Vajon hatékony lesz a külföldi befektetések ellenőrzése?

Törvényjavaslatot nyújtott be a kormány, amely a Magyarország biztonsági érdekét sértő külföldi befektetések ellenőrzéséről szól. Az új szabályozás olyan, stratégiailag fontos gazdasági területekre terjed ki, mint amilyen például a fegyver- és lőszergyártás, a kettős felhasználású termékek előállítása, a titkosszolgálati eszközök előállítása, pénzügyi szolgáltatások nyújtása, a közmű-szolgáltatások, vagy épp az elektronikus információs rendszerek kialakítása, fejlesztése vagy működtetése. A szabályozási terület tehát kiemelten fontos; kérdés azonban, hogy a jogszabálytervezet vajon a gyakorlatban is hatékony eszközzé válik-e majd?

Az egyelőre még tárgyalás alatt álló törvénytervezet szerint a külföldi befektető a törvénytervezetben meghatározott tevékenységet folytató, magyarországi székhelyű gazdasági társaságban közvetlenül vagy közvetett módon 25%-ot, míg nyilvánosan működő részvénytársaság esetén 10%-ot meghaladó tulajdonrészt, vagy a Polgári Törvénykönyv szerinti meghatározó befolyást

csak a miniszterhez történő bejelentést és a bejelentés tudomásulvételének visszaigazolását követően szerezhet.

Külföldi befektetőnek minősül majd a jogszabály szempontjából az Európai Unión, az Európai Gazdasági Térségen, valamint a Svájci Államszövetségen kívüli állam állampolgára, vagy ilyen államban bejegyzett jogi személy, vagy egyéb szervezete. Továbbá külföldi befektető az a társaság is, amelyben külföldi befektető szerez többségi befolyást, de egyébként – jogi személyként – nem minősülne külföldi befektetőnek.

A külföldi befektetőnek a bejelentésében be kell majd mutatnia eddigi gazdasági tevékenységét, és csatolnia kell minden olyan okiratot, amely alapján megállapítható a külföldi befektető és a külföldi befektetőben részesedéssel rendelkező jogi személyek tulajdonosi szerkezete, valamint a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló törvény szerint meghatározott tényleges tulajdonos.

A miniszter a bejelentés alapján megvizsgálja, hogy a külföldi befektető által a tulajdonszerzés vagy az üzemeltetési jog megszerzése sérti-e Magyarország biztonsági érdekét. A miniszter a vizsgálat eredményeként dönthet úgy, hogy ilyen körülmény nem áll fenn, és a bejelentés tudomásulvételét írásban visszaigazolja, vagy úgy is, hogy fennáll, és ezért a tulajdonszerzést, vagy az üzemeltetési jog megszerzését megtiltja.

A jelenlegi koncepció szerint tehát a jogszabályban meghatározott tevékenységet folytató vállalkozásban külföldi befektető Magyarországon csak a biztonsági ellenőrzést követően szerezhet befolyást. Mindez igaz közvetve és közvetetten is, vagyis a befolyásszerző nem bújhat – legalábbis közvetlenül – egy, az Európai Unión, az Európai Gazdasági Térségen, valamint a Svájci Államszövetségen belül alapított társaság mögé sem.

Az indokolás szerint az Európai Unió számos tagállama ellenőrzi az Európai Unió államain kívülről érkező külföldi befektetéseket

bizonyos (az ország szuverenitását befolyásoló vagy nemzetbiztonsági szempontból érzékeny) ágazatokba irányulóan. A tagállamok szabályozása sokszínű, mind az ellenőrzés alá vont ágazatok, mind pedig az ellenőrzés eszközrendszere tekintetében. Ezen tagállamok sorába fog Magyarország is bekerülni, ha a törvénytervezetet az Országgyűlés elfogadja.

Mindazonáltal kérdéses, hogy a törvény ebben a formában valóban alkalmas-e a biztonsági kockázatot jelentő befolyásszerzés megakadályozására? Az érintett vállalkozási tevékenységi területek ráadásul rendkívül sokszínűek, és jellemzően egyébként is engedélyezési eljáráshoz kötött a tevékenység megkezdése, illetve folytatása.

Az bizonyos, hogy a jogalkotó máris talált egy kiskaput a szabályozási koncepció megkerülésére, amit egy módosító javaslattal próbál gyorsan bezárni. A bejelentésre vonatkozó kötelezettséget könnyedén meg lehetett volna kerülni azáltal, ha a cégalapítás vagy befolyásszerzés úgy történik, hogy az alapításkori vállalkozási tevékenység nem esik a törvény hatálya alá, a bejelentésköteles vállalkozási tevékenység pedig csak utólag kerül felvételre.

Ezt a kiskaput a módosító javaslat tehát már bezárná, de talán így is maradhat lehetőség a törvény megkerülésére.

Nem egyértelmű például, hogy jogi személyekből álló tulajdonosi láncolat esetében mi történik a második tulajdonosi szint után. A tulajdonosi láncolat ugyanis tetszőleges mértékben megnövelhető, a biztonsági érdeket sértő tulajdonszerzés pedig akár a hatodik tulajdonosi szinten is megjelenhet, miközben az azt megelőző öt tulajdonos nem fog a törvény hatálya alá tartozni.

Hasonló eredményre vezethet, ha a külföldi befektető egész egyszerűen külföldi befektetőnek nem minősülő magánszemélyek (akár többes állampolgárok) mögé rejtőzik. A tulajdonos uniós állampolgárságának ténye ugyanis egyből kizárja a bejelentési kötelezettséget. Emellett, illetve ettől függetlenül lehetőség van arra is, hogy magánjogi eszközökkel a hivatalos nyilvántartáson kívüli személyek meghatározó befolyást tartsanak fent egy cég tekintetében, gondolok itt például opciós szerződésekre, üzletrészt érintő vételi jogra, nem is beszélve az összes többi uniós tagállam saját magánjogi megoldásairól.

Összességében tehát számos mód maradhat a törvény elfogadását követően is arra, hogy egyébként bejelentéshez és vizsgálathoz kötött befolyásszerzés történjen egy, Magyarország biztonságát érintő tevékenységet folytató vállalatban. A biztonsági érdek alapján történő tulajdonszerzés korlátozásának lehetősége ráadásul eleve csak a „bejelentkező” vállalkozások esetében lesz lehetséges, igaz, az ezt elmulasztók bírságra számíthatnak.

Azt, aki a törvény szerinti bejelentéssel, illetve adatszolgáltatással összefüggő kötelezettségét megszegi, a miniszter – az eset összes körülményének vizsgálatával – természetes személy külföldi befektető esetén legfeljebb 1.000.000 forint, jogi személy külföldi befektető esetén legfeljebb 10.000.000 forint összegű bírság megfizetésére kötelezi.

Tilalom elrendelése esetén pedig a szerző fél a részvénykönyvbe nem jegyezhető be, illetve a tagjegyzékben nem tüntethető fel, a részesedései tekintetében a gazdasági társasággal szemben jogot nem gyakorolhat.

Problémaként merülhet fel a szabályozással kapcsolatban, hogy a törvényjavaslat nem ad objektív keretet annak, hogy mi számít Magyarország biztonsági érdekét sértőnek, mint ahogy annak sem, hogy a sérelemnek mekkora mértékűnek kell lennie. Megfordítva a gondolatmenetet, a Magyarország biztonsági érdekét sértő tulajdon vagy befolyásszerzést meg kell tiltani a törvény alapján, függetlenül annak mértékétől.

Az egész jogszabálytervezet legkevésbé érhető pontja viszont épp annak a meghatározása, hogy milyen tulajdonszerzést kell megtiltani?

A normaszöveg tervezete szerint tiltó döntés akkor hozható, ha megalapozottan feltehető, hogy a tulajdonrészt, illetve befolyást szerző jogi személy a Magyarország biztonsági érdekét sértő körülmény fennállásának elfedésére, az ellenőrzés elnehezítésére, az e törvényben meghatározott eljárás megkerülésére létesült vagy arra szolgál. A tipikusan eltiltandó személyek köre tehát többé-kevésbé körülírható lehet az offshore cégek fogalmával. De lényegét tekintve nyitva marad a kérdés, hogy mit kell biztonsági érdeket sértő körülménynek tekinteni?

A szabályozás szigora ráadásul kétélű is lehet: vagy érdeksértő a tervezett és bejelentett tulajdoni változás, vagy nem. Ugyanis annak kimondása is jelentős hatással járhat, ha az eljárás eredményeként az kerül deklarálásra, hogy a vizsgált tulajdon vagy befolyásszerzés márpedig nem sérti (vagyis akármilyen csekély mértékben sem sérti) Magyarország biztonsági érdekét.

Sőt, végső soron elképelhető az az esetkör is, hogy egy egyébként nyilvánvalóan offshore vállalkozás a tulajdonosi szerkezetét csak az eljárás érdekében és erejéig felfedve kap végül lehetőséget befolyásszerzésre, mert bár offshore, de az érdemi információkon alapuló vizsgálat szerint mindez nem érdeksértő.

Összességében mindenképp üdvözlendő, hogy a kormány hatékonyan fel kíván lépni a Magyarország biztonsági érdekét sértő tulajdonszerzések ellen. Legkésőbb a rendszerváltoztatás óta ennek egyébként is így kellene, illetve kellett volna lennie. A jelenlegi szabályozási koncepció azonban könnyedén megkerülhetőnek tűnik, miközben az érdemi részletszabályok és az egész koncepciót megalapozó „biztonsági érdek” fogalmának kibontása a módosítást követően is hiányozni fognak a törvényszövegből.