Beperelni az államot? – avagy hogyan érvényesíthető az, amit jogi norma kifejezetten nem tesz lehetővé

A közhatalom felelősségre vonhatóságának dilemmája lényegét érintően a következőképpen foglalható össze: ha az állam jogalkotási tevékenységével valakinek jogellenesen, felróhatóan és bizonyíthatóan kárt okoz, miért nem, vagy csak nehezen érvényesíthető kártérítési igény a közhatalommal szemben?

A közelmúltban a jogalkotó számos olyan jogszabályt alkotott, amely a szabályozás alanyaira nézve jelentős kárt okozott. Ezekkel kapcsolatosan pedig – szemben a régebbi, abszolút immunitás elvére építő, elutasító bírói gyakorlattal – nem egy olyan ítélet született a magyar bíróságokon, amely kétségkívül megállapította az állam felelősségét a kárt okozó jogalkotásért. Az alkotmányjog és polgári jog határán elhelyezkedő jogalkotással okozott kár és annak felelősségi vonatkozása számos jogdogmatikai kérdést vet fel, amelyeket a hatályos szabályozás alapján nem lehet megnyugtatóan megválaszolni.

Az államot alapvetően a szuverenitás elvéből eredően illeti meg immunitás, és ez azzal jár, hogy a főhatalom elvileg nem számonkérhető. Az állam immunitását közjogi értelemben az Alkotmánybíróság töri át az Alaptörvény érvényesülése és az alkotmányos rend felett őrködő tevékenységével. Emellett azonban ma már polgári jogi szempontból is megjelent az állami kárfelelősség kérdése:

magánjogi értelemben az állam oldhatja fel saját immunitását azzal, hogy kifejezetten megengedi a perelhetőségét.

Ugyanakkor míg magánjogi oldalról a kárfelelősség kapcsán a jogellenesség, a felróhatóság, valamint az okozati összefüggés és a kár, addig közjogi oldalról az immunitás és szuverenitás, a hatalmi ágak szétválasztása, az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok kapcsolata (is) vizsgálandó.

Az állam kárfelelőssége

Az állam kárfelelősségének alapja alkotmányos elvekből is levezethető. A jogállamiság elve többek között azt jelenti, hogy a gyakorlatban is érvényesülniük kell az Alaptörvényben biztosított jogoknak. Az állam elsőrendű kötelezettsége, hogy a jogállamiság lényeges összetevőinek – mint az emberi méltósághoz való jog, a tulajdonhoz való jog, a diszkrimináció tilalma, arányosan egyenlő közteherviselés stb. – tiszteletben tartását jogvédelem formájában garantálja. Amennyiben a prevenció nem vezet sikerre, vagyis az alapjogok sérülnek, a jogrendszer másodlagos jogvédelmet kell biztosítson. Ez az ún. reparáció, amely a károsult vagyoni és eszmei kárának megtérítésére egyaránt ki kell terjedjen. A Polgári Törvénykönyv (Ptk.) biztosítja a személyiségi jogok és a tulajdon védelmét, a felróható és jogellenesen okozott kár bekövetkezte esetére pedig helytállási kötelezettséget ír elő a kódex. Ezen túlmenően a diszkrimináció elvéből kiindulva következtethetünk arra, hogy a károkozó személye alapján nem lehet különbséget tenni a kár megtérítése során.

Vagyis, a közhatalom gyakorlása során sem sérülhetnek a károsult jogai, amennyiben mégis, az állam helytállni köteles az okozott kárért.

alt=Az állam kárfelelősségének alapja alkotmányos elvekből is levezethető
A szerző saját szerkesztése

Problémák és ellentétek

A jogviszony kérdése

Dogmatikai problémaként jelentkezik ugyanakkor az, hogy a jogalkotás egy közjogi jogviszonyt keletkeztet, az állam azonban csak magánjogi viszonyokban rendelkezik jogképességgel (Ptk. 3:405. §). Jogalkotással okozott kár esetén nem maga a jogszabály, hanem az azzal okozott kár hozza létre a jogviszonyt a jogalkotó és a károsult között. A károkozó magatartással összefüggésben keletkezett kár ténye így kárkötelmet keletkeztet, ez azonban nem közjogi, hanem polgári jogi jogviszony.

Mindezeket értelmezve a bíróság megállapította, hogy a jogalkotó magatartása akkor lesz felróható, ha a sérelmezett jogi norma csak alaptörvény-ellenesen alkalmazható. A magasabb rendű normát sértő jogszabály alkalmazása általában kárt okoz, de abban az esetben mégsem beszélhetünk hátrányról, ha a sérelmezett jogszabály megsemmisítésével helyreállítható az eredeti állapot. (PJD2018. 14.)

Ki mit vizsgál

Alapvetően rendes bíróság nem vizsgálhatja a jogalkotó szerv magatartásának felróhatóságát, hiszen az a hatalmi ágak megosztásának elvét sértené. Ugyanakkor mivel az állam jogalkotással okozott károkért való felelősségére az általános kártérítési szabályokat kell alkalmazni (Ptk. 6:518-519. §), ezért a marasztaláshoz nincs szükség további, sajátos tényállási elemek fennállására. Ez azt jelenti, hogy a bíróság előzetes alkotmánybírósági normakontroll nélkül is marasztalhatja az államot. Az Alkotmánybíróság ugyanis a jogszabály alkotmányosságát vizsgálja, a rendes bíróság viszont a károkozás magánjogi szempontú jogellenességét és felróhatóságát.

Az állami immunitás áttörésének deklarálása

Hazánkban először 1991-ben szabályozták [régi Ptk. 28. § (1) bekezdés], hogy mivel az állam a polgári jogi viszonyokban nem szuverénként, mint közhatalom vesz részt, hanem a jogviszony további alanyaival egyenrangú félként jelenik meg, így nem élvez immunitást, tehát felelősségre is vonható a vagyonjogi jogviszonyok vonatkozásában. Ezzel megszűntek az állam ezirányú előjogai, élesen szakítva a korábbi elvi alapokkal. A jogalkotással okozott kárért való felelősség szabályai azonban nem lettek deklarálva, valamint a magyar bírói gyakorlat is sokáig erősen elzárkózott a jogalkotással okozott kár megállapításától.

Vonatkozó jogi norma hiánya

Márpedig károkozás esetén a károsult oldaláról bizony joggal merül fel az igény, hogy jogát érvényesítse a károkozóval szemben. Ez pedig általában nagy gondot nem is szokott okozni… Vagy mégis? A Magyar Állammal szemben is egyszerű volna polgári perben érvényesíteni a jogalkotással okozott kárért fennálló kárigényt?

A Ptk. LXXI. fejezete közhatalom gyakorlásával okozott kárért való felelősséget nevesít, azonban a közigazgatási, bírósági, ügyészségi, közjegyzői és végrehajtói jogkör egyike sem a jogalkotói jogkör. Vagyis elmondható, hogy:

lényegében nincs olyan jogi norma, ami kifejezetten lehetővé tenné a jogalkotással okozott kár érvényesítését…de nem is tiltja semmi.

Ezt támasztja alá a szakaszhoz fűzött jogalkotói indokolás is, amely rögzíti, hogy a törvény nem szabályozza külön a jogalkotással okozott kárért való felelősséget, mivel az így okozott károkért a jogalkotó az általános felelősségi alakzat alapján felelős.

A magyar bírói gyakorlat

Hazánkban a vonatkozó jogi norma hiányában a bíróságok kezébe került a problémakör megoldása, azonban a hazai joggyakorlat sokáig egységesen nem ismerte el a jogalkotó kárfelelősségét.

A BH 1998. 334. szerint, „[j]ogszabály hatálybalépésével összefüggésben bekövetkezett károsodás nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között kötelmi jogviszonyt, és ilyen értelmű jogszabályi rendelkezés hiányában a polgári jogi kárfelelősség szabályai sem alkalmazhatók.”

A magyar joggyakorlatban dogmatikai szempontból is változást eredményező döntésre az EU-s csatlakozás után még tíz évet kellett várni. A töretlen gyakorlatban a változást először a Fővárosi Ítélőtábla ún. diszfunkcionális jogalkotást kimondó 2014-es határozata hozta. Ehhez kapcsolódóan a Kúria az 1/2014. számú polgári elvi döntésben megállapította, hogy valóban létezik diszfunkcionális jogalkotás, amikor is a jogalkotó valójában nem is jogot alkot, hanem egy „jogszabályi köntösbe bújtatott egyedi döntést hoz”.

