A gyülekezési jogi szabályozás és gyakorlat néhány aktuális problémájáról

Folytatódik új rovatunk, az Ars Fori, melyben szakértők fejtik ki véleményüket egy-egy aktuális témáról, elsőként a gyülekezési jogról. Honlapunkon lehetőség lesz az eltérő válaszokat összevetni, ami komplexebb rálátást biztosít az adott jogintézményre. A gyülekezési jog és a kapcsolódó gyakorlat kérdéseiről ezúttal M. Tóth Balázsnak a Magyar Helsinki Bizottság rendészeti programvezetőjének az írását olvashatják.

TB_foto

A gyülekezési jog hazai szabályozása az egyik olyan terület, amelyet a három éve szakadatlanul folyó jogalkotás hullám nem ért el. Maga a jogterület a szélesebb nyilvánosság érdeklődési körébe talán a 2006-os zavargásokkal került, de azóta is volt több olyan esemény, amelyek rávilágítottak a jogterület alulszabályozottságára, illetve nyilvánvalóan jogellenes hatósági jogalkalmazásra. Utóbbira volt példa a PRIDE sorozatos előzetes tiltása, a Sándor-palota elé bejelentett tüntetés, vagy például legutóbb a miniszterelnök háza elé tervezett tüntetések rendőrség általi tiltása. Ezek mindegyik jogellenesnek bizonyult a későbbi bírósági döntések alapján. Emlékezetes e körben talán az is, amikor a Milla egyik tüntetésére ellenszolgáltatás hiányában a mentők nem kívántak orvosi jelenlétet biztosítani, ennek az álláspontnak a jogellenességét az ombudsman mondta ki. Vitát váltott ki a különböző hidak lezárásával megvalósított tüntetések jogszerűségének kérdése (pl. a Schmitt Pál le-nem-mondásának bejelentését követő hídlezárások azonnal oszlatása), és végül e körbe tartoznak a diáktüntetésekkel kapcsolatos jogi kérdések is. Külön problematika a gyülekezések feloszlatásának elmaradása, ezek közül a „legemlékezetesebb” a devecseri, erőszakba torkollt tüntetés kapcsán tanúsított rendőri passzivitás.

Ebben a rövid cikkben nyilvánvalóan nincs mód mindegyik említett anomália részleteinek elemzésére, néhányra azért részletesebben kitérek. Álláspontom szerint egyes problémák jogi szabályozás hiányára vezethetők vissza, a többségük azonban nyilvánvalóan téves jogalkalmazás eredménye. A szöveg megírásához támaszkodom a kollégámmal, Kádár András Kristóffal a 2006-os zavargások után a Gönczöl-bizottság felkérésére írt tanulmányra, természetesen reagálva az eltelt hét év alatt bekövetkezett jogszabályi változásokra is. Már itt hangsúlyozom, hogy minden állításom nemcsak tűri, hanem igényli is a vitát, hiszen nem véletlen, hogy a jogterület lényegét tekintve negyed évszázada közel érintetlen: talán az egyik legkomplexebb alapjogi területről van szó.

Fogalmi problémák

A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (Gytv.) meglehetősen lakonikus, megalkotása során a jogalkotót az a cél vezette, hogy a lehető legkevesebb diszkréciót biztosítson a rendőrség számára a gyülekezések kapcsán. Ez teljesen ésszerű volt, hiszen a pártállam idején a politikailag egyik legérzékenyebb alapjog, a gyülekezés kapcsán tanúsított rendőrségi magatartás fokozott óvatosságra intett. Ez ma is indokolt, de a jogalkotó megfeledkezett például arról, hogy a rendőrség mellett másik szereplő is veszélyeztetheti a gyülekezési jog gyakorlását: a többi állampolgár. Akár úgy, hogy „rájelentenek” korábban bejelentett gyülekezésekre, akár úgy, hogy ellentüntetés szerveznek, ami adott esetben az eredeti gyülekezés célját lehetetlenítheti el. Emellett a spontán és a gyors gyülekezések szabályai sincsenek rögzítve a törvényben, és az alábbiakból kiderül, hogy egyéb kérdések is igényelnék a törvényi szintű szabályozást.

Nemzetközi összehasonlításban is alulszabályozott területről beszélünk. A törvényből nem tudjuk meg, hogy hány ember milyen célú összejövetele minősül gyülekezésnek, hogy meddig lehet gyülekezni és mikor, és a „békés” célú gyülekezés gyakorlásának támpontjait is csak rendkívül absztrakt formulából lehet levezetni. A fogalom-meghatározás hiánya magában rejti annak a veszélyét, hogy olyan cselekvésekre alkalmazzák a törvényt, amelyek okszerűen nem tartoznak a tárgyi hatálya alá (két ember már gyülekezik?, és ha nem jelentik be, akkor gyülekezési joggal visszaélés miatt indítható a szervező ellen szabálysértési eljárás?). Ma egy alkotmánybírósági határozatból (75/2008. V. 29. AB határozat) derül ki, hogy időhatárok nélkül nem lehet gyülekezni, de ennek jogi következményei bizonytalanok. Például ebből arra a következtetésre jut a rendőrség, hogy napokon át ugyanazok – mintegy életvitelszerűen – nem gyülekezhetnek, ezért van az, hogy az MTVA székház előtti végtelenbe nyúló demonstráción résztvevők „rotálnak”: mindig más van jelen, így életvitelszerűen senki nem tartózkodik ott. E kérdésben egyébként korábbi – az imént hivatkozott írásban megjelent – álláspontom változott. Azt gondolom, ha nincs sértett vagy veszélyeztetett alapjog, akkor mindenki addig gyülekezik, ameddig úgy véli, nem érte el a célját. Nem látok alkotmányos indokot pusztán a hosszú időtartam miatt megvalósuló korlátozásra.

tothnagy

Egyes problémákról vázlatosan

A hatályos törvényben hiányos a bejelentési kötelezettség szabályozása is, több okból. A konkuráló gyülekezéseket ma a rendőrség csak tudomásul tudja venni, a párhuzamos tüntetőket egyeztető tárgyalásra hívhatja, de törvényi szintű szabályozás itt is hiányzik. Helyesnek tartanám e körben a finn megoldást, amely szerint, ha a bejelentésről értesülő szerv észleli, hogy több gyűlést kívánnak rendezni ugyanazon a helyen, ugyanabban az időben, és ezek párhuzamos megtartása nem lehetséges, annak a szervezőnek van elsőbbsége, aki előbb terjesztette elő a bejelentését, kivéve, ha a gyűlés helyszínét hagyományosan másik gyűlésre használják. Az mégiscsak abszurd volt, amikor egy tüntetésre szélsőjobboldaliak jelentettek be ellentüntetést, és lényegileg azonos területen, kettős kordonnal és több tucat rendőrrel elválasztva tartottak meg két gyülekezést. Ez olyan közrendvédelmi kockázatokat rejt magában, amelyeket törvényi szabályozással indokolt kezelni.

A bejelentésekkel kapcsolatos másik gond, hogy nincs szabály arra, hogy mennyi idővel lehet a tervezett gyülekezés előtt bejelenteni az eseményt. Ennek szélsőséges következménye, hogy a Milla száz évre „foglalta le” az Erzsébet hidat, amit a rendőrség úgy volt kénytelen tudomásul venni, hogy azt sem lehet tudni: 2112-ben lesz-e még a helyszínen híd vagy út. Én helyesnek tartanám, ha a törvény a bejelentésnek nem csak a legkésőbbi időpontját határozná meg, hanem a legkorábbit is.

Helybeli korlát kapcsán a lengyel megoldást jónak vélem, amely szerint a gyülekezési jog gyakorlása korlátozható, ha a népirtások emlékét őrző műemlékek védelme indokolja (a törvény a náci megsemmisítő táborokra utal), és betiltható egy tüntetés, ha az sértené az áldozatok emlékét. Ha lett volna ilyen szabály, akkor jogszerűen betiltható lett volna az „Adj gázt!” tüntetés is. A rendőrség által választott megoldás több okból is jogsértő volt. Azon túl, hogy a tiltás jóval a megengedett 48 órán túl született meg, az Alaptörvény Negyedik Módosítására alapozott tiltás (közösség méltóságának védelme) nyilvánvalóan nem lett volna felhívható a konkrét ügyben, hiszen a Gytv. taxatíven felsorolja a tiltási okokat, és ezek egyike sem alapozza meg semmilyen értelmezés szerint a tiltást. Az pedig nem történhet meg, hogy az Alaptörvény alapján a jogalkalmazó levezet egy alapjogot korlátozó tiltási okot azt mondván: mivel az Alaptörvény alapján közösségeket megsérteni nem lehet, így az ilyen veszéllyel járó gyülekezések betilthatók. Az alkotmányos szabályok akkor hívhatók fel a rendesbíróságok által, ha egy adott jogterületet nem szabályoz alacsonyabb szintű norma, vagy a jogértelmezés céljából akkor, ha több értelmezési lehetőség közül kell kiválasztani az alkotmánykonform értelmezést. Ha pedig az alkalmazandó jogszabályt alaptörvény-ellenesnek véli a bíró, az eljárás felfüggesztése mellett köteles az Alkotmánybírósághoz fordulni. De azt nem teheti meg, hogy félreteszi a tételes jogszabályi rendelkezést. Ebben az esetben ez történt: nem vett tudomást arról a bíróság, hogy a Gytv. taxatív felsorolást tartalmaz a tiltási okokról. A döntéssel a bíróság nagyon veszélyes precedens teremtett: annak alapján bármelyik gyülekezés előzetesen megtilthatónak tűnik a gyülekezésen közölni kívánt tartalom, vagy akár a gyülekezés szlogenje alapján. Ez bizonyosan összeegyeztethetetlen az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatával.

Sajátos saga a melegtüntetések sorsa, amelyeket többször is betiltott a rendőrség, majd a tiltó határozatokat a bíróság rendre hatályon kívül helyezte. A bíróság minden esetben makulátlanul látta el feladatát, de a hasonló helyzetek megelőzése érdekében jogalkotási lehetőség is mutatkozik. A diszkriminatív jogalkalmazás megelőzésére szolgáló brit megoldás, hogy ha a rendőrség a felvonulást vagy a gyülekezést korlátozó feltételeket szab, akkor azok legfeljebb három hónapon át minden későbbi rendezvényre is hatályosulnak minden további vizsgálat nélkül. Ennél is hasznosabbnak tűnik a holland verzió, ahol egyenesen tilos megjelölni a gyülekezés célját, így arra tekintettel nem tud a hatóság diszkriminálni.

A jogellenes gyülekezések kapcsán továbbra is probléma, hogy a jogellenes gyülekezések egyetlen törvényben meghatározott következménye az oszlatás. A törvény szerint a jogsértés súlyától függetlenül a rendőrség mérlegelés nélkül köteles feloszlatni minden gyülekezést, ami nyilvánvalóan nem felel meg az arányosság követelményének. Míg erőszakos gyülekezések esetén rendben van az automatikus oszlatás, kisebb súlyú jogsértések (pl. bejelentett időtől vagy útvonaltól való eltérés vagy zajszint miatt másoknak okozott jogsérelem) viszont bizonyosan aránytalan reakció lenne. Legalább az arányosság alapelvi követelményét az oszlatási kötelezettség kapcsán indokolt lenne ezért kodifikálni és azt, hogy a rendőrség kisebb súlyú jogsértés esetén oszlatás helyett felhívja a rendezvény szervezőjét az oszlatást önmagában nem indokló jogsértés megszüntetésére, illetve a rendőrség maga is elvégezheti az ehhez szükséges korlátozásokat.

A szöveg zárásaként pedig azon pozitív fejleményekre szeretném felhívni a figyelmet, amelyek 2006. óta következtek be, mert ilyenekből is van több. Az Alkotmánybíróság 2008-ban saját korábbi 2001-ben meghozott döntését felülbírálva elismerte a spontán és a gyors gyülekezéshez való jogot. A rendőrségi törvény 2007-ben történt módosítása óta gumilövedéket oszlatáshoz ma már nem lehet alkalmazni. Az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) sz. határozatában megállapította, hogy az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a Gytv. szerinti bírói felülvizsgálatnak van helye a rendőrségnek a rendezvény bejelentéséről hozott, hatáskör hiányát megállapító határozatával szemben. A bíróság a hatáskör hiányát megállapító rendőrhatósági határozat jogszerűségét és megalapozottságát érdemben vizsgálja. Emiatt volt például lehetséges, hogy a Sándor-palota kapcsán meghozott tiltó határozat felülvizsgálatára három napon belül került sor. Végül kialakult az a bírósági gyakorlat is, hogy a köznyelvben „műveleti területté nyilvánításnak nevezett”, a rendőrségi törvény 46§-ában szabályozott személy-és létesítménybiztosítási intézkedés önmagában nem indokolhatja egy gyülekezés tárgyában tett bejelentés tudomásul vételének megtagadását, mert a terület lezárása miatt az érintett területrész nem veszti el közterületi jellegét, ezért esetről esetre kell megvizsgálnia a rendőrségnek, hogy a lezárás indoka miatt szükséges-e a konkrét gyülekezés megtiltása. Utóbbi problematika még nem tisztázott teljesen, mert ha a lezárt terület közterület maradt, akkor csak az általános tiltási okok miatt lehet egy oda bejelentett gyülekezést előzetesen betiltani, egyébként a rendőrségnek tudomásul kell vennie a gyülekezést. A megoldás az lehetne, ha külön tiltási ok lenne, ha a gyülekezés megtartása a személy-és létesítménybiztosítási intézkedés célját veszélyezteti, és az ilyen okból meghozott döntés elleni eljárásban a bíróság három napon belül köteles lenne megvizsgálni magának az intézkedésnek a jogszerűségét és azt is, hogy az egyébként jogszerű intézkedésre tekintettel arányos-e a gyülekezési jog korlátozása, vagy sem.

A szerző a Magyar Helsinki Bizottság jogásza

*

Kép forrása:http://index.hu/gal/?dir=0710%2Fbelfold%2Fhidlezaras%2F

*

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a  facebookon.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.