A családegyesítés szabályozása a jelenlegi “migrációs válsággal” összefüggésben

Az 1950-es évektől kezdve létrejött Európában egy integráció, mely (napjainkban) az Európai Unió néven ismert szerte a világban. Az Európai Unió által létrehozott jogrend már a politikai és társadalom egyik meghatározó elemévé vált. Az uniós szerződések alapján évente több ezer olyan döntést hoznak, amelyek döntően érintik az EU tagállamainak és polgárainak életét.

Az EU-t alapítása óta számos területen érték már hullámvölgyek, hol felfelé ívelő fényes jövőt jósolva, hol a megállíthatatlanul hanyatló EU képét festve. Az úgynevezett “migrációs válság” éppen az utóbbi évek “rémképeinek” egyike, amellyel most az EU-nak, annak minden platformját kihasználva kell megbirkóznia.

Tekintettel arra, hogy lehetetlen lenne egyetlen írásban valamennyi kapcsolódó kérdéssel foglalkozni, a következőkben csak egy – de talán az egyik legfontosabb – témát vizsgálok az EU-ban a bevándorlás kérdésével kapcsolatban, nevezetesen a családegyesítéssel összefüggő szabályozási rendszert, valamint annak megítélését.

Továbbá érintem még az EU új migrációs kérdésekre vonatkozó lehetséges „menetrendjét” is, amely alapul szolgálhat az EU jövőbeni politikáinak áttekintésére is.

Családegyesítés az Európai Uniós jogban

A kezdetek:

Az elmúlt 20 év során a családegyesítés vált az egyik legfőbb okává az EU-ba történő bevándorlásnak. Ez olyan belépési csatorna, amely lehetővé teszi, hogy azokhoz, akik már jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban (szponzorként), családtagjaik is csatlakozhassanak. A családegyesítés elősegíti a társadalmi- kulturális stabilitás megteremtését, megkönnyíti az EU-tagállamokban tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok integrációját, elősegítve ezáltal a gazdasági és társadalmi kohéziót – amely alapvető uniós célkitűzés.¹

A családegyesítéshez való jog:

2003. szeptember 22-én a Tanács elfogadta a tagállamokban jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok családegyesítési jogának gyakorlására vonatkozó közös szabályok megállapításáról szóló 2003/86 / EK irányelvet.

A családegyesítési jogról szóló irányelv közös szabályokat állapít meg a családegyesítési jog gyakorlására 25 EU-tagállamban (az Egyesült Királyság, Írország és Dánia kivételével). Meghatározza a családegyesítés megadásának feltételeit, eljárási garanciákat állapít meg és az érintett családtagok jogait biztosítja. Az irányelv preambulumának  (4) bekezdése kiemeli a családegyesítés fontosságát, amely szerint:

(4)   A családegyesítés a családi élet lehetővé tételének szükséges eszköze. Segít kialakítani a harmadik országok állam-polgárainak a tagállamba való beilleszkedését megkönnyítő társadalmi-kulturális stabilitást, és ez egyúttal a gazdasági és társadalmi kohéziónak, mint a Szerződésben megállapított alapvető közösségi célkitűzésnek az elősegítését is szolgálja.

Ha a tagállamban a szükséges engedélyek megszerzését követően, a családtagok tartózkodási engedélyt kapnak, és ugyanolyan alapon jogosultak az oktatásra, a foglalkoztatásra és a szakképzésre, mint a szponzor.Az irányelv egyaránt vonatkozik a szponzoroknak a tagállamba érkezését megelőzően és azt követően létrejött családi kapcsolatokra. A szponzorok házastársaikat, kiskorú gyermekeit és házastársaik gyermekeit magukkal hozhatják abba az országba, melyben lakóhellyel rendelkeznek. A tagállamok dönthetnek úgy, hogy engedélyezik az egyesítést az élettársak, a felnőtt eltartott gyermekek vagy eltartott szülők és nagyszülők esetében is.

Lehetséges feltételek:

Ahogyan az a preambulum (14) bekezdésében is szerepel: “A családegyesítés kellően indokolt alapon megtagadható.” Így a tagállamok bizonyos feltételeket írhatnak elő a családegyesítés engedélyezését megelőzően.

Megkövetelhetik a szponzortól, hogy rendelkezzen megfelelő lakóhellyel, elegendő forrással és egészségbiztosítással, továbbá legfeljebb két év várakozási idő is elrendelhető. A családegyesítést megtagadhatják azon házastársak esetén, akik nem érik el a szükséges korhatárt – mely életkor lehetséges maximumát 21 évben határozták meg. A poligámia nem elfogadott, ami azt jelenti, hogy egyszerre csak egy házastárs élvezheti a családegyesítéshez való jogot.

Végül a közrend, a közbiztonság vagy a közegészségügy veszélyeztetése is alapot adhat az elutasításra. Véleményem szerint azonban a “közrend, közbiztonság és egészség” záradéka túlságosan széles körűen értelmezhető, ami megnehezíti annak eldöntését, hogy egy adott helyzet e konkrét rendelkezés hatálya alá tartozik-e vagy sem. A preambulum (14) bekezdése sem nyújt sok segítséget ezen értelmezési kérdés eldöntéséhez:

“A közrend fogalmába a súlyos bűncselekményért való elítélés tartozhat. Ebben az összefüggésben meg kell jegyezni, hogy a közrend vagy a közbiztonság fogalmába azok az esetek is beletartoznak, amikor egy harmadik ország állampolgára terrorizmust támogató szövetség tag- ja, ilyen szövetséget támogat, vagy szélsőséges törekvések- kel rendelkezik.”

Emellett különleges, kedvezőbb szabályok érvényesek, ha a szponzor menekült. A fent említett feltételek közül sok nem szabható ki, ha a családi kapcsolat már azelőtt fennállt, hogy a menekült a Tagállamba érkezett volna, vagy csak bizonyos körülmények között alkalmazhatóak ezen rendelkezések.

Az uniós polgárok családtagjaira alkalmazandó szabályok:

A családegyesítésről szóló irányelv csak a jogszerűen a tagállamokban tartózkodó harmadik országbeli állampolgároknak a harmadik országbeli családtagjaikkal való egyesülés iránti kérelmeik eseteire vonatkozik. Más szabályok vonatkoznak az uniós polgárok családtagjaira is.

A 2004/38 / EK irányelv alapján kiadandó vízum esetében csak a következő követelmények teljesülése szükséges:

1. A vízumkérelmező egy uniós polgár közvetlen “családtagja”, és bizonyíték (házassági vagy születési anyakönyvi kivonat vagy egyes kombináció)
2. A vízumkérelmező az EU-állampolgár utazásával vagy csatlakozásával látogat, vagy az EU-tagországba való állandó költözésre. (Ha az uniós polgár “otthon” országába megy, akkor előfordulhat, hogy az uniós polgár korábban egy másik tagállamban élt / dolgozott)
3. Minden utasnak útlevélre (vagy az uniós polgárra vonatkozó nemzeti személyi igazolványra van szüksége).

Ezek az EU / EGT tagországok, köztük az Egyesült Királyság, Írország, Románia és Bulgária által alkalmazott követelmények.  Ugyanezen követelmények Svájcra is érvényesek.

Ha a családtag “tartózkodási kártyával rendelkezik egy uniós polgár családtagja számára”, akkor nem igényelnek vízumot. (Csak az Egyesült Királyság ültette át ezen rendelkezést.)

Amennyiben vízum szükséges, “a tagállamok biztosítják az ilyen személyeknek minden lehetőséget a szükséges vízum megszerzéséhez. Az ilyen vízumokat a lehető leghamarabb és gyorsított eljárás alapján kell kiállítani. “

Vita a családegyesítésről:

Az irányelv végrehajtásáról szóló első, 2008. októberében kiadott jelentés viszonylag csekély hatással járt, részben a tagállamoknak a felvételi feltételek meghatározása során biztosított nagyfokú mérlegelési jogköre miatt.

2011-2012-ben széles körű nyilvános konzultációt folytattak a családegyesítésről, hogy összegyűjtsék az érdekeltek véleményét és döntést hozzanak a politikai reakciókról. Ennek eredményeképpen a Bizottság 2014. áprilisában közleményt fogadott el a családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK irányelv alkalmazására vonatkozó iránymutatásokról. Tájékoztatást nyújt a tagállamoknak az irányelv végrehajtásáról, hogy ennek eredményeképpen következetesebb politikák és gyakorlat alakuljon ki az egész EU-ban.