Nem fordítasz hátat, ha meg kell írni egy keresetlevelet? Szakvizsgával is rendelkezel már?

Ismerkedj meg lehetőségeiddel!

Az EBD 2014. P. 1. szerint: „A közjognak a jogalkotó számára immunitást biztosító szabályai az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló jogalkotási tevékenységre és a hozzá kapcsolódó felelősségre vonatkoznak. Ha azonban az Országgyűlés egyedi ügyben jogszabályi formába öltöztetett, de tartalmilag jogalkalmazói döntést hoz, és e tény kimondásával az Alkotmánybíróság a jogszabályi rendelkezést határozatával megsemmisíti, akkor a diszfunkcionális működés polgári jogilag is jogellenessé teszi a jogalkotó magatartását.”

Ezt követően, a jogalkotó kártérítési felelősségét visszautasító bírósági döntések közül több is arra az álláspontra helyezkedett, hogy a károkozó jogszabály jogellenességét csak az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenességet kimondó határozata után lehet megállapítani. Ugyanakkor egyes döntések kizárják a jogalkotással történő károkozás jogellenességét abban az esetben, ha a jogalkotó szerv az Alaptörvényben biztosított jogalkotói hatáskörében eljárva, a jogalkotási törvény (Jat.) szabályainak betartásával alkotja meg az adott jogszabályt. Ezekben az esetekben a károsult az általános deliktuális felelősség szabálya alapján kérheti a bíróságtól az okozott károk megtérítését.

Ezzel összhangban állapította meg például a BDT 2018. 3816. a következőket: „Az államot nem illeti meg feltétlen immunitás a jogalkotással, illetve annak elmulasztásával összefüggésben okozott károkért. A jogalkotással vagy az annak elmulasztásával okozott károkért a jogalkotó az általános felelősségi alakzat alapján tartozik helytállni.”

Tehát a bírósági döntés felhívja a figyelmet a jogalkotási kötelezettség elmulasztásával előidézett alaptörvény-ellenességre is. Ezekben az esetekben pedig a jogalkotói mulasztás jogellenessége nem vitatható: „A mulasztással okozott kár esetén a mulasztás, mint károkozó magatartás bekövetkezése az azt követő pillanat, amikor a károkozó még jogkövetkezmények nélkül eleget tehetett volna a tevési kötelezettségének.”

A jogalkotás, mint közjogi tevékenység kapcsán megállapítható esetleges mulasztás vizsgálatánál alapvető jelentősége van az egyfajta egzakt módon figyelembe vehető tevési kötelezettségnek.

A fentiek alapján látható, hogy a bírói gyakorlatban megjelent a mulasztások nem teljesítése miatt megítélt kártérítés.

A jogalkotási tevékenységgel okozott érdeksérelem az EH 2019.07.P1 Kúriai döntés alapján akkor alapozhat meg kártérítési igényt, hogy „ha az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel való kollíziója miatt megsemmisítette a megalkotott és kihirdetett jogszabályt vagy megállapította a jogalkotó magatartásával előidézett alaptörvény-ellenességet”. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság döntése kinyilvánítja, hogy ez a jogalkotási tevékenység nem hordoz közjogi kötőerőt, vagyis a jogalkotási aktus közjogilag érvénytelen. Ez azt eredményezi, hogy nem alkalmas az állam és a jogalkotó tevékenységének alávetett jogalanyok között közjogi jogviszony létrehozására. Amennyiben az ilyen jogalkotói cselekvés a jogalanyoknak vagyoni érdeksérelmet okoz, ez a tény már polgári jogi jelentőséggel bír.

Nemzetközi kitekintés

A legtöbb jogrendszerben – ahogy az a hazai gyakorlat esetén is látható – az állam jogalkotással okozott károkért való felelősségének kérdése egy lassú fejlődési folyamatként írható le. A folyamat sok esetben még nem zárult le, de

számos olyan jogrendszer van, amely ma már lehetőséget ad arra, hogy a bíróság még a törvényhozó hatalmat is marasztalja a jogalkotással okozott kárért.

A common law országokban sokáig a „the king can do no wrong” elvre alapozva a hazai gyakorlathoz hasonló elutasító álláspont volt megfigyelhető. A 20. századra viszont több olyan törvényt is elfogadtak mind az Egyesült Államokban [1946-os Federal Tort Claims Act (FTCA)], mind az Egyesült Királyságban [1947-es Crown Proceedings Act (CPA)] amely ugyan csak kivételes esetekben, de lehetőséget ad a jogalkotással kapcsolatos kártérítési igény érvényesítésére.

Ausztriában a törvények végrehajtása során okozott kár esetében állapítható meg a közhatalmat gyakorló szerv felelőssége, ugyanakkor ez nem ad lehetőséget a törvényalkotó kártérítésre kötelezésére, hiszen az uralkodó álláspont szerint a parlament a törvényeket alkotja és nem végrehajtja, így a jogalkotói kártérítési felelősség sem állhat be.

Franciaországban a bírói gyakorlat elismeri a jogalkotásokkal okozott károkért való felelősséget, és kártérítési felelősséget is megállapítanak. Azonban a jogalkalmazás során alapvetően nem a jogalkotót, hanem a normát végrehajtó jogalkalmazót teszik felelőssé az okozott kárért.

Spanyolországban abban az esetben van lehetőség a jogalkotó károkozása esetén a marasztalására, hogy ha a károkozó jogszabály alkotmányellenes, illetve, ha az uniós jogba ütközik. A jogbiztonság garantálása érdekében ezt a legmagasabb szinten szabályozzák, hiszen a spanyol Alkotmány rögzíti az állam közhatalom gyakorlása során okozott károkért való felelősségét.

Nem megfelelő implementáció jogkövetkezményei az EuB gyakorlata szerint

A jogalkotással vagy annak hiányosságaival okozott károkért való felelősség kérdése felmerült az uniós jogban is. A tagállamok jogharmonizációs kötelezettsége az Európai Unió eredményes és hatékony működésének egyik lényeges feltétele.

Az ehhez kapcsolódó felelősségi dogmatikát nagymértékben alakította a Brasserie du Pêcheur – Factortame egyesített ügyekben született bírósági határozat. Az ügy központi kérdése a tagállami kártérítési felelősség feltételeinek vizsgálata volt. Az Európai Unió Bírósága által kialakított joggyakorlat szerint a tagállamok a jogsérelmet szenvedett magánszemélyekkel szemben is kártérítéssel tartoznak, abban az esetben, ha:

  • uniós jogsértés történik valamely nemzeti jogalkotó részéről;
  • az adott jogalkotó olyan területen járt el, ahol a jogalkotási döntései vonatkozásában széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik;
  • amennyiben a megsértett közösségi szabály célja az, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel;
  • a jogsértés kellően súlyos;
  • fennáll a közvetlen okozati összefüggés a jogsértés és a magánszemélyek által elszenvedett kár között.

Alkotmánybírósági álláspont

Elengedhetetlen a téma vonatkozásában az Alkotmánybíróság jogalkotói immunitással összefüggő gyakorlatának vizsgálata. Az Alkotmánybíróság számos határozatában elemezte a jogállamiság fogalmát, amelynek keretében kifejtette: korlátozhatatlan hatalmat senki nem gyakorolhat. Így nincs alkotmányos alapja annak, hogy a közhatalom gyakorlása során történő károkozás esetén az állam felelőtlenséget élvezzen. Nem tartozik az immunitás által védett területek közé a közhatalomnak sem a normaalkotásban, sem egy egyedi aktus meghozatalában megjelenő tevékenysége. A jogalkotással okozott kár megállapítását megalapozza az a tény, hogy a jogalkotóra is vonatkoznak az Alaptörvény rendelkezései, és az annak alapján megfogalmazott jogalkotási eljárásra vonatkozó jogszabályok. Tehát a törvényhozó (jogalkotói) hatalom is csak a jog keretei között gyakorolhatja hatalmát, végezheti jogalkotói tevékenységét.

Számos, pénznyerő automatákat korábban működtető gazdasági társaság indított kártérítési pert a Magyar Állammal szemben a jogalkotással okozott kára megtérítése iránt. A felperesek az EUMSZ 56. cikke megsértése miatti tagállami kárfelelősség jogcímén, másrészt emberi jogi és alkotmányos alapon, a tulajdonhoz való jog megsértése jogcímén kívánták igényüket érvényesíteni.

A kártérítési perek folyamata általában az alábbi volt: a keresetet az elsőfokú bíróság elutasította, a másodfokú bíróság az elsőfokú ítéletet helybenhagyta, a Kúria a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta. Ezután alkotmányjogi panasz formájában kerültek az Alkotmánybíróság elé az ügyek.

Az általam fellelt 9 ügyből 6 még most is folyamatban van, a végzéssel lezárt 3 esetében az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat visszautasította hivatkozva arra, hogy az nem veti fel a támadott bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést. Bár az indokolásokban az Alkotmánybíróság ugyan utal arra, hogy a kártalanítás biztosítása a jogállamiságból eredő elvárás, de mivel az AB határozatban nem került megállapításra jogalkotói mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség, így nem áll rendelkezésre olyan közjogi döntés, amely megalapozná az állam jogalkotással okozott kárért való felelősségét. A visszautasító végzések pedig azt is jelentik, hogy az Alkotmánybíróság a jogalkotással okozott kárban sem látott alkotmányjogilag releváns és vizsgálható kérdést.

Gordiuszi csomó

A fentiek alapján láthatjuk, hogy a jogalkotással okozott kár kapcsán kialakult gordiuszi csomó a mai napig nem oldódott ki. A kérdés a jogirodalomban és a joggyakorlatban egyaránt ellentéteket és eltéréseket mutat. Valójában a hazai jogrendszerben nincs jelenleg olyan jogi norma, ami kifejezetten lehetővé tenné a jogalkotással okozott kár érvényesítését, bár az is igaz, hogy lényegében nem is tiltja azt semmi.

A jogalkotással okozott kárért való felelősség hazai szabályozása és a joggyakorlat egyelőre nem áll összhangban sem az uniós sem a nemzetközi tendenciával.

Ugyanakkor a mulasztások nem teljesítése, vagyis a jogalkotási kötelezettség elmaradása kapcsán a bírói gyakorlatban már megjelent az állam kártérítési felelősségének megállapítása.

Ezen kívül az egyes bírói döntések és AB határozatok indokolásait megvizsgálva látható az, hogy az államnak sincs korlátozhatatlan hatalma, így a közhatalom gyakorlása során történő károkozás esetén az állam nem élvez felelőtlenséget. Ez pedig előre vetítheti az állam jogalkotással okozott károkért való felelőssége kapcsán a fejlődési folyamat későbbi lezárulását is.

Megoldás lehetne a Ptk. LXXI. fejezetének kiegészítése. A fejezeten belül külön szakaszként – Ptk. 6:550. § – vagy, mint Ptk. 6:549/A. § lenne helye a jogalkotással okozott kárért való felelősség szabályainak jogszabályba emelésének, külön figyelmet szentelve a kimentés esetleges lehetőségeinek részletezésére. Ezzel deklarálva lennének a jogalkotással okozott kárért való felelősség szabályai.

Ennek hiányában, remélhetőleg a bírói gyakorlat pótolja az ezzel kapcsolatos kártérítés egységes gyakorlatát.

Az írás az Arsboni Gyakornoki Programjának keretében készült,
melyet a Baker McKenzie és a Schönherr Hetényi Ügyvédi Iroda támogatott.
A cikk megírásához az Arsboni a Jogtár adatbázisát használta.

Irodalomjegyzék

A kép forrása: itt

Élő Dániel: A jogalkotással okozott kár, Polgári Jog 2018/2.

Karsai Dániel: A jogalkotással okozott kárról, Jogtudományi Közlöny, 2014/6.

Kecskés László: Perelhető-e az állam? Immunitás és kárfelelősség, Közigazgatási és Jogi Kiadó, Budapest, 1988.

Lajer Zsolt: Felelősség a jogszabályalkotással okozott károkért a magyar jogban, Jogtudományi Közlöny, 2001/2.

Lehotay Veronika: Adalékok a jogalkotással okozott kár szabályozásának kérdésköréhez, Sectio Juridica et Politica, Miskolc, 2010/1.

Tőkey Balázs: A jogalkotással okozott kárért való felelősség, Polgári Jog 2017/4.

Tran Róbert Péter: A jogalkotással okozott kárért való felelősség, Polgári Jog 2019/5-6.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Arsbonit a Facebookon. Videós tartalmainkért pedig látogass el a Youtube csatornánkra.