A digitális piacok szabályozása – európai helyzetjelentés

Az elmúlt években szinte napról napra megbírságolnak egy-egy nagy technológiai óriást, legyen szó a Google-ről, amiért az előnyben részesítette a saját szolgáltatását (Google Shopping ügy), vagy éppen azért, mert a mobilos operációs rendszerén egyes alkalmazásainak használatát más alkalmazásaitól tette függővé (Google Android ügy). De ugyanígy beszélhetünk az Apple-ről, amely ellen jelenleg is több ügy van folyamatban párhuzamosan (az Apple-adó néven elhíresült 30%-os jutalékkal, vagy éppen az NFC-vel vagy az ahhoz kapcsolódó fizetési technológiához való hozzáférés megtagadásával kapcsolatban), vagy akár az Amazonról vagy a Facebook-ról.

A leghíresebb, legnagyobb volumenű ügyek közös vonása, hogy az uniós versenyszabályok, nevezetesen az Európai Unió Működéséről szóló szerződés 102. cikkének megsértése alapján születtek a határozatok és zajlanak a vizsgálatok. Az ilyen versenyjogi ügyek azonban nagyon sokáig elhúzódhatnak, ami miatt tulajdonképpen univerzális jelleggel megjelent egy szabályozási igény: meg kell fékezni a nagy cégek sorozatos visszaéléseit a digitális piacokon, amelyek sajátos jellemzőkkel rendelkeznek a „hagyományos” piacokhoz képest.

Az egyik ilyen kezdeményezés kifejezetten arra utal, hogy „A digitális ágazatban a piac korlátozott megtámadhatósága és a tisztességtelen gyakorlatok sokkal gyakoribbak és hangsúlyosabbak egyes digitális szolgáltatások esetében, mint másoknál. Különösen jellemző ez a széles körben elterjedt és sokak által használt digitális szolgáltatások esetében, amelyek főként közvetlenül az üzleti felhasználók és a végfelhasználók között közvetítenek, és ahol az olyan jellemzők, mint például a szélsőséges méretgazdaságosság, az igen erős hálózati hatás, az a képesség, hogy a szóban forgó szolgáltatások többoldalúságának köszönhetően számos üzleti felhasználót lehet számos végfelhasználóval összekötni, a vevőfogvatartási hatások, a többkapcsolatos használat (multi-homing) hiánya és a függőleges irányú integráció a leghangsúlyosabbak.”^[1]

Számos országban megkezdődött az új szabályozás kialakítása, elfogadása, így például  Ausztráliában, Japánban, vagy éppen a versenyjogi, különösképpen az erőfölénnyel való visszaéléssel kapcsolatban hagyományosan laza hozzáállású Egyesült Államokban. Jelen cikk a teljesség igénye nélkül három európai megközelítésre hívja fel a figyelmet.

Az első az ún. DMA, azaz a Digital Markets Act, az Európai Unió rendeleti (jelenleg tervezet) formában adott válasza azokra az elsősorban versenyjogi kihívásokra, amelyeket a nagy technológiai platformok jelentenek. Másodsorban mindenképpen meg kell említenünk a német versenytörvény módosítását, amelyet a német versenyhatóság, a Bundeskartellamt már alkalmaz is a Google és társai ellen. Harmadikként pedig az Egyesült Királyságot, amely a Brexit után lassabban ugyan, de nagyon alapos munkával készíti elő saját válaszát.

Digital Markets Act

A Bizottság 2020. decemberben fogadta el a DMA tervezetét. [2] Egy évvel később az Európai Parlament is elfogadta a módosított változatát, melynek során több parlamenti bizottság is alternatív, módosított javaslatokat fogadott el. [3]  Végezetül 2022 márciusában a Bizottság, a Tanács és a Parlament egy provizionális politikai megállapodást kötöttek a DMA „végleges” szövegéről.[4]

A javaslat bizonyos ún. alapvető platfomszolgáltatásokat[5] nyújtó cégeket mennyiségi kritériumok alapján ún. kapuőrként jelöl ki (olyan alapvető platformszolgáltatást működtet, amely fontos kapuként szolgál az üzleti felhasználók számára a végfelhasználók eléréséhez; valamint állandósult és tartós pozíciót élvez műveletei során, vagy a közeljövőben várhatóan ilyen pozícióra tesz szert)[6]. Ha a feltételek nem is teljesülnek, akkor is lehetséges vállalkozások kapuőrként történő kijelölése, egy piacvizsgálatot követően. A kijelölt kapuőrre a kijelölő határozat elfogadását követően, a jelenlegi tervezet szerint 6 hónap elteltével egy sor kötelezettség és tilalom automatikusan vonatkozni fog, melyek megsértése esetén bírsággal kell a vállalkozásnak számolnia.

A DMA módszerét számos kritika érte, mondván hogy nem differenciál a különböző vállalkozások között, hanem minden kapuőrnek ugyanazoknak a kötelezettségeknek kell eleget tennie.[7] Ez értelmezhetetlen helyzetekhez is vezethet, példának okáért egy közöségi oldal (adott esetben a Facebook), amelyik nem gyárt hardvert, nem fog tudni eleget tenni annak a kötelezettségnek, hogy hozzáférést biztosítson az NFC technológiához.  Ugyancsak bírálat érte többek között a pusztán mennyiségi kritériumok alapján történő kijelölést. Ebből nem lehet feltétlenül levonni azt a következtetést, hogy a kapuőr valóban fontos kapuként szolgál az üzleti felhasználók számára a végfelhasználók eléréséhez, ahogy azt sem, hogy állandósult és tartós pozíciót élvez-e.[8] E két kritika azért kiemelendő, mert a német és brit szabályozás e tekintetben eltérő megoldással operál.

Egyesült Királyság

Az Egyesült Királyság Európai Unióból való kilépésével az EU új szabályai nem fogják már kötni a volt tagállamot. Ezért az Egyesült Királyság elkezdte saját útját járni a digitális platformok és piacok kezelése tekintetében. A CMA (brit versenyhatóság) egyrészről több, az Európai Bizottság előtti eljárással azonos tárgyú, párhuzamos eljárást is indított (pl. Facebook vagy a Google ellen). Az olyan uniós versenyjogi szabályok esetében, amelyek határozott időre kerültek elfogadásra (pl. csoportmentességi rendeletek), az Egyesült Királyságban is párhuzamosan jogalkotás-felülvizsgálati folyamatok zajlanak, a vertikális csoportmentességi rendelet (VBER) esetén már kapásból eltérések is tapasztalhatók.

A CMA 2020 decemberben hozta nyilvánosságra az új, pro-kompetitív szabályozási koncepcióról szóló ajánlását.[9] A koncepció központjában a nagy cégek állnak (SMS: Strategic Market Status), aminek alapja egy bizonyíték alapú vizsgálat lefolytatása.[10] A vállalkozás stratégiai jelentőségének megállapítását követően külön határozatban alávethető egy magatartási kódexnek, amely három részre tagolódik. Az első rész az általános célkitűzéseket tartalmazza, mint pl. a tisztességes kereskedés. A következő lépcsőben ennél konkrétabban egyes elveket találunk. Ilyen lehet például az az elvárás, hogy a vállalkozás tisztességes és ésszerű kereskedelmi feltételeket alkalmazzon. Majd végül egy részletes útmutatás következik. Ilyen lehet például az, hogy kisebb hirdetőkkel való kereskedelem esetén egy kikötés tisztességtelen, ha automatikusan alkalmazzák, és az SMS számára kedvező, mert a hirdetőre terheli a költségeket más alternatíva helyett, feltéve, hogy nincsenek olyan hatékonysági előnyök, amelyek igazolnák az automatikus alkalmazást. Ha a vállalkozás megszegi a magatartási kódexben foglaltakat, akkor pro-kompetitív beavatkozásra is sor kerülhet (pl. interoperabilitás előírása, hozzáférés megadására kötelezés, bírságok, vagy éppen feldarabolás).

A brit koncepció tehát egy sokkal inkább bizonyítékon alapuló, a vállalkozások saját adottságait figyelembe vevő, személyre szabott rendszert vizionál. Ebből értelemszerűen következik a DMA-hoz képest az az eltérés is, hogy a magatartási kódex, és ezáltal a kötelezettségek, melyeknek a vállalkozásnak meg kell felelnie, nem a kijelölést követően történik automatizált módon. Azonban a brit kormány a jogalkotást lassítani látszik, 2024 előtt várhatóan nem fogadják el az új szabályozást.

Németország – GWB 19a.

Németországban 2021. január 1-én már hatályba lépett a német versenytörvény (GWB) azon módosítása, amely új, nagy digitális cégekkel szembeni szabályokat léptetett hatályba.[11] Az új szabályozás értelmében a Bundeskartellamt döntésében (egy kvalitatív vizsgálat alapján) kijelölhet egy, a „piacok közötti verseny szempontjából kiemelt jelentőséggel” („überragende marktübergreifende Bedeutung für den Wettbewerb”) bíró vállalkozást, amennyiben az bizonyos piacokon tevékenykedik. Ezt követően a versenyhatóság egy külön határozatban a törvényben meghatározott kötelezettségeket kötelezővé teheti a vállalkozások számára, azonban, eltérőan a DMA-tól, itt a vállalkozás kimentheti magatartását.[12]

A GWB 19a. alapján német versenyhatóság már el is kezdte a kijelölési eljárásokat. Az első eljárás a Google ellen indult 2021. május 25-én. 2021. december 30-án született meg a kijelölő határozat, vagyis a Bundeskartellamt hét hónap alatt tudott döntést hozni arról, hogy a Google a piacok közötti verseny szempontjából kiemelt jelentőséggel bíró vállalkozásnak minősül.[13] Kiemelendő, hogy a Google bejelentette, hogy nem fellebbezi meg a piacok közötti verseny szempontjából kiemelt jelentőséggel bíró vállalkozásként való kijelölését (vagyis elfogadja, hogy a GWB 19a. hatálya alá tartozik), azonban kifejezetten kijelentette, hogy ez nem jelenti azt, hogy egyetért és valónak fogadja el a Bundeskartellamt által a döntésében meghatározott tényeket és az azokból levont következtetéseket.[14] 2022. május 4-én a Bundeskartellamt a Facebook-ot is kijelölte mint a piacok közötti verseny szempontjából kiemelt jelentőséggel bíró vállalkozást, mely szintén hasonló bejelentést tett.[15] A Bundeskartellamt  kijelölési eljárásai az Amazon[16] és az Apple[17] esetében a dolgozat íráskor még folyamatban vannak.

Összegzés

A digitális piacok és platformok szabályozása jó ideje foglalkoztatja nemcsak a versenyhatóságokat, hanem az elméleti és gyakorló jogászokat is. Egymáshoz hasonló, ugyanakkor a megvalósítást tekintve eltérő megközelítések figyelhetők meg a tervezetekben ill. a  jogalkotási eredményekben. A német szabályozás már végleges, azonban a kötelezést tartalmazó határozatokra még mindig várnunk kell, míg az EU és az Egyesült Királyság tervezett szabályai az elfogadásig még módosulhatnak is. Az egyes rendszerek tehát eltérő előrehaladottsági szinten vannak, valahol már alkalmaznak is új szabályokat, valahol még csak az első javaslatok érhetők és épp csak elkezdődött a jogalkotási folyamat, így még messze vagyunk attól, hogy pontot téve az ügyre kijelenthessük, melyik típusú szabályozás lesz a leghatékonyabb. Az esetleges hibákból és előnyökből azonban a különböző rezsimek kölcsönösen tanulságokat vonhatnak le egy jobb szabályozás kialakítása érdekében.

A cikk az Innovációs és Technológiai Minisztérium ÚNKP-21-2 kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Alapból finanszírozott szakmai támogatásával készült.