz a kormánytöbbség. Ez a példa nekem azt mutatja, hogy itt a szabály nem volt teljesen jól kidolgozva, hiszen ki tudták kerülni az államfőt. Márpedig az államfőnek a kormányalakításban az a szerepe, hogy a miniszterelnök személyét ő javasolja az Országgyűlésnek megválasztásra, amely bár protokolláris szerepnek tűnik, valójában azonban lényeges kérdés. A bizottság helyesen tett tehát javaslatot arra, hogy a bizalmatlansági indítvány működéséből kerüljön ki az az elem, hogy azonnal jelölni kell és azonnal meg kell választani az új miniszterelnököt. Természetesen ez a koncepció újabb kérdéseket is felvet: kell-e még egyáltalán javasolni miniszterelnököt? Ha igen, mikor? Itt a parlamenti eljárási szabályokat kellene úgy alakítani, hogy ez a konstruktivitási elem oldódjon és rendeltetésszerűen működjön az intézmény.

Korábban Ön is bírálta az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozását. Miért tartja tarthatatlannak ezt? Ön szerint hogyan lehetne alkotmányos megoldást találni a problémára?

Azért szóltam ez ellen a korlátozás ellen, mert egy komoly problémának a megoldására ezt a választott eszközt nem tartom a legszerencsésebbnek. Az Alkotmánybíróság hatáskörével összefüggésben azt nem szabad elfelejteni, hogy az Alkotmánybíróságnak az alkotmányosság sérelme miatt hozott, törvényt megsemmisítő döntései az Országgyűlés és a végrehajtó hatalom működésébe való beavatkozást jelentenek. Ez az Alkotmánybíróság egyik fő feladata. A testület így garantálja az Alkotmány érvényesülését. Azonban nem lehet elvonatkoztatni attól a gazdasági és kormányzati környezettől, amelybe az ország került, részben külső, jelentősebb részben belső körülmények folytán. Erre a rendkívüli, már az állam és a gazdaság működőképességét is akadályozó eladósodásra született válaszul ez a hatásköri korlátozás. Egy alkotmányos megoldást erre a helyzetre egyébként maga az Alkotmánybíróság is fölvázolt már az inkriminált, 98%-os adóról szóló határozatában. Az államadósság tartós csökkentése érdekében, bevezették az említett hatásköri korlátozást, hogy a lehetőségét is kizárják annak, hogy az Alkotmánybíróság az államadósság kezelésével kapcsolatos intézkedések megtételében akadályt képezzen. Szerintem az Alkotmánybíróság ebben a folyamatban nem feltétlenül lenne korlátozó tényező. Továbbá, ha már elkerülhetetlen a korlátozás, akkor is csak átmeneti jelleggel kellett volna bevezetni azt. Ezt az átmeneti jelleget azonban hosszú időre tolta ki az alkotmányozó. Nem szerencsés tehát az a helyzet, hogy bizonyos törvények nem vizsgálhatóak, hiszen minden törvénynek az Alkotmánybíróság kontrollja alatt kell állnia. Remélem, előbb-utóbb elérjük ezt a GDP-arányos államadóssági szintet és módosul az Alaptörvény.

Az Alaptörvénnyel kapcsolatos viták központi eleme volt a sarkalatos törvények kérdése. Melyek azok a területek, amelyeket Ön szerint feltétlenül kétharmados törvényben kell szabályozni? Mit gondol az Alaptörvénnyel elfogadott sarkalatos törvények köréről?

A kétharmaddal elfogadható törvények körét én soknak tartom, ugyanakkor magát az intézményt nem tartom elvetendőnek. Tulajdonképpen ez az egy kamarán belüli rejtett második kamarának a jelenlétét mutatja számomra. Arról van szó ugyanis, hogy a feles parlamenti törvényen kívül egy másik megegyezést is be kell kapcsolni a törvényhozási folyamatba ahhoz, hogy az érvényesen lezárható legyen.
Biztos, hogy jó néhány államszervezeti kérdés ide tartozik, így például a bíróságok szervezetéről szóló alapvető kérdések. Az egész bíróságok szervezetéről szóló törvényt nem tartom tartalmilag kétharmadosnak, de például az, hogy hány szintű bírói szervezetünk legyen, mi legyen azoknak a neve vagy a bírák jogállására vonatkozó alapvető szabályok valóban kétharmados jellegűek. A rendőrségre, a magyar honvédségre vonatkozó alapvető szabályok is sarkalatos tárgykörök kell, hogy legyenek. Azonban a jelenlegi, több mint harminc szabályozási tárgykört soknak tartom, jelentősen csökkenteném ezeknek a számát, erről a szakértői javaslatban is volt szó.

Ön azért tartaná meg a kétharmadosság intézményt, mert nem elég érett hozzá a politikai kultúra, vagy általánosságban véve is úgy érzi, ez egy jó intézmény?

Tulajdonképpen azért tartanám meg, mert ez az intézmény jól illeszkedik a hagymahéj-szerűen felépülő jogforrási szerkezet gondolati koncepciójába. Az alkotmányt körülveszi egy olyan normahalmaz, amely nincs beleírva az alkotmányba, de alkotmányos jelentőségű. Ezeknek a normáknak a köre szerintem jól meghatározható, és jelenlétük indokolt, ilyenek például a jogalkotásra vonatkozó alapvető szabályok. Nem biztos, hogy mindezek feles törvénnyé változtatásában nekünk feltétlenül a külföldi példát kell követnünk.
Természetesen, ha a sarkalatos törvények intézményét a maga egészében kivenné egy módosítás az Alaptörvényből, attól még Magyarország demokratikus jogállam maradna, de az egész intézmény elvetését én nem szorgalmazom; a számukat, a tárgyköreiket és főleg az egyes kétharmados törvények hosszúságát csökkenteném.

PatyiAndras2

Sokan bírálták, hogy az alkotmányozó olyan kérdésekben is megköti a későbbi kormányok kezét, amelyek elengedhetetlenek a sikeres kormányzáshoz (adó-, nyugdíjügyek, családtámogatási rendszer). Mit gondol erről, összeegyeztethetőek ezek a parlamentarizmussal?

Szokatlan megoldás, de a szokatlan idők szokatlan megoldásokat szülnek. Megint csak oda lehet visszamenni, hogy az államadósság kezelhetetlen mennyiségű. A mai fiatalok jövőjéről szól, hogy hogyan fogja tudni ezt az ország kezelni. Valóban nem találkoztunk még eddig azzal, hogy ilyen rendelkezés alkotmányba kerül. Azonban érdekes módon mára a spanyol alkotmányba bekerült a költségvetési hiánykorlát, a francia kormány pedig rájött arra, hogy milyen hasznos dolog bankadót kivetni. Tehát a magyar Országgyűlés és Kormány által alkalmazott, eddig szokatlannak minősülő módszerek egy részét elkezdték más, nehéz helyzetbe került országok is alkalmazni. Annyiban egyetértek a felvetéssel, hogy valóban nem szokványos ez a megoldás. De, hogy ez a parlamentarizmust veszélyeztetné? Akkor maguk a kétharmados törvények veszélyeztetik a parlamentarizmust.

Amikor a megoldást kritizálók a parlamentarizmus veszélyeztetéséről beszélnek, általában arra utalnak, hogy azáltal, hogy egyes adó- vagy nyugdíjkérdések – mint például az egykulcsos személyi jövedelemadó – sarkalatos törvénybe kerülnek, egy kétharmados többséggel nem rendelkező, leendő parlamenti többség számára lehetetlenné válik, hogy ezeken módosítson. Így pedig az ő kezükből az egyik legfontosabb jogkört veszik ki.

Megfordítanám a kérdést. Az nem veszélyezteti a parlamentarizmust vagy az alkotmányos berendezkedést, amikor kétharmados törvényekkel szemben feles törvényekkel próbálják ugyanazt a szabályozást máshogy bevezetni (lásd regionális közigazgatási hivatalok ügye 2008-ban)? Persze a költségvetés elfogadása valóban a Parlament legfontosabb jogköre. De itt nem a Parlamenttől veszi el a jogot ez a korlátozás, hanem a Parlamenten belül kíván meg szélesebb körű konszenzust. Ha ez a döntési korlátozás a parlamentarizmussal szemben áll, akkor maguk a sarkalatos törvények is szemben állnak. Például a rendőrség egy közigazgatási szerv, emellett állami, fegyveres rendvédelmi szerv is, a végrehajtói hatalom része. Ennek a felépítését nem határozhatja meg szabadon a parlamenti többség? Ez nem ellentétes a parlamentarizmussal, illetve a parlamentarizmust az egyszerű többségi elvre leszűkítő felfogással? Azért mondom, hogy a szokatlanul nehéz idők szokatlan megoldásokhoz vezetnek. Biztos, hogy ez nem egy szokványos megoldás. Máshol nem találjuk meg. Ezért mondom ezekre a kérdésekre mindig azt, hogy egy népképviseleti második kamarával, amely adott esetben egy eltolt választási ciklussal működik, dogmatikailag tisztább jogi helyzetet lehetne teremteni, és nem merülnének fel ezek a kérdések, mert akkor az lenne a szabály, hogy például a rendőrségről szóló törvényhez a második kamara egyetértésére is szükség van.

A dogmatikán és a parlamentarizmus kérdéskörén túl, az nem lehet veszélyes, ha hatályban marad egy kétharmados szabály, amit nem tudnak módosítani, mert nem tud megegyezni a kormány és az ellenzék, és tizenöt év múlva egy teljesen más környezetben kell majd helytállnia a régi szabállyal az országnak?

Extrém helyzetben lehet ilyen következmény is, de miért indulunk ki abból, hogy nem tudnak megegyezni? Ez a szabály, mint minden kétharmados előírás, konszenzuskényszert teremt, a demokratikus működésnek pedig az egyik alapfeltétele, hogy meg tudjanak egyezni a másikkal. Tehát extrém esetben juthatunk csak el oda, hogy nem tudnak megegyezni a döntéshozók a Parlamentben. A magyar politikában sokkal nagyobb a konszenzuskészség, mint amilyennek látszik, valójában sokkal többször meg tudnak egyezni a képviselők, mint amennyiszer ez látszik.

Az elmúlt húsz év alapján nem tűnt úgy, mintha nagyon sok bizakodásra adna okot ez a kompromisszumkészség.

Számolja meg, hogy 1990 és 2010 között hányszor módosították az alkotmányt úgy, hogy nem volt politikai kétharmad. Hányszor módosították az önkormányzati törvényt? Azt fogja tapasztalni, hogy olyan időszakokban, amikor azt hittük, nem tudnak megegyezni, mégis sokszor módosítani tudtak rajta kétharmaddal.

PatyiAndras3

Ön szerint mennyire lesz tartós a jelenlegi közjogi rendszer? Az Alaptörvényt kritizálók szerint egy nem kétharmados kormánytöbbség esetén az ország kormányozhatatlanná válik majd a sok kétharmados törvény és az erős ellensúlyok miatt. Ön mit gondol?

A kritikák forrásáról kevés információ áll rendelkezésre, komoly szakmai érvekkel alátámasztott, érdemi kritikával személy szerint nem találkoztam. Magyarországon nincs új közjogi berendezkedés. Az utóbbi időben elfogadott módosítások és változtatások mind a magyar közjogi rendszer hagyományaira építenek. Új közjogi berendezkedésről beszélhetnénk, amennyiben prezidenciális vagy félprezidenciális kormányforma jött volna létre, vagy államtanácsot hívtak volna életre, vagy önálló közigazgatási bíróságot. Ilyen új intézményekről, a magyar közjogi berendezkedéstől érdemben eltérő változások nem következtek be. Számos esetben viszont az alkotmányos háttér lett megfelelően kialakítva, a szabályozó szervek alkotmányos garanciáinak kiépítése, említhetnénk továbbá az Állami Számvevőszék helyzetét, ahol a normatív, alkotmányos háttér megerősítette ezeket a pozíciókat, de a karakterükön, jellegükön nem változtattak. A kétharmados, sarkalatos törvények száma kis mértékben emelkedett, de olyan alapvető kérdésekben mint a kormányfő megválasztása, az adótörvények elfogadása, továbbra is elegendő az egyszerű többség. A közpénzügyi szabályozás kialakítása, egyértelműen a 2006 utáni pénzügyi válság lenyomatát képezi. A jelenlegi kormánytöbbség láthatóan a pénzügyi válságból kivezető közpénzügyi politikát akart bevezetni, amely válság elhúzódása az eddigiekhez képest más eszközöket kívánt.

Vannak, akik szerint az elmúlt húsz évben a hazai alkotmányosság és politikai kultúra, ha lassan is, de fejlődött, mások szerint semmit nem haladtunk előre, és vannak, akik szerint a helyzet egyre rosszabb ebből a szempontból. Ön hogy ítéli meg a rendszerváltás óta eltelt időszakot az alkotmányosság szempontjából? Bizakodó a jövőt illetően?

Teljesen bizakodó vagyok. Az Alkotmánybíróság határozatai és a Kúria határozatai, valamint más az alapvető jogokat védő szervek olyan új alapjogi aspektusokat olvasztottak ki, amelyeket a teljes politikai kultúra elfogadott. Ez nem múlhat el nyomtalanul, sőt, ha konkrétan megvizsgálunk egyes, az Alkotmánybíróság által kifejlesztett alkotmányos elveket és követelményeket, akkor ezek húsz év után a közjogi berendezkedés megkérdőjelezhetetlen alapjait jelentik. Így az elmúlt időszak nem múlt, és nem is múlhat el nyomtalanul. Az Alaptörvény R) cikkének (3) bekezdése ellenére is megfigyelhető, hogy az Alkotmánybíróság döntései során a korábbi határozatait használja. Az alkotmánybírósági gyakorlat így nem egy figyelmen kívül hagyható része a rendszerváltás óta eltelt időszak alkotmányos kultúrájának, hanem az Alaptörvény értelmezési keretét képezi. Mint volt alkotmánybírósági főtanácsadó és kúriai bíró bízom ezekben az értékekben, ugyanis a bírónak a szabályt értelmeznie kell, és ezek alapján kell megállapítania a döntés tartalmát.

*

A kötet megrendelhető az alábbi linken:
http://hvgorac.hu/sites/portal/merlegen_az_alaptorveny@901463_kiadvany.html

A kötetből eddig megjelent részletek:

Hagyni kell élni az alkotmány szövegét – Interjú Sólyom Lászlóval – I. rész

A határig el kellett mennem – Interjú Sólyom Lászlóval – II. rész

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.