A kormány és a kormánypártok kommunikációjának összefonódása a választások előtt

Magyarországon rendszerszintű probléma a kormány és a kormánypártok kommunikációjának összefonódása a választási kampányok során. A probléma megoldására nemzetközi sztenderdek és külföldi példák is rendelkezésre állnak, azonban az itthoni joggyakorlat eddig csak mérsékelt hatékonysággal tudta megakadályozni, hogy a kormány kommunikációs szerepvállalásával torzítsa a politikai versenyt. Kérdés, hogy mi az alkotmányjog szerepe a jelenség kapcsán, hogyan oldják meg a problémát külföldön, és, hogy miért nem lép fel a jogi keretrendszer hatásosabban a kormány kampányban vállalt kommunikációs szerepvállalásával szemben.

A magyar választásokon rendszerszintű probléma a kormány kommunikációs szerepvállalása a kampány során. Az EBESZ 2014-es és 2018-as országgyűlési választásokról készült jelentése is kiemeli a jelenséget, a 2018-as jelentés értékelése szerint „a mindenütt jelen lévő átfedés a kormányzati tájékoztatás és a kormánykoalíció kampánya között, valamint az egyéb állami forrásokkal kapcsolatos visszaélések miatt elmosódott az állam és a párt közötti határvonal.” A kérdés súlyát jelzi a Transparency International 2014-es választások kampányköltéséről készült jelentése is, amely alapján 560 millió forintnak megfelelő kampánytámogatásban részesültek a kormánypártok a kampányukat támogató kormánykommunikáció révén. A 2018-as országgyűlési választásokat megelőző február és március hónapban pedig 4,2 és 3,2 milliárd forintot költött a kormány kommunikációra az atlatszo.hu elemzése szerint.

Mind a számok, mind pedig a nemzetközi megfigyelők tapasztalatai azt mutatják tehát, hogy jelentős kormányzati kommunikációs szerepvállalás érvényesül a kampányidőszakban. Ez felvet alkotmányjogi kérdéseket is, hiszen a kormány kommunikációja bizonyos esetekben egyben a kormánypártokat is erősíti, ezáltal pedig

sérül a kormánypártok és az ellenzéki pártok egyenlő esélye a hatalomra kerülésre.

Ha a kommunikáció röviddel a választásokat megelőzően történik, akkor alapjaiban érinti a politikai váltógazdaságra épülő demokratikus berendezkedést, hiszen torzítja a közbeszédet, és ezáltal csökken a választópolgárok lehetősége arra, hogy politikailag felelősségre vonják – azaz leváltsák – a kormányt. Ezzel összefüggésben csorbulhat a nem kormánypárti jelöltek passzív választójoga, hiszen nem azonos feltételek mellett állnak a rajtvonalhoz.

Nemzetközi sztenderdek, külföldi példák

A kormány, illetve tágabban az állami szervek szerepvállalása a kampányban ismert jelenség, amellyel kapcsolatban nemzetközi sztenderdek is rendelkezésre állnak. A Velencei Bizottság Választási Kódexe kiemeli az állami szervek semlegességének alapelvét, illetve a bizottság az EBESZ-szel közösen külön irányelveket is elfogadott a kormányzati erőforrásokkal való visszaélés tárgyában. Ebben a két szervezet elismeri, hogy komoly probléma Európában az, hogy nem érvényesül a jelöltek egyenlő esélye azáltal, hogy a kormányzati erőforrások révén az éppen hivatalban lévő jelöltek és pártok előnyhöz jutnak. Számunka különösen érdekes, hogy az 1.3. pontban az irányelv külön foglalkozik a kormányzati kommunikációval kampány idején, és kiemeli, hogy habár az általános működésnek folytatódnia kell, azonban tartózkodni kell minden nagyobb horderejű bejelentéstől, amely kedvező színben tüntetne fel egy jelöltet vagy pártot. Az irányelv tehát erőforrásként kezeli a kormány kommunikációs lehetőségeit és igyekszik visszaszorítani az azzal való visszaélést, amellett, hogy elismeri, hogy bizonyos kommunikációt a kormány igazoltan folytat kampány idején is.

A nemzetközi sztenderdek mellett más államok gyakorlata is azt mutatja, hogy a jelenség jogilag megfogható és hatékonyan kezelhető.

