Válsághelyzet és különleges jogrend a gazdasági krízis tükrében

A válsághelyzet és a különleges jogrend kapcsolata olyan, mint az esőé és a köpönyegé. Ha esik, akkor utóbbit felvesszük, ha elállt, akkor meg le. A példánál maradva azonban mélyebb elméleti kérdések is felmerülnek: biztos, hogy a köpönyeg a legjobb megoldás az eső ellen? Akkor vegyük-e fel, amikor még szemerkél, vagy amikor már ömlik az eső? A megfelelő időben és a megfelelően szabályozott különleges jogrend tétje, hogy a válsághelyzet kezelése alatt csak az indokolt mértékben korlátozódik-e a jogállamiság és a kezelés után továbbra is megmaradnak-e a demokratikus keretek. Gondoljunk csak Palpatine-ra, aki a Klónok támadásában a válsághelyzetre tekintettel kivételes jogokat kap a Szenátustól azért, hogy azokat felhasználva a Sithek bosszújában már kiépítse saját egyeduralmát és a Köztársaságot Birodalommá változtassa.

I. Válsághelyzetek és kivételes állapot

A válsághelyzet egy olyan szituáció, amely rendkívüli intézkedésekhez és jogkorlátozásokat magában foglaló állapothoz vezethet.[1] A válsághelyzeteket kategorizálhatjuk természetük alapján, így megkülönböztetünk a.) súlyos politikai kríziseket (háborúk, lázadások stb.), b.) gazdasági kríziseket és c.) természeti és közegészségügyi kríziseket. A Pasquale Pasquino és John Ferejohn nevével fémjelzett tagolás szerint viszont, a válsághelyzetek előidézői alapján húzhatunk határvonalat a.) az ember szándékos cselekedetének betudható (fegyveres konfliktusok), b.) az emberi magatartásból eredeztethető, de nem szándékos jellegű (gazdasági válság, ipari katasztrófa) és c.) a természet erői által előidézett (földrengések, hurrikánok) események között. Láthatjuk, hogy a két felosztás egyes elemei egészen jól megfeleltethetők egymásnak (a súlyos politikai helyzetek, az ember szándékos cselekedeteinek a következményei), ámbár vannak olyan szituációk, ahol eltérnek az egyes kategóriák (az ipari katasztrófa nem szándékos emberi magatartásból keletkezik, viszont jellege alapján a természeti és közegészségügyi krízisek közé sorolható). A valóságban gyakran egyik válsághelyzetből fejlődik ki egy újabb, eltérő természetű, ezeket hívjuk „második generációs válsághelyzeteknek” (lásd például a 29-es válság hatását a második világháborúra, vagy a jelenlegi helyzetben a járvány okozta félelmet a gazdasági krízistől).

Válsághelyzetek tipizálása (saját szerkesztés)

Az első kérdés rögtön az, hogy egy válsághelyzet bekövetkezésekor mindenképpen a különleges jogrend eszköztárához kell-e nyúlnunk, vagyis valamilyen „kivételes állapot” bevezetésével kell-e reagálnunk.[2] A különleges jogrend az, amikor az állam a társadalom biztonsága és rendje érdekében bizonyos demokratikus (és jogállami) elemeket ideiglenes jelleggel felad.[3]

A kulcs tehát az időhöz kötöttség és a szükségszerűség.

A kivételes állapot idején az alapjogok jóval nagyobb mértékben korlátozhatóak, mint a „rendes jogrend” idején, ezért az egyik oldalról, ha a válsághelyzet orvoslásához nem szükséges a különleges jogrend, akkor az az alapjogok felesleges, akár visszaélésszerű korlátozásához vezethet, vagy akár állandósulhat is, ezzel elveszítve „különleges” jellegét. (Lásd példa: a már említett Palpatine hatalomra jutása.) A másik oldalról viszont, ha egy válsághelyzetet mindenáron a rendes jogrend keretein belül akarunk megoldani, akkor olyan szabályozási elemeket emelhetünk be, melyek állandó jelleggel a „rendes jogrend” részét fogják képezni, ezáltal tartósan megcsorbítva egyes alapjogainkat. (Ez volt a nagy dilemma a terrorizmus elleni védekezéssel kapcsolatban elfogadott törvények esetén is.)

II. A gazdasági krízis nyomában

Ezen érvek a leglátványosabban a politikai jellegű krízisek esetén feszülnek egymásnak, hiszen egyrészt ilyenkor fontos a gyorsaság, másrészt kiemelt jelentőségű alapjogok sérelméről lehet szó (pl.: élethez való jog), ezért a szakirodalom zöme ezzel a területtel foglalkozik. Azonban jelen cikk egy olyan válsághelyzetet tesz a középpontba, amelynél jobban elmosódnak a határok a „kivételes állapot” és a hétköznapi jogrend megoldásai között, ez pedig a gazdasági krízisek területe.

A gazdasági válságok általános jellemzői választ adnak arra a kérdésre, hogy miért nem olyan egyszerű egy kivételes állapotot hozzárendelni a jelenséghez.

Az ilyen jellegű krízisek időben elhúzódnak, nem biztos, hogy azonnal éreztetik a hatásukat.

Elsődlegesen nem az emberi élethez való jog kerül korlátozás alá, hanem jellemzően a tulajdonhoz való jog, illetve második generációs jogok (pl.: munkához való jog). Az is kérdéses, hogy mit tud tenni egy kisebb nemzetállam egy globális hatású gazdasági válsággal szemben.

Az elmúlt száz évben két olyan nagyhatású, egész világra kiterjedő gazdasági válság volt, melynek következtében megnézhetjük, hogy miként tudtak reagálni az államok a „rendes és rendkívüli jogrend határán” ezekre a kihívásokra.

Az egyik az 1929-ben kirobbant nagy gazdasági világválság, a másik a 2008-as gazdasági válság.

Munkások Ausztráliában a nagy gazdasági világválság idején

Előbbivel kapcsolatban 1933-ban Franklin D. Roosevelt a válság kezeléséhez ugyanakkora hatalmat kért, mint amekkorát akkor kapna, ha külföldi erők megszállásáról lenne szó, így kifejezetten a gazdasági krízis és az erőszakos válsághelyzetek közötti hasonlóságra alapozva kért és kapott rendkívüli jogköröket. 1934-ben, az amerikai Legfelsőbb Bíróság döntést hozott a Blaisdell ügyben[4], melynek eredményeként alkotmányosnak minősítette Minnesota állam azon szabályozását, mely korlátozta a jelzálogszerződésből eredő kifizetéseket. A Bíróság döntését azzal indokolta, hogy a természeti katasztrófákhoz hasonlította a gazdasági krízist, felhívva a figyelmet arra, hogy több ezer háztulajdonost veszélyeztetett ingatlanának, ekképp anyagi egzisztenciájának elvesztése az államban.

Utóbbival kapcsolatban a magyar Alkotmánybíróság került olyan helyzetbe, hogy a „devizás szerződések” jogszabály általi módosítását kellett Alaptörvény-ellenességi szempontból megvizsgálnia. Határozatában[5] visszautalt a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatra, mely alkotmányosnak találta a magánjogi szerződések jogalkotás általi módosítását: „különösen a hosszú évekig fennálló szerződési jogviszonyokra ugyanis a jelentős gazdasági – esetleg politikai -, pénzügyi és egyéb társadalmi változások nyilvánvalóan hatást gyakorolnak (háború, válság, infláció, politikai kockázatok, gazdasági lehetetlenülés stb).”[6]

A beavatkozás alkotmányosan csak akkor jöhet létre, ha

1. a bíróság általi szerződésmódosítás feltételei fennállnak (clausula rebus sic stantibus),
2. társadalmi méretű igény van rá (szerződések nagy tömegét érintse a lényeges körülményváltozás) és
3. a törvényhozó feladata meghatározni, melyek azok a területek, amelyeknél a beavatkozás már jogalkotási követelmény (azt pedig az AB jogosult vizsgálni, hogy a beavatkozás feltételei alkotmányosak voltak-e).

Láthatjuk tehát, hogy az Alkotmánybíróság egyrészt felismerte a válsághelyzetre adott állami reakció szükségességét, azonban ennek alkotmányos kritériumát igyekezett a „rendes jogrendben” már meglévő magánjogi eszközzel (clausula rebus sic stantibus) és néhány többletkritériummal orvosolni. Ennek egyrészt az az oka, hogy nem volt a gazdasági válság miatt semmilyen kivételes állapot kihirdetve, ami a kormányt extra jogkörökkel ruházta volna fel a válság kezelésére, másrészt nyilvánvaló, hogy a jogbiztonság érzetét növeli, ha meglévő, hosszú múltra visszatekintő polgári jogi elvek mentén szabályozzuk az állami „beavatkozás” lehetőségét. Az a rész viszont, hogy „a törvényhozó feladata meghatározni és egyúttal felelőssége eldönteni, hogy melyek azok a területek, amelyeken a beavatkozás már jogalkotási követelmény”[7] nagyon hasonlít arra a szituációra, amikor egy norma feljogosít egy szervet a kivételes állapot kinyilvánítására és a többletjogosítványok használatára.

III. Mit mond az Alaptörvény?

Ha megvizsgáljuk az Alaptörvény Különleges jogrend című fejezetét, akkor azt látjuk, hogy hat kivételes állapotot különböztet meg egymástól, melyek közül öt a politikai krízisekkel és egy[8] a természeti és közegészségügyi válsághelyzetekkel foglalkozik. Gazdasági krízisre készült kivételes állapotnak nyoma sincs a többi mellett. A 2011. évi CXXVIII. törvény[9] konkretizálja a „vészhelyzet” kihirdethetőségének egyes eseteit (civilizációs eredetű, természeti eredetű és egyéb eredetű veszélyek), melynek a legvégén találhatunk egy kellően absztrakt megfogalmazást, amely szerint bármilyen okból eredhet, akár gazdasági krízis is lehet, de olyan mértékűnek kell lennie, hogy megbénítsa az infrastruktúrák működését.[10] Ilyen hatást sem a 29-es, sem a 08-as válság sem váltott ki hazánkban.

Válsághelyzetek kategóriái és az ezekhez társított kivételes állapotok
(saját szerkesztés)

Azon viszont érdemes elgondolkodni, hogy az Alaptörvény 36. cikk 5) és 37. cikk 3-4) bekezdései értelmezhetők-e úgy, mint egy látens kivételes állapot szabályai, amelyet nem a Különleges jogrend című fejezetben szabályozott a jogalkotó. Annak ellenére, hogy feltehetően nem volt szándéka ezzel egy plusz különös jogrendi elemet létrehoznia a jogalkotónak,[11] még felmerülhet, hogy a rendelkezések funkciójukat tekintve oda tartoznak.

Ugyanis a fenti három bekezdésben foglaltakat akkor kell alkalmazni, ha az államadósság mértéke a teljes hazai össztermék (GDP) felét meghaladja.

Ilyenkor egyrészt az Országgyűlés csak olyan költségvetést fogadhat el, amely az államadósság GDP-hez viszonyított arányát csökkenti. Másrészt, kötött a Kormány keze „a központi költségvetés végrehajtása során”. Harmadrészt, az AB mozgástere is korlátozottabb, bizonyos törvények (a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, stb.) Alaptörvénnyel való összhangját csak egyes alapjogok (élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, stb.) összefüggésében vizsgálhatja.

A kivételes állapoti jelleg mellett szóló érv, hogy az Alaptörvény meghatározott gazdasági mutatók esetére ír elő tiltásokat, habár a „kivételes állapot” kihirdetése ekkora egyik szervnek sem feladata. Az is a különleges jogrend mellett szól, hogy ebben az időszakban az AB csak meghatározott alapjogok szempontjából vizsgálhat meghatározott törvényeket, vagyis átmeneti jelleggel korlátozhatóvá válnak bizonyos alapjogok. Viszont a „kivételes állapot” ellen szóló érv, hogy a 37. cikk 3) bekezdése megköti a Kormány kezét ahelyett, hogy többlet jogokkal ruházná fel, az AB számára fellépő korlátozások pedig az Országgyűlés jogait erősítik, így a jogalkotási folyamatok nem lesznek gyorsabbak. Az is felmerül, hogy önmagában ezek a tiltó normák minősülhetnek-e egy válsághelyzetben alkalmazandó, különleges jogrendi protokollnak, hiszen a jogforrás semmilyen más instrukciót nem tartalmaz. Az utolsó és egyben legnagyobb ellenérv a 36. cikk 5) és 37. cikk 3-4) bekezdéseinek „kivételes állapotként” való értelmezése ellen az, hogy az államadósság GDP-hez viszonyított aránya már hosszú évtizedek óta meghaladja az 50%-ot.[12] Vagyis ez a gazdasági állapot nem feltétlenül ér fel egy válsághelyzettel.

Ezt feltehetőleg a jogalkotó is így vélte, mivel a 36. cikk 6) bekezdésben felmenti az Országgyűlést a 36. cikkben foglalt, költségvetéssel szembeni kötelezettségei alól, vagyis elfogadhat olyan költségvetést, ami növeli az államadósság GDP-hez viszonyított arányát akkor is, ha az államadósság a GDP felét meghaladja. Mindez két esetben lehetséges: a) „különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben,” vagy b) „a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben.”

Utóbbi viszont nagyon úgy fest már, mint egy gazdasági krízis idejére szóló „látens kivételes állapot,”

hiszen többletjogokat biztosít az Országgyűlésnek és egy valódi válsághelyzetet ír körül.

Összegzés

Visszatérve a bevezető gondolathoz, nem minden esetben a köpönyeg a megoldás az esőre, lehet néha praktikusabb esernyőt használni. Ugyanez igaz a kivételes állapot bevezetésére egy gazdasági krízis miatt. Természetesen elképzelhető egy olyan mértékű a válsághelyzet, ami már indokolttá teheti a különleges jogrend kihirdetését. Elgondolkodtató azonban, hogy mit tud tenni egy kis nemzetállam akkor, ha egy gazdasági krízis következtében igazságot próbál osztani a „nagyvállalatok” és a „kisemberek” között. Egyfelől, a globalizáció hatására megerősödött a nem-állami jogalkotás szerepe (nemzetközi szervezetek, szupranacionális szervezetek jelentősége). Másfelől, ha a gazdasági krízis idején alkalmazandó kivételes állapot túl nagy hatáskört ad az állam kezébe, onnantól elképzelhető, hogy a nagyvállalatok kedvezőtlennek, kockázatosnak tartanák az adott ország piacán való megjelenést, ami a mindennapi életben kevesebb munkahelyet és kisebb kereskedelmi intenzitást eredményezne, amivel senki nem járna jobban.

A válságok kezelésére azért minősül garanciális biztosítéknak a különleges jogrend, mert azt garantálja, hogy a krízis orvoslása után újra visszaáll a „rendes jogrend” a maga teljességével. Azonban ne felejtsük el, hogy egyik válsághelyzetet követően sem „pont ugyan oda” térünk vissza, mint ahol előtte voltunk. Ennek kiváló bizonyítéka Boccaccio Dekameronja, melynek az elején szociológiai pontosságú leírást kapunk arról, hogy a pestisjárvány miként változtatta meg az emberek mindennapi szokásait (a temetkezés menetét stb.), ezen változások pedig a járvány megfékezését és jövőbeli elkerülését szolgálták. Majd ennek eredményeként az emberek gondolkodásmódja is megváltozott, új társadalmi rétegek emelkedtek fel és kezdetét vette a reneszánsz. Vagyis

természetesnek kell elfogadnunk azt, hogy a krízisekből nem vissza-, hanem továbblépünk, ami alapvető újításokat hozhat.

A 2008-as válság is új területek felé terelte a gazdaságtudomány figyelmét (pl.:makroprudenciális politika). Hogyha pedig hihetünk Kondratyjevnek, akkor a piacgazdaságot meghatározott időközönként szükségszerű válságok sújtják, ezért folyamatosan a felemelkedés és recesszió hullámzó ciklusainak vagyunk kitéve.

Irodalomjegyzék

Források

Államadósság mértéke (1995-2019): https://www.google.com/publicdata/explore?ds=ds22a34krhq5p_&ctype=l&strail=false&bcs=d&nselm=h&met_y=gd_pc_gdp&scale_y=lin&ind_y=false&rdim=country_group&idim=country%3Ahu&ifdim=country_group&tstart=811983600000&tend=1569362400000&hl=hu&dl=hu&ind=false&fbclid=IwAR0svxzE_cs6EsZxGzJeT-dgsh9Ron5KMhfNQRgmFXYpGlREILhIGOrhz68 (utolsó megtekintés: 2020. 09.29.)

Kelemen Roland: A különleges jogrend szabályozása az egyes alkotmányokban I. Általános alapvetés, fogalmi elhatárolás, http://www.hadijog.hu/wp-content/uploads/2019/02/2019-1-Kelemen.pdf (utolsó megtekintés: 2020. 09.29.)

