Új Ket., önálló perrendtartás, 8 napos eljárások – gyökeres változások előtt a közigazgatási jog

Februárban a Közigazgatási Eljárásjogi-, és az önálló Közigazgatási Perjogi törvénykönyv kodifikációs bizottságának a felállítására került sor. Az előbbi szabályozását jelenleg a Ket., utóbbiét pedig a Polgári Perrendtartás XX. Fejezete tartalmazza. A két új törvénykönyv koncepciója elkészült, a közigazgatási jog világában hamarosan gyökeres változásokra számíthatunk. Beszélgetés Bencsik Andrással, a Közigazgatási Eljárásjogi Kodifikációs Bizottság tagjával.

A Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság alakuló ülése
A Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság alakuló ülése
Három hónapja, február elején két közigazgatási törvénnyel kapcsolatos kodifikációs bizottság felállítására került sor. Mely törvénykönyvekről van szó és hol tart most a munka?

A kodifikációs bizottságok felállításáról formálisan február elején döntött a Kormány, illetőleg az igazságügy miniszter. Az egyik testület a Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság, amelynek működése egy kormányhatározaton alapul, és a közigazgatási bíráskodásra vonatkozó új szabályozást alkotja meg. A másik az igazságügyi miniszter által létrehozott Közigazgatási Eljárásjogi Kodifikációs Bizottság – ennek vagyok tagja én is –, amely a Ket. utódjával, az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény kodifikációjával foglalkozik. Kezdetben a Kormány március végére várta a koncepció megalkotását, amelyet a két bizottság április elején egy együttes ülés keretében tárgyalt meg, mivel vannak olyan kapcsolódási pontok, amelyek mindkét bizottság tevékenységét érintik. Az első fázis ezzel lényegében véget ért, elkészült mindkét koncepció. Jelen pillanatban a döntés a Kormány kezében van, ha rábólint a koncepcióra, a konkrét törvényszöveg kidolgozásával folytatódhat a munka.

Nem volt rövid a februártól áprilisig tartó időszak?

Egy 40-50 oldalas dokumentumról beszélünk, amelyben lényegében az alapvető irányok és szabályozási elvek jelennek meg. A koncepció kijelöli, hogy melyek azok a célok, amelyeket el kíván érni a jogalkotó, illetve melyek a legfőbb változási irányok a korábbi regulációhoz képest. Intenzív munkafolyamat után vagyunk, de úgy gondolom, hogy ez az időtartam nem volt vállalhatatlanul rövid a feladat elvégzéséhez.

Fiatal kora ellenére került be a kodifikációs bizottságba. Ki kérte fel erre a feladatra és hogyan fogadta ezt a felkérést?

Trócsányi László igazságügyi miniszter úrtól érkezett a felkérés, ami nagyon megtisztelő volt számomra. Úgy érzem, hogy ez az elmúlt években végzett tevékenységem elismerése. Rettentően büszke vagyok, hogy a miniszter úr érdemesnek és alkalmasnak tartott arra, hogy e szakmai fórum tagjaként részt vegyek az új törvény megalkotásában. Nagyon élveztem a munkát, mivel teljesen más nézőpontból láthatja a közigazgatást, amikor jogot alkot és nem a jogalkalmazás oldalán ül az ember.

Bencsik András
Bencsik András

Kik vesznek még részt a bizottság munkájában?

A miniszter úr Bércesi Ferencet, a Baranya Megyei Kormányhivatal korábbi főigazgatóját, a PTE ÁJK címzetes egyetemi docensét kérte fel a bizottság elnökének, és a vele folytatott konzultáció alapján választották ki, hogy kik legyenek a testület tagjai. Nagy örömömre szolgál, hogy a pécsi jogi kart – Ivancsics Imre professzor úrral – ketten is képviseljük a munkában. A mi bizottságunk személyi összetétele 3 részből áll: jelen vannak a joggyakorlatban tevékenykedő bíró és ügyész kollégák, a Kormányt képviselő személyek a Miniszterelnökség és különböző minisztériumok részéről, valamint a tudomány képviselői a vezető jogi karok közigazgatási jogi tanszékeiről.

Évente több millió állampolgár kerül kapcsolatba közigazgatási szervekkel, bár az is igaz, hogy e személyek csak kis része kerül peres viszonyba a hatóságokkal. Mennyire okozott problémát a korábbi szabályozás értelmében az, hogy a Polgári perrendtartásról szóló törvény XX. fejezetében foglalt rendelkezések voltak az irányadóak a közigazgatási perekre?

Az elmúlt évtizedekben Magyarországon, illetve nemzetközi szinten is élénk vita teljesedett ki abban a tekintetben, hogy a közigazgatás ténykedése feletti bírói kontroll milyen legyen, illetve milyen szervezeti keretek között működjön e fórum. Az 1991. évi XXVI. törvény elfogadása azért érdekes, mert egy kényszerhelyzet szülte jogszabályról beszélünk: az Alkotmánybíróság döntésének eredményeképpen a jogalkotó időzavarba került, így nem állt elegendő idő rendelkezésre ahhoz, hogy egy megalapozott szakmai előkészítés után elfogadható jogszabály születhessen a közigazgatási bíráskodás hazai rezsimjéről. Végül egy ún. salátatörvény született, amely kiterjesztette minden közigazgatási hatósági ügyben született határozatra a bírósági felülvizsgálatot. Mivel nem volt idő szervezeti értelemben sem létrehozni a közigazgatási bíróságokat, a törvényhozó az angolszász modellt követve a rendes bírósági szervezethez telepítette a hatáskört. Ez unikális megoldásnak tekinthető, mivel a kontinentális államokban inkább a közigazgatási különbíróságok felállítása irányába mutat a tendencia ezen a területen. Ez a rendszer több mint húsz évig fennállt, pedig maga a jogalkotó is átmeneti megoldásnak szánta. A közigazgatási per alapja egy hatósági jogviszony, ami merőben más logika alapján realizálódik, mint például egy szerződés megkötése. Tehát, amikor a hatóságból alperes lesz, az ügyfélből pedig felperes, nehezen érvényesíthetők a polgári perjog klasszikus szabályai.

Össze is mosódtak a polgári eljárások a közigazgatási eljárásokkal?

Nem voltak önálló közigazgatási bíróságok, illetve speciális, csak közigazgatási ügyszakban foglalkoztatott bírák sem, így azok a bírák vettek részt a közigazgatási ügyek elbírálásában, akik polgári és gazdasági ügyszakban tevékenykedtek. Egy magánjogi gondolkodású bírói attitűd pedig nehezen egyeztethető össze a közigazgatás feletti bírói kontrollal. Megjegyzem, hogy  működött már önálló közigazgatási bíróság Magyarországon 1896 és 1949 között, ami követhető példának tekinthető, de kellő idő kell ahhoz, hogy egy, a mostaninál megfelelőbb szervezeti struktúra alakuljon ki. Biztos vagyok benne, hogy az új szabályozás korszerűbb lesz a korábbinál, mivel jelenleg a hatáskör és a szervezet is összemosódott.

Trócsányi László és Patyi András
Trócsányi László és Patyi András

Az új közigazgatási bíróság lépést fog tudni tartani a tempóval?

Új szervezeti struktúrát fog kialakítani a perjogi törvény, így kihatása lesz a kiválasztás, a képesítés, illetve létszám tekintetében is a bírói karra, a bíráknak pedig tisztában kell lenniük a két új törvény mellett az ágazati jogszabályokkal is. Úgy gondolom, hogy szép feladat előtt állnak a majdani közigazgatási bíróságokon tevékenykedő bíráink.

A Ket. 2004-ben lépett hatályba. Azóta az ágazati törvényekkel párhuzamosan folyamatosan módosult, most pedig teljesen új eljárási törvény várható. Mi indokolta ezt a kodifikációs lépést?

Az egyik célkitűzés a hatósági eljárások gyorsítása, illetve a hatékonyság növelése volt. A 21 napos általános ügyintézési határidő már nem faragható tovább általános érvénnyel minden ügytípusban, ezért az új törvény megpróbál olyan eljárásmódokat, jogintézményeket bevezetni, amelyekkel az ügyek többségében meggyorsítható az eljárás. Ezenkívül jogtisztító hatása is lesz az új szabályozásnak, mivel az elmúlt időszakban túl sok részletszabály került be a törvénykönyvbe. Néhányan ezért arra az álláspontra helyezkednek, hogy a Ket.-ből egy „ügyintézői kézikönyv” lett, amelyben oda nem illő technikai és belső szervezeti normák is nagy számban előfordulnak. Ezzel együtt az eljárási törvény terjedelme is csökkenni fog: alapvető cél, hogy a törvény tényleg csak azokat az általános szabályokat tartalmazza, amelyek minden ügyben érvényesülhetnek. A negyedik indok pedig a hatékony és gyors jogorvoslás témaköre, amely talán a legnagyobb horderejű változtatásnak tekinthető az új szabályozásban.

Nem lett volna elég csupán módosítani a Ket.-et?

Véleményem szerint – a koncepció megléte esetén – a jelenlegi törvények módosításával is lehetne egy új, letisztult eljárási törvényt létrehozni, viszont ennek eldöntése a jogalkotó kompetenciájába tartozik. Az tény, hogy nagyon sok olyan rendelkezés található a mostani törvényben, amely nem kellően átgondolt, vagy esetleg túl sok módosítást megért. Ezeket a problematikus kérdéseket pedig mind rendezni szükséges.

justi

Ön szerint melyek azok az általános szabályok, amelyek nélkülözhetetlenek az új törvény létrehozása során?

Bekerült a koncepcióba az ún. sommás eljárás bevezetése, ami azt jelenti, hogy a hatóság 8 napon belül köteles döntését meghozni, ha minden információ, illetve bizonyíték a hatóság rendelkezésre áll a kérelem előterjesztésekor. A szabályozás továbbá alapjaiban változtat a jogorvoslati rendszer modelljén: a korábbi szabályozás értelmében a közigazgatási elsőfokú eljárás után tipikusan következett a közigazgatási másodfok a fellebbezési eljárás keretében, és ezt követte a bírói eljárás. Az új szabályozás értelmében a fellebbezés kivételessé válik, és egy kétfokú bírósági eljárás épül ki, így a közigazgatási bírói kontroll fogja jelenteni a végső ellenőrzést a közigazgatási szervek hatósági tevékenysége fölött. Ezenkívül kikerül a törvényből a végrehajtás témaköre, ami a bírósági végrehajtásról szóló törvény módosítását is magával fogja hozni.

Gyökeres változásokról beszél. Nem gondolja, hogy a mostani kodifikáció, illetve az elmúlt években történő átfogó módosítások veszélyeztetik a jogbiztonságot?

Alapvetően nem kedvező jelenség, ha a jogszabályok gyakran változnak. A jog biztonságát, kiszámíthatóságát egyik oldalról az jelenti, ha az elfogadott és kihirdetett jogszabályok stabilnak bizonyulnak. Emellett azonban kiemelendő, hogy olyan korban élünk, amikor folyamatosan változnak a közigazgatást övező körülmények, megjelennek olyan új igények, jelenségek, amelyekhez igazodni kell, különben eltávolodik egymástól a valóság és a jogi szabályozás. A közigazgatásban két tendencia van, amitől nem lehet eltekinteni: az egyik az informatika szerepe, a másik a jogalkotás dinamizmusa. Ennek megfelelően egyrészt reagálni kell a technikai fejlődésre, illetőleg a jelenleg elérhető infokommunikációs technológiák integrálása is megkerülhetetlen a korszerű közigazgatási hatósági tevékenység megvalósítása érdekében. Másrészt látni kell, hogy az egyes ágazati jogalkotók újabb és újabb igényeket jelenítettek meg az elmúlt években arra vonatkozóan, hogy milyen speciális eljárási normákra van szükség a szakigazgatás területén. Ehhez meg kellett teremteni a kereteket az általános eljárási törvényben, így a Ket. folyamatos módosításának, foltozgatásának lehettünk tanúi. Ebből egy olyan normaanyag keletkezett, amit egyre nehezebb átlátni, és még az adott ágazat jogalkalmazói számára sem minden esetben egyértelmű az alkalmazandó eljárási jogszabály. Összességében tehát megállapítható, hogy alapvető érdek fűződik egyrészt ahhoz, hogy a jogszabályok állandóak legyenek, másrészt viszont látni kell, hogy lehetetlen az örökkévalóságnak alkotott, stabil jogszabályokat alkotni. Meg kell találni azt az egészséges középutat, amelynek eredményeképpen átlátható, megismerhető és hosszútávon alkalmazható jogi szabályozás alakítható ki, mert a jogbiztonság követelményének biztosítása érdekében ez a legfontosabb.

***

A cikk az Ars Boni gyakornoki program keretében született.

Gyak.program - FB-event-háttér másolata

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

A képek forrása: kormany.hu

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Arsbonit a Facebookon. Videós tartalmainkért pedig látogass el a Youtube csatornánkra.