Németországban az alkotmány szövegszerűen külön nem rendelkezik tilalomról, vagy a pártok közti esélyegyenlőségről, azonban a német alkotmánybíróság szigorú követelményeket olvasztott ki a német alkotmány demokráciát, népszuverenitást, a politikai pártok alapvető funkcióit, valamint a választások alapelveit lefektető 20. cikk (1)-(2), 21. cikk (1) valamint 38. cikk (1) bekezdéseiből. A német joggyakorlatot egy 1977-es döntés alapozta meg, amelynek apropóját az adta, hogy az 1976-os szövetségi választásokat megelőzően az SPD-FDP koalíció kormánya széles körű kampányba kezdett, amely során a kormányzat közpolitikai (gazdasági, oktatási, mezőgazdasági, stb.) eredményeit ismertette. Ez egyrészt nagyszabású hirdetésekben nyilvánult meg, amelyek országos heti- és napilapokban jelentek meg, valamint tájékoztató brosúrák formájában, amelyeket a kormánypártok tudtak felhasználni a kormány, és így áttételesen saját maguk népszerűsítésére. Ennek a korábban is meglévő, a kormányzat önreklámjaként jellemezhető gyakorlatnak vetett véget az alkotmánybíróság, amely

megállapította a kormányzati kommunikáció alkotmányellenességét, azzal érvelve, hogy ellentétes a népszuverenitás elvével,

valamint a pártok esélyegyenlőségével,ha a kormány aktívan részt vesz a kampányban. A német alkotmánybíróság is elismerte, hogy bizonyos kormányzati kommunikáció elengedhetetlen lehet kampányidőszakban is, azonban a kormány ezt nem használhatja arra, hogy önmagát reklámozza. A német alkotmánybíróság tehát kimondta, hogy alkotmányellenes, és a pártok esélyegyenlőségének megsértését jelenti az, ha a választásokat megelőzően a kormány saját magát népszerűsíti, még ha a kommunikációja kifejezetten egyik párt támogatására sem irányul.

Habár a döntés egyes elméleti megjegyzései, így például a pártokat és a kormányt élesen elválasztó megközelítése kritikát váltott ki, azonban az alapul fekvő problémára megnyugtató megoldást nyújtott. Az alkalmazott szempontrendszer, vagyis az, hogy hogyan különíthető el a kormányzati „általános” kommunikáció attól, amikor a kormány önmagát reklámozza, vita tárgya lehet, azonban azt a döntéshez különvéleményt fűző Rottmann bíró is elismerte, hogy a kormányzati erőforrások széleskörű felhasználása kampány idején aggodalomra ad okot. A döntés hatással van az újabb német gyakorlatra is, például a miniszterek kommunikációjának alkotmányjogi megítélésére is: az alkotmánybíróság elítélte Johanna Wanka minisztert is, amiért a minisztérium honlapján megjelentetett írásban nemtetszését fejezte ki a szélsőjobboldali AfD-vel szemben, mivel így felhasználta hivatalos státuszát a pártok közötti versengésben (az 1977-es határozat és a legújabb gyakorlat elemzését lásd angolul ITT).

A magyar joggyakorlat

A kérdés a magyar jogirodalom és joggyakorlat számára sem ismeretlen, a Kúria 2018-as vonatkozó joggyakorlat-elemző csoportjának véleménye külön fejezetben foglalkozik a kérdéssel, illetve a Jogesetek Magyarázata 2018/3-4. száma is több elemzést tartalmaz a kérdéskörben született alkotmánybírósági és kúriai határozatokról (lásd Mécs János, Szentgáli-Tóth Boldizsár Artúr, valamint Szilágyi Emese írásait). A problémakör az Arsbonin is megjelent, az önkormányzatok népszavazási kampányban való részvételéről külön elemzés készült, illetve Kazai Viktor is írt egy ügyről – bár itt a tanulság inkább az volt, hogy a szereplők nem ismerték fel a jelenséget mint releváns alkotmányjogi kérdést.

A pártok esélyegyenlősége és az azzal összefüggő kormányzati semlegesség kritériuma levezethető magából az Alaptörvényből.

A Kúria joggyakorlat-elemző csoportjának véleménye a pártok közhatalomban való részvételét tiltó, valamint a pártok alapvető funkcióit lefektető VIII. cikk (3) bekezdésből, valamint az általános egyenlőségi klauzulát deklaráló XV. cikkből tartja levezethetőnek a normatív tartalmat, azonban forrásként szolgálhat a demokráciát, valamint a népszuverenitást lefektető B) cikk is. Az esélyegyenlőség és a kormányzati semlegesség alapvonalai tehát már az alkotmányos felépítményből körvonalazódnak, és ennek gyakorlati jelentősége is lehet, mivel a jogszabályi keretet is e felépítménynek megfelelően kell értelmezni, tehát külön konkretizáló norma hiányában is érvényesülhetnek ezek az elvek.

Erre azonban a választási gyakorlatban nincs szükség, mivel a választási eljárásról szóló törvény (Ve.) 2. § (1) bekezdés c) pontjában külön lefekteti az esélyegyenlőség alapelvét. Itt el is érkeztünk az első problémához: a Ve. hatálya csak a választási eljárásra terjed ki, így az általa igénybe vehető jogorvoslati eljárás is csak az ebben az időszakban történt jogsértésekkel kapcsolatban vehető igénybe. Ez azért is okozhat gondot, mert a Ve. alapján a kampányidőszak a választásokat megelőző 50. napon kezdődik, ezt pedig a jogértelmező szervek (NVB és Kúria) meglehetősen formálisan úgy értelmezik, hogy a kormányzati kampánytevékenységgel kapcsolatban az esélyegyenlőség elvének is csak ezen időszakban kell érvényesülnie. Vagyis, ha a kormány a választások közeledtével, de az azt megelőző 50. nap előtt kezd kampányba, úgy a tevékenysége nem támadható meg a Ve. alapján.

Pontosan ez történt a mostani EP választást megelőzően is, amikor a Kormány tájékoztató kampányt indított a migráció EU-s kezeléséről és annak veszélyeiről. Mivel azonban a kampányidőszak formális kezdete előtt indult a kampány, a Kúria nem látta vizsgálhatónak a Ve. keretrendszerén belül. Ez pedig azért jelent problémát, mert kérdéses, hogy van-e más jogorvoslati lehetőség; jelenleg egyáltalán nem egyértelmű, hogy ebben az esetben a pártok kihez fordulhatnak. A Ve. rendszerén – vagyis kampányidőszakon – kívül egyrészt felmerülhet a médiatörvény rendszerén belül támadni azokat a tv és rádió reklámokat, amelyek politikai reklámnak minősülnek, ugyanis kampányidőszakon kívül sem a kormány, sem más szereplő nem tehet közzé politikai reklámot (lásd Soros-tervvel kapcsolatos kommunikáció) televízióban és rádióban.

A Médiatanács, amely a törvény betartatásáért felel, ugyanakkor majdnem kivétel nélkül

társadalmi célú reklámnak minősíti a kormány politikai reklámjait,

és a döntései ellen a jogsértést bejelentő nem élhet jogorvoslattal, mert nincs ügyfél státusza. Vagyis ezek az ügyek megrekednek a Médiatanács szintjén. Felmerülhetne még emellett az egyenlő bánásmódról szóló törvény mechanizmusa, azonban ez eddig csak elméleti lehetőségként érvényesült, nem indultak eljárások a kormány pártos kommunikációja miatt. Ugyanakkor az egyenlő bánásmód megsértésénél valószínűsíteni kell, hogy valamilyen hátrány érte a beadványozót, amelyet a kommunikációs tér sérelméből nem egyszerű levezetni. Nehéz tehát eljárásilag megfogni az anyagi jogilag egyébként egyértelműnek tűnő jogsértéseket.

Az eljárási nehézségek mellett az esélyegyenlőség elvét a jogértelmező szervek meglehetősen egyenetlenül értelmezik, nincs még kiforrott joggyakorlata az alapelvnek. Egyes esetekben a Kúria értelmezése révén az esélyegyenlőség elve hatékony korlátot szabott a kormányzati kommunikációnak kampány idején. A 2014-es „Magyarország jobban teljesít” ügyben a kormány eladta az általa használt szlogent és arculatot a kormánypártoknak, de társadalmi célú reklámként továbbra is sugározta a TV2-n megjelenő tévészpotokat.

A Kúria kijelentette, hogy a kérdéses műsorszámok politikai reklámnak minősülnek, mivel felerősítik az egyik jelölő szervezet kommunikációját. A 2018-as választások során pedig megállapította, hogy a kormány által elhelyezett STOP plakátok ugyancsak felerősítették a kormánypártok kampányát, valamint, hogy „a kormányzati tájékoztató tevékenységnek konkrét információtartalommal kell rendelkeznie, amelynek szükségszerű eleme az információ aktuális jellege.” Ez alapján a kormányzati tájékoztatás akkor jogszerű, ha azt valamilyen objektív külső körülmény időszerűvé teszi, azonban a STOP plakátok kapcsán ilyen nem állt fenn.

A Kúria döntése nyomán tehát a kormány kommunikálhat a kampány során is, azonban ezzel nem erősítheti fel valamely politikai erő kampányát,

és a tájékoztatásnak objektíve szükségesnek kell lennie.

Ezek a döntések abba az irányba mutatnak, hogy a jogszabályi környezet hatékonyan is értelmezhető, azonban egyes ügyekben a jogértelmező szervek nem így jártak el. Egy 2014-es ügyben például a Kúria megállapította, hogy a Miniszterelnökség honlapján (www.kormany.hu) pár nappal a választások előtt megjelenő, a nagyobbik kormánypárt választási gyűléséről „Minden szavazatra szükség van!”, valamint „Fel a győzelemre!” címmel megjelenő anyagok a Ve. hatálya alá nem tartozó „jogszabályi kötelezettség teljesítését” jelentették.  Ugyancsak a jogszabályban foglalt feladat teljesítésére hivatkozott a Kúria egy 2014-es ügyben, mikor az országgyűlési választások kampányidőszakában a kerület egyik jelöltje, aki egyben polgármester is volt, ez utóbbi minőségében almaosztást rendelt el a nyugdíjasok számára.

Habár az almaosztás valóban az önkormányzat szociális feladata lehet, azonban felmerül, hogy ezt miért az éppen a kampányidőszakban kell teljesíteni?

A Kúria megközelítése, amely formálisan elkülöníti a kampánytevékenységet az önkormányzati (kormányzati) feladatellátástól nem alkalmas arra, hogy hatékonyan elejét vegye a problémának. Ugyancsak ide sorolható az a fent is hivatkozott ügy, amelyben a kormánypártok csatlakoztak rá a kormány kommunikációjára, azonban ez a szál a jogvitában teljesen elvarratlan maradt.

A helyzet fokozódik?

Mindezek alapján azt láthatjuk, hogy a Ve. által nyújtott védelem egyrészt csak a formális kampányidőszakra, vagyis a választást megelőző 50 napra korlátozódik, másrészt pedig tartalmában is egyenetlenségeket mutat. A magyar jogszabályi környezet alkalmas lenne egy hatékony keretrendszer felépítésére, hiszen a német rendszerrel ellentétben szövegszerűen tartalmazza az esélyegyenlőség elvét, amely e nélkül is levezethető lenne német mintára az Alaptörvényből. A Kúria gyakorlatában e normatív rendszer megalkotása részben meg is történt. Azonban a kampányidőszak formális megközelítéséből és a kormányzati és önkormányzati feladatok kampánytevékenységtől való elkülönítéséből fakadóan lyukak tátonganak a Ve. védelmi rendszerén.

Sajnos több jel is arra mutat, hogy ezek a lyukak a jövőben nőni fognak. Egyrészt a 2018-as választások után a kétharmados többség módosította a Ve. szabályait, a 142. § új szövege alapján „nem minősül kampánytevékenységnek […] a helyi önkormányzatok és más állami szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége.” Ez pedig felerősítheti a fent is említett formális elkülönítést, amely alapján a jogszabályi feladat elvégzése nem jelenthet egyben kampánytevékenységet. Mivel a jogszabályi feladatok rendkívül tágan értelmezhetőek, ez kiüresítheti a kormányzati kampánytevékenységet tiltó esélyegyenlőség alapelvét. Vagyis,

a kormány bármilyen, a kommunikációs teret torzító tevékenységét megindokolhatja úgy, hogy csak a jogszabályban foglalt feladatait végzi el.

Másrészt valószínűleg változik a jogértelmező szervek köre. Habár a Kúria 2018-as, fent is idézett STOP döntése már sok olyan megállapítást tartalmazott, amely egy hatékonyan működő joggyakorlatot vetít előre, az új Közigazgatási Felsőbíróság létrejötte megkérdőjelezi, hogy tovább fejlődhet-e a gyakorlat, ugyanis egyes értesülések szerint a választási ügyek átkerülnek majd az új bírósághoz. Habár lehetnek átfedések a mostani Kúria és a Felsőbíróság személyi összetételében, az új bírók nyomán a joggyakorlat is változhat, különös tekintettel arra, hogy nem beszélhetünk sziklaszilárd gyakorlatról a problémakör kapcsán.

Populizmus és semleges kormánykommunikáció?

Az intézményi és jogszabályi környezet változásainál azonban sokkal fontosabb hátráltató tényező lehet maga a politikai kontextus, amelyben a bíróságoknak dönteniük kell. A szilárd joggyakorlat kialakulását sok ilyen kontextuális tényező hátráltathatja, így például a kellő intézményi függetlenség hiánya. Ugyancsak ide tartozