A magyar alkotmánybírák megválasztásának feltételei de lege lata és de lege ferenda

A magyar szabályozás átalakulásáról általában

Az alkotmánybíróság a modern demokrácia legfiatalabb intézménye.[1] Mint a kelet-közép-európai jogrendszerek többségében, Magyarországon is a centralizált modell honosodott meg az alkotmánybíráskodás tekintetében. Hazánkban az Alkotmánybíróság intézményét az Alaptörvény hozza létre, a testületre vonatkozó legfontosabb szabályokat azonban az alkotmányban nem egy helyen, hanem szétszórtan találjuk meg. 

Nemzetközi színtéren általában igaz az az állítás, mely szerint az alkotmánybírósági törvény szilárd és a jogalkotó ritkán módosít rajta marginálisan, elég, ha megnézzük a német Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) szövegét, mely norma 1951. óta van hatályban, vagy az osztrák Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) rendelkezéseit, melyek módosításokkal ugyan, de 1945. óta részei az osztrák jogrendszernek. Ezzel szemben Magyarországon a testület létezése óta két alkotmánybírósági törvény született, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXI. törvény (régi Abtv.) és a jelenlegi, 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról (Abtv.), melyeket az elmúlt bő harminc év alatt közel egy tucatszor módosítottak.

Az Alkotmánybírák jelölése régen és manapság

Az egyik legjelentősebb különbség a régi és az új Abtv. között az alkotmánybírák jelölésének eljárása. A korábbi szabályozás szerint a javaslattételt egy ad hoc országgyűlési bizottság gyakorolta, amely a parlamenti pártok frakcióinak egy-egy képviselőjéből állt a régi Abtv. 6. § alapján.[2] Ezt követően a jelölteket az Országgyűlés jogi, igazgatási és igazságügyi bizottsága meghallgatta.[3]  Ezzel szemben a ma hatályos Abtv. 7. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai által jelölt legalább kilenc és legfeljebb tizenöt képviselőből álló jelölő bizottság tesz javaslatot. A bizottságban a képviselőcsoportok legalább egy-egy képviselőjének helyet kell kapnia. Ez jelentős változás a korai szabályozáshoz képest, hiszen ma már a jelölőbizottságban is a politikai reprezentáltság kap kulcsszerepet, ami egyértelműen a kormánypártnak kedvez.

Álláspontom szerint a jelölés témaköréből nem lehet kihagyni a bizottsági meghallgatás szerepét sem. Ahogyan a korábbi szabályozás kapcsán írt Alkotmány kommentárja fogalmaz, „A bizottság állásfoglalása gyakorlatilag sablonszövegű, melyben a bizottság rögzíti, hogy hogy meghallgatta a jelöltet, és egyhangúlag támogatja. Az állásfoglalás mellékleteként csatolnak egy önéletrajzot a jelöltről, mely általában semmit vagy csak nagyon keveset árul el arról, hogy milyen alkotmánybíró lesz belőle.”.[4] A bizottsági meghallgatásnak ugyanakkor az angolszász jogrendszerekben jelentős, garanciális szerepe van, míg Magyarországon puszta formalitás.

Az Alkotmánybíróság elnökének megválasztásának módja is változott. Jóllehet, ezt nem az új Abtv. változtatta meg, hanem az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés e) pontja, ami szerint az Országgyűlés megválasztja – többek között – „az Alkotmánybíróság tagjait és elnökét”. Ez a szabályozás mind a politikában, mind pedig a jogtudományban komoly visszhangot váltott ki.

Az alkotmánybíróvá kinevezés feltételei de lege lata

Az alkotmánybírák megválasztásának feltételeit a régi Abtv. 5. §-a állapította meg, mely kritériumok konjunktív követelmények voltak, tehát az alkotmánybírónak mindegyiknek meg kellett felelnie. A törvény értelmében olyan büntetlen előéletű, jogi végzettségű magyar állampolgárt lehetett megválasztani, aki vagy kiemelkedő tudású elméleti jogász (egyetemi tanár, illetőleg az állam- és jogtudomány doktora), vagy pedig legalább húszéves gyakorlati tapasztalattal rendelkező jogász, illetve az Alkotmánybíróságnak nem lehet tagja az, aki a választást megelőző négy évben a Kormány tagja vagy valamely párt alkalmazottja volt, valamint az sem, aki vezető államigazgatási tisztséget töltött be.[5]

A jelenlegi Abtv. a következőképpen fogalmaz: ”Az Alkotmánybíróság tagjává megválasztható minden olyan büntetlen előéletű, és az országgyűlési képviselők választásán választható magyar állampolgár, aki jogász végzettséggel rendelkezik, 45. életévét betöltötte, de 70. életévét még nem töltötte be, és kiemelkedő tudású elméleti jogász (egyetemi tanár vagy a Magyar Tudományos Akadémia doktora), vagy legalább húszévi, jogi területen folytatott szakmai gyakorlattal rendelkezik”,[6] illetve az Alkotmánybíróságnak nem lehet tagja az, aki a megválasztása napját megelőző négy éven belül a Kormány tagja, valamely párt vezető tisztségviselője volt, vagy politikai és szakmai felsővezetői tisztséget töltött be.[7]

Láthatjuk, hogy a régi és az új Abtv. feltételrendszerei lefedik egymást néhány kivétellel: a régi törvény szerint ex lege megszűnt az alkotmánybírói tisztség a hetvenedik életév betöltésével,[8] míg ez a rendelkezés a hatályos jogszabályban nem szerepel. Továbbá az állam- és jogtudomány doktora fordulat helyett a Magyar Tudományos Akadémia doktora terminus szerepel. A következőkben a törvény által támasztott kritériumok részletes elemzéséről fogok szólni.

Az alkotmánybíróvá kinevezés kritériumai garanciális jelentőséggel kell, hogy bírjanak, hiszen az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése értelmében, és „az alkotmánybíráskodási tevékenység tartalma és jelentősége megköveteli, hogy az alkotmánybíró-jelöltek az általánosnak tekinthető választási feltételek, illetve kellő élettapasztalat (alsó életkori határok) mellett magas szintű szakmai kvalitásokkal, megfelelő elméleti tudással vagy hosszú idejű jogászi gyakorlattal rendelkezzenek”.[9] Kérdéses azonban, hogy a jelenlegi (és egyben a régi) szabályozás alkalmas-e arra, hogy ezeknek a garanciáknak eleget tegyen. Tilk Péter kiemeli, hogy a pusztán húszéves jogi gyakorlat nem feltétlenül alkalmas arra, hogy az alkotmánybíró-jelölt valódi tudást szerezzen, ugyanis ezt a két évtizedet úgy is el lehet tölteni jogi munkakörben, hogy az illető valójában sem gyakorlatot, sem kiemelkedő tudást nem szerez, ami pedig veszélyeztetheti az Alkotmánybíróság feladatának hatékony ellátását.[10]

Ezen felül a kiemelkedő tudású elméleti jogász fogalom is felvet kérdéseket. A régi Abtv. indoklása (amely idevágó magyarázatáról hallgat a jelenleg hatályos Abtv. indokolása) a következőképp hangzik: „További megszorításként a Javaslat a kiemelkedő tudású elméleti jogászok alatt csak az egyetemi tanárokat, illetőleg a „nagydoktori” tudományos fokozattal rendelkező jogászokat, vagyis az állam- és jogtudomány doktorait érti”.[11] Alapvetően az Abtv. rendelkezéseivel az a probléma, hogy mindkettő törvény csupán egyetemi tanárt említ, illetve régen az állam- és jogtudomány doktorát, ma pedig a Magyar Tudományos Akadémia doktorát. Azonban nincs előírva a normában, hogy az egyetemi tanár alkotmánybírának milyen szakirányban kell tudományos fokozattal rendelkeznie. A régi Abtv. indokolása egyértelműen utal arra, hogy jogász professzoroknak kellene lennie az egyetemi tanár bíróknak, azonban ez a norma szövegéből kimaradt. Vélhetően azért hagyta ki a jogalkotó a pontosabb megjelölést, mert egyértelműnek tartotta, hogy kizárólag jogász professzorok lesznek alkotmánybírák, azonban mint látni fogjuk a III. részben, ez nem feltétlenül volt mindig így. A jelenlegi (és a régi) Abtv. alapján egy jogász diplomával rendelkező fizikusprofesszor is lehetne alkotmánybíró. Ugyanez a gond a Magyar Tudományos Akadémia doktorával is. A jogalkotó nem várja el, hogy a „nagydoktori” fokozatot jogtudományban szerezze meg a bíró, így aztán elméletben lehetséges, hogy egy jogász végzettségű halbiológus doktor is a testület tagjává válik.

Ez utóbbi példa radikális, azonban fontos álláspontom szerint. Mind a régi, mind pedig az új alkotmánybírósági törvény rendelkezéseiből kiolvasható, hogy a jogalkotó kiemelkedő jogi szakértelmet vár el az alkotmánybíráktól. Ez a kiemelkedő jogtudás lehet elméleti vagy gyakorlati tapasztalat, azonban mindenképpen hangsúlyozandó, hogy valódi gyakorlatnak vagy tapasztalatnak kell lennie, másképp a testület tagjai nem tudnák ellátni megfelelően a feladatukat. A kiemelkedő jogtudás kritériuma a következő részben többször is előkerül. Alapvető dilemma, mely szerint egyes hivatások, tudományterületek velejárója a jogtudomány legalább felületes ismerete, azonban az egyes tudományterületek jól elhatárolhatók egymástól. Például a jogtudomány és a politikatudomány között alapvető, szignifikáns különbségek vannak.

A régi Abtv. kimondta, hogy „Az Alkotmánybíróságnak nem lehet tagja az, aki a választást megelőző négy évben a kormány tagja vagy valamely párt alkalmazottja volt, valamint az sem, aki vezető államigazgatási tisztséget töltött be”.[12] Ez a rendelkezés annyiban volt különös, hogy az akkori jogszabályok nem tisztázták, hogy pontosan mit is kell érteni vezető államigazgatási tisztségen.[13] Ezt a fogalmat megváltoztatta az új Abtv. 6. § (4) bekezdése, azonban bevezette a párt vezető tisztségviselője terminust. A problémát ugyanaz adja, mint az előző esetben: nem egyértelmű, hogy mit értünk egy párt vezető tisztségviselője alatt. A párt elnökét, azonban az alelnököket is? Esetleg a párt igazgatóságának tagjait, illetve az elnökségi tagokat? A párt közgyűlésének elnöke is vezetőnek számít? Parlamenti párt esetében a frakcióvezető vezető tisztségviselőnek minősül? Az új Abtv-ben pedig ugyanez a határozatlanság okoz problémát a szakmai felsővezető kapcsán. A törvény kizárja például azokat a személyeket, akik a jelölésüket megelőző négy évben politikai vagy szakmai felsővezetők voltak, azonban ennek a meghatározása nem egyértelmű.

A kinevezés további feltétele, hogy a jelölt az Országgyűlés előtt esküt tegyen, illetve az Abtv-ben foglalt összeférhetetlenség ne álljon fenn, megbízatása ugyanis összeegyeztethetetlen minden más állami vagy önkormányzati, társadalmi, politikai, gazdasági tisztséggel, illetve megbízatással, kivéve a tudományos és felsőoktatási tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó tisztségeket, ha az az alkotmánybírói feladatok ellátását nem akadályozza. Az Alkotmánybíróság tagja a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, jogi oltalom alá eső szellemi tevékenységen és a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony keretében végzett tevékenységen kívül más kereső foglalkozást nem folytathat.[14] Ezen felül az alkotmánybírák évente vagyonnyilatkozatot tesznek saját illetve a velük egy háztartásban élő családtagjaik anyagi helyzetéről.

Javaslatok a hazai szabályozáshoz

Korábban részletesen elemeztem a testület bíráinak jelenlegi feltételrendszerét. Az alábbiakban az általam hatékonyabbnak, jobbnak látott szabályokat és elveket írom le, véleményem szerint megfelelő alátámasztással. A kiemelkedő tudású elméleti jogász definíciója de lege ferenda tartalmazza az egyetemi tanár, illetve a Magyar Tudományos Akadémia doktorának a jogtudományi minősítését. Álláspontom szerint az Abtv. ide vonatkozó szabályába bele kellene foglalni, hogy kizárólag jogászdoktorok lehetnek alkotmánybírák, ezzel pedig el kerülhetnénk az előző részben felvetett problémát.

Továbbá az Abtv. 6. § (4) bekezdésének módosítását is szükségesnek látom, a korábban kifejtett probléma miatt, amely szerint nem egyértelmű, hogy kit tekintünk párt vezető tisztségviselőjének. Ezen felül a törvény nem zárja ki azokat alkotmánybírákat, akik az Országgyűlés képviselői voltak a kinevezésüket megelőzően. Ez felvetheti az alkotmánybírói függetlenség problematikáját, bár hangsúlyozandó, hogy például Németországban sem okoz összeférhetetlenséget a képviselői múlt, mégis az a gyakoribb eset, hogy általában legalább az alkotmánybírói kinevezés előtti négy vagy öt évet megelőzően nem lehet a parlament tagja a jelölt.

Több nemzetközi szervezet, jogi fórum is kifejtette, hogy a magyar alkotmánybíró-jelölés rendszere aggályos. Ugyanis, mint feljebb már kifejtettem, a testület tagjaira egy olyan országgyűlési bizottság tesz javaslatot, amelynek összetétele tükrözi az Országgyűlés párt-összetételét, majd a bírákról az Országgyűlés minősített, kétharmados többséggel szavaz. A Velencei Bizottság a következőképp fogalmazott:  „Ugyan a kizárólag a parlament általi választásra épülő modell magas szintű demokratikus legitimitást biztosít, a vegyes összetétel előnye az, hogy kizárja annak a lehetőségét, hogy az alkotmánybíróság tagjainak egy részét politikai szereplők közül válasszák meg. Tekintettel a magyar Országgyűlés jelenlegi összetételére, ahol a kormánynak kétharmados többsége van, a vegyes összetétellel megelőzhető lenne az AB politizálódása.”.[15] Itt az Európa Tanács jogi szerve kétségtelenül Olaszországra utalt, ahol az alkotmánybírák harmadát választja meg a köztársasági elnök, harmadát a parlament és harmadát a rendesbíróság.

A Velencei Bizottság az Alkotmánybíróság elnökének választási eljárása kapcsán is kifejtette aggodalmát: „Ugyanakkor sajnálatos, hogy az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapján az AB elnökét szintén az Országgyűlés választja meg kétharmados többséggel. Az AB elnöke megválasztásának korábbi módja, amikor is a bírák maguk közül választottak elnököt, egyértelműen preferált eljárási mód. A VB már korábban is hangsúlyozta azt az álláspontját, hogy az alkotmánybírák által megválasztott elnök „az AB függetlenségét erősebben biztosító garanciának tűnik.”.[16] A Velencei Bizottság idevonatkozó véleményét azért is érdemes kiemelni, mert ellentmond Tilk Péter álláspontjának, amely szerint nem igényel változtatást a jelenlegi rendszer.[17] Írásomban a Bizottság nézeteit osztom, amely tehát azt mondja, hogy jobb lenne, ha nem az Országgyűlés jelölné és választaná meg az összes alkotmánybírát, hanem egy vegyes rendszer lenne. Mindezt azon egyszerű okból kifolyólag teszem, hogy látható, a jelenlegi szabályozás nem biztosítja a kiegyensúlyozottságot és a testület politikai függetlenségét. Ahogy a második részben kifejtettem, a hatályos szabályozás szerint ha a kormánynak 2/3-os többsége van a parlamentben, akkor lényegében be tudja ültetni az Alkotmánybíróságba a saját embereit.

Cikkem ezen részén kiemelném még a Velencei Bizottság azon javaslatát, mely szerint a magyar jogrendszerben hangsúlyosabban kellene szerepelnie az alkotmánybírák függetlenségének,[18] ugyanis ez ebben a formában explicite sem az Alaptörvényben, sem pedig az Abtv-ben sem szerepel, jóllehet utóbbi előírja a bírák függetlenségét, azonban az Alkotmánybíróságnak, mint testületnek a függetlensége sehol sincs kikötve a hatályos hazai jog szerint.

Álláspontom szerint érdemes lenne kialakítani egy szigorúbb összeférhetetlenségi rendszert, például olyat, mint ami Németországban van. A német alkotmánybírósági törvény értelmében ugyanis az alkotmánybírói tisztség minden más szakma gyakorlásával összeegyeztethetetlen, így az egyetemi jogi oktatói hivatással is.[19] A német szabályozás indoklása az, hogy az alkotmánybírói tevékenység minden más hivatással szemben elsőbbséget élvez, illetve valószínűleg a hatékony feladatellátáshoz is szükségesnek érezte a német jogalkotó, hogy minden másfajta tevékenységet kizárjon a bírák esetében.

Neked is van egy érdekes témád, amit megosztanál az olvasóinkkal? Küldd el nekünk elemzésedet az arsboni@arsboni.hu címre, és nyilvánosságot biztosítunk az írásodnak!

Jegyzetek