A családegyesítésről szóló ítélkezési gyakorlat:

Írásom ezen részének lezárásaként a következőkben szeretnék kiemelni néhány olyan esetet, amelyek kiemelkednek a Bíróság gyakorlatából, és melyek kiemelik azokat a fő elveket, amelyek útmutatást nyújtanak a családegyesítés gyakorlatában.

Egy olyan ügyet hoznék fel elsőként, mellyel az anyaggyűjtésem során találkoztam, és melyet lesúlytónak, mégis tökéletesnek találtam arra, hogy leírjam a konkrét problémát, amellyel az EU-nak szembe kell néznie. Az eset tükrözi a dublini szabályok egyedi esetekben történő alkalmazásából eredő ellentmondásokat. Az ügy egy Ausztriaiában élő csecsen-menekült anyjáról szól, aki felnőtt fiához (és más menekültstátusú családtagokhoz) csatlakozott, és menedéként történő elismerése céljából nyújtotta be kérelmét.

Ez az ügy különösen tragikus, hiszen a felperes asszony nemi erőszak áldozata, HIV-fertőzött, poszttraumatikus stressz-rendellenességgel és vesebetegséggel küzd, aki – állapotából adódóan – nem tudott gondoskodni három gyermekeiről, akiket ebből következően gondozásba vettek. Anyósa gondoskodhatott volna helyette a gyermekekről,  akik így nem  kerültek volna állami gondozásba.  Mivel azonban a férj édesanyja Lengyelországon keresztül lépett be az EU-ba,  ez az ország felelős a menedékjog iránti kérelemért a dublini szabályok szerint. Az ügy tényállása ellenére Ausztria lemondott egy opcionális “humanitárius” kivételről a szabályok alkalmazásakor, és ragaszkodott ahhoz, hogy a nő Lengyelországban kérjen menedékjogot. Mindazonáltal a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a jelen ügy tényállása  igényli az említett kivétel alkalmazását, így Ausztriának meg kellett vizsgálnia menedékjog iránti kérelmet.

Másik példaként az EUB előzetes döntéshozatal keretében döntött a családegyesítésről szóló irányelv 7. cikk (1) bekezdése c) pontjának értelmezésére vonatkozóan. A kérelmező olyan harmadik országbeli állampolgár, akinek Spanyolországban hosszú távú tartózkodási engedélye van, ám házastársával való családegyesítés iránti kérelmét elutasították azzal az indokkal, mely szerint nem szolgáltatott elegendő bizonyítékot ahhoz, hogy bebizonyítsa, elegendő forrás áll majd rendelkezésére a családja újraegyesítését követően.

Az irányelv 7. cikke (1) bekezdésének c) pontja lehetővé tette a családegyesítés visszautasítását, amennyiben a nemzeti hatóságok esetleges értékelése azt mutatta, hogy a szponzor nem tarthat fenn olyan stabil és rendszeres erőforrásokat, amelyek a kérelem benyújtását követő évben a család fenntartásához szükségesek, figyelembe véve a szponzor jövedelemképességét a kérelmet megelőző 6 hónapos időszakot tekintve.

A Bíróság jelen esetben  megismételte az O & S egyesített ügyekre vonatkozó elveket, amelyek szerint a családegyesítés engedélyezése az általános szabály, a tagállamoknak a 7. cikk (1) bekezdésének c) pontjában foglalt mérlegelési mozgásterét pedig szigorúan kell értelmezni.

Úgy ítélte meg, hogy a 7. cikk (1) bekezdésének c) pontjában szereplő “állandó és rendszeres” szavak bizonyos fokú állandóságot és folytonosságot igényeltek, ami azt jelentette, hogy a tagállamok nem zárhatják ki az ilyen erőforrások szerkezetének elemzését.

A nemzeti jogszabályok lehetővé tették a spanyol hatóságok számára, hogy ezt a kérelem benyújtásától számított egy év elteltével értékeljék, amelyet az Európai Bíróság az arányos, kiegyensúlyozott és ésszerű határidőnek tekintett az irányelv egyéb rendelkezéseinek fényében és az ítélkezési gyakorlatával összhangban. Ezenkívül a családegyesítés iránti kérelmet a spanyol jog szerint csak akkor lehet megtagadni, ha “kétség nélkül” megállapítást nyer, hogy a szponzor nem képes megfelelő forrásokat megtartani, mely tehát arányosnak tekinthető.

Az EGB arra a következtetésre jutott, hogy a spanyol jogszabály összeegyeztethető az irányelv 7. cikke (1) bekezdésének c) pontjával.

Végül, de nem utolsósorban az Európai Bíróság – a C-540/03. Sz. Ügyben hozott ítéletében – hangsúlyozta, hogy a tagállamoknak az irányelv szabályait az alapvető jogok védelmével összhangban kell alkalmazniuk, különös tekintettel a családi élet tiszteletben tartásának és a gyermek legfőbb érdekének szem előtt tartására vonatkozó követelményekre.

Amint azt a fentiekben ismertetett példák is mutatják, a családegyesítésnek a migráció kapcsán felmerülő kérdése egyre növekvő problémát jelent az EU tagállamai, valamint az Unió irányító intézményei számára.

Személyes véleményem szerint a jogalkotási kísérletek egyre növekvő száma és a különböző jogszabályok világosan jelzik, hogy a kérdés fontosnak tekinthető, és hogy az EU mindent megtesz azért, hogy olyan helyzetet teremtsen, amelyben egyforma módon nyernek elismerést az EU polgárainak érdekei, valamint a bevándorlók és a menedékkérőknek az alapvető jogai.

Az Európai Uniónak ezen kihívásokkal szembeni folyamatos küzdelme jelzi az esetleges új „menetrend” (agenda) iránti igény szükségességét. Bár az új „menetrend” ötlete nem csak a családegyesítésre vonatkozik, úgy vélem, hogy közös alapként szolgálhat az összes fontos kérdés és probléma kezeléséhez, így többek között segíthet a családok újra egyesítését övező jelenlegi helyzet javításában is.

Itt az idő egy új “menetrendre”?

Miért van szükség egy új „menetrendre” az EU migrációs politikájában?

A migráció európai menetrendje megfelel az Európai Bizottság elnöke Jean-Claude Juncker politikai iránymutatásaiban meghatározott prioritásoknak.

Az EU külső határai egyre inkább az emberi tragédiák színhelyéül szolgálnak, ez ellen az EU-naka tagállamaival együtt azonnali intézkedéseket kell tennie. Ugyanakkor a migrációt minden szempontból történő hatékonyabb kezelése is elsőszámú feladat; Az új menetrend révén az EU arra törekszik, hogy a tagállamok számára eszközöket biztosítson mind a közép-, mind a hosszú távra ezen célok eléréséhez.

Egy, a médián keresztül is sugárzott sajtótájékoztatón Timmermans így fogalmazott: “Azt akarjuk, hogy a szolidaritás és a felelősségvállalás szavakat a cselekvésre fordítsuk. Azt is tudjuk, hogy ez egy nagyon összetett téma, és hogy átfogó megközelítésre van szükségünk, valamint azzal is tisztában vagyunk, hogy szükség van egy operatív tervre a közvetlen válság kezelésére, ám ezt csak tagállamokkal együtt tudjuk megvalósítani.”

Mik az új „Menetrend” rövid távú célkitűzései?

Tekintettel arra, hogy az új menetrend ötlete az “uniós migrációs válság”-nak is gyakran nevezett jelenség első hullámát követően került a felszínre, logikus, mindenekelőtt az igyekvés a már említett sürgető kérdések megoldására.

Az EU arra törekedett, hogy azonnali lépéseket tegyen annak érdekében, hogy megakadályozza a menedéket keresők tengeri átkelések során történt haláleseteinek további növekedését azáltal, hogy kiegészítő finanszírozást biztosít a Frontex közös kutatási és mentési műveleteihez, az emberek Európába való biztonságos és jogi áttelepítéséhez, a regionális védelmi és fejlesztési programokhoz, valamint a leginkább érintett EU tagállamok külső határainak védelméhez.

Ezenkívül az EU célja, hogy erősítse az Europol mint hírszerző központ szerepét a bűnözői hálózatok kibontásában, és a hajók elfoglalása és felszámolása érdekében a Földközi-tengeren a közös biztonság- és védelempolitika (KBVP) műveleteit kívánja elindítani.

Egy teljesen új koncepció, az ún „Hotspot” is kialakításra került, mely lehetővé teszi az EASO, a Frontex és az Europol számára, hogy az érintett EU-tagállamokban a helyszínen dolgozhassanak a bevándorlók beérkezésének, nyilvántartásba vételének és ujjlenyomatának gyors azonosításán, valamint segítséget nyújtsanak a migráns csempészeti hálózatok kivizsgálásában és az ellenük való hatékony fellépésben.

Mik az új „Menetrend” közép- és hosszútávú célkitűzései?

Az ún „migrációs válság” egyaránt lehetőséget és kihívást jelent az EU számára. A középtávú és a hosszú távú prioritások közé tartozik a strukturális intézkedések kidolgozása, amelyek a válságokon és vészhelyzeteken túlmutatnak, és segítenek az uniós tagállamoknak a bevándorlás valamennyi aspektusának jobb kezelésében. A napirend négy pillérre épül:

1. A szabálytalan bevándorlás ösztönzésének csökkentése: a hangsúly az EU-n kívüli országok bevándorlása (irregular migration) mögött álló okok kezelésére, a csempészet és az emberkereskedelmi hálózatok bontására és a visszatérési politikák jobb alkalmazására irányuló intézkedések meghatározására összpontosul.
2. Az élet megóvása és a külső határok biztosítása: ez magában foglalja a külső határok jobb kezelését, különösen a külső határokon található tagállamok felé irányuló szolidaritás révén és a határátkelések hatékonyságának javításával.
3. A közös menekültpolitika megerősítése: a menedékkérők áramlásának növekedésével az EU menekültügyi politikáinak a nemzetközi védelmet igénylő szolidaritásán, valamint az EU tagállamai körén kell alapulniuk, akiknek a közös szabályok teljes körű alkalmazását rendszeres megfigyeléssel kell biztosítani.
4. A legális migrációra vonatkozó új politika kidolgozása: tekintettel az EU által elkövetett jövőbeli demográfiai kihívásokra, az új politikának az EU gazdasága számára szükséges munkavállalók vonzására kell összpontosítania, különösen a belépés és a képesítések elismerése révén.

Végezetül hadd idézzem Timmermans fent említett beszédét: “Igen, ezek nagy kihívást jelentő javaslatok, igen, vonzani fogják a kritikát. De nem elfogadható, hogy az EU-ban az emberek azt mondják, ne hagyjuk meghalni azokat az embereket ott a Földközi-tengeren, ám ugyanakkor hallgatnak, amikor felmerül a kérdés, hogy mi történjen ezekkel az emberekkel mihelyt megmentették őket.”

Zárszóként néhány személyes gondolat

Véleményem szerint az összes fentebb említett példa az EU által kezelt problémák mennyiségét és mélységét jelzi. Úgy vélem, hogy biztonsan elmondhatjuk, hogy most (azaz az utóbbi néhány évben, és valószínűleg a következő években is) az Európai Unió elérte a történelmének egyik legmélyebb pontját.

De úgy hiszem, hogy van kiút. Különösen örülök annak, hogy a megoldásokat nemcsak a jelenlegi vezetők és az uniós intézmények tagjai keresik, hanem a fiatal generáció is jelen van a kérdések megoldásában.

Néhány héttel ezelőtt a “Message to Europeanans 3.0” nevű program diákvezetője lettem. Ez az új kezdeményezés arra törekszik, hogy foglalkozzon az EU legfontosabb kérdéseivel és kihívásaival, mindezt a fiatal európai egyetemisták szervezésében.

Ennek a kezdeményezésnek a keretében 2018 márciusában Budapesten ad majd otthont a konferencia második ülésszakának, amelynek fő témája a migráció kérdése és az ehhez kapcsolódó problémakörök lesznek.

Mindent egybevetve úgy vélem, hogy e kérdés megoldásának egyetlen módja a tagállamok kölcsönös együttműködése, valamint a nyitottság és hajlandóság a más kultúrák által nyújtott előnyöket elfogadására, mialatt igyekszünk fenntartani saját európai egységünket is.

Utolsó gondolatként Frederica Mogherini szavait idézném:

“A kultúrának a külpolitikánk középpontjában kell állnia. Ez egy eszköz hidak építésére, a kölcsönös megértés erősítésére és a gazdasági és társadalmi fejlődés motorjára. Segíthet nekünk abban, hogy együtt álljunk és építsünk szövetségeket a civilizációk ellen azok ellen, akik megpróbálnak megosztani minket. “

Bartuszek Lilla Judit