Mészáros Gábor: Alkotmányosság válságban? – Különleges helyzetek és kezelésük modelljei az alkotmányos demokráciákban, Menedzser Praxis, 2018, Budapest

Ősze Áron: Analízis a magyar különleges jogrend szabályozási hatékonyságáról in: Diskurzus 2018/2. szám https://blszk.sze.hu/images/Dokumentumok/diskurzus/2018/2/%C5%91sze.pdf (utolsó megtekintés: 2020. 09.29.)

Jogforrások

Magyarország Alaptörvénye

2011. évi CXXVIII. törvény A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról

T/13647. számú törvényjavaslat Magyarország Alaptörvényének kilencedik módosításáról: https://www.parlament.hu/irom41/13647/13647.pdf?fbclid=IwAR32w_l4oWR6Vp4FpTTJapkfLy_I_xl-qzMOaftG_XiDk9KcAGt58rSdkLc (utolsó megtekintés: 2020.11.30.)

32/1991. (VI. 6.) AB határozat

8/2014. (III. 20.) AB határozat

Home Building & Loan Association v. Blaisdell, 290 U.S. 398 (1934)

Képek forrása

1. ábra: https://www.shutterstock.com/hu/image-illustration/great-depression-unemployed-men-queued-outside-238058275 (utolsó megtekintés: 2020. 09.29.)
2. ábra: saját szerkesztés
3. ábra: https://www.nma.gov.au/defining-moments/resources/great-depression (utolsó megtekintés: 2020. 09.29.)
4. ábra: saját szerkesztés

Lábjegyzetek

[1] Mészáros Gábor: Alkotmányosság válságban – Különleges helyzetek és kezelésük modelljei az alkotmányos demokráciákban, Menedzser Praxis, 2018, Budapest, 30. o. (Mészáros Gábor a „különleges helyzet” kifejezést használja, de más forrásokban ugyanerre az állapotra a „válsághelyzet” szót alkalmazzák, én az utóbbit választom, hogy ne legyen megtévesztő, amikor a különleges jogrenddel vetem össze.)

[2] A cikkben a különleges jogrend és a kivételes állapot kifejezéseket egymás szinonimájaként használom.

[3] Mészáros Gábor: Alkotmányosság válságban – Különleges helyzetek és kezelésük modelljei az alkotmányos demokráciákban, Menedzser Praxis, 2018, Budapest, 62-63. o.

[4] Home Building & Loan Association v. Blaisdell, 290 U.S. 398 (1934)

[5]  8/2014. (III. 20.) AB határozat

[6]  32/1991. (VI. 6.) AB határozat, Indokolás III. fejezet 3. rész

[7] 8/2014. (III. 20.) AB határozat, III. rész 90. bekezdés

[8] Az Alaptörvény tervezett kilencedik módosítása arra világít rá, hogy nemcsak az elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség válthatja ki ezt a kivételes állapotot, hanem élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető súlyos események, mint például az elemi csapás vagy az ipari szerencsétlenség. Lásd: T/13647. számú törvényjavaslat Magyarország Alaptörvényének kilencedik módosításáról: https://www.parlament.hu/irom41/13647/13647.pdf?fbclid=IwAR32w_l4oWR6Vp4FpTTJapkfLy_I_xl-qzMOaftG_XiDk9KcAGt58rSdkLc (utolsó megtekintés: 2020.11.30.)

[9] A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról (a továbbiakban: Kat.)

[10] Kat. 44. § cd) „a kritikus infrastruktúrák olyan mértékű működési zavara, melynek következtében a lakosság alapvető ellátása több napon keresztül, vagy több megyét érintően akadályozott.”

[11] Megtehette volna, hogy a Különleges jogrend című fejezetben szabályozza, vagy alacsonyabb jogforrási szinten rendelkezik róla.

[12] Az államadósság mértékét lásd itt : https://www.google.com/publicdata/explore?ds=ds22a34krhq5p_&ctype=l&strail=false&bcs=d&nselm=h&met_y=gd_pc_gdp&scale_y=lin&ind_y=false&rdim=country_group&idim=country%3Ahu&ifdim=country_group&tstart=811983600000&tend=1569362400000&hl=hu&dl=hu&ind=false&fbclid=IwAR0svxzE_cs6EsZxGzJeT-dgsh9Ron5KMhfNQRgmFXYpGlREILhIGOrhz68 (utolsó megtekintés 2020.09.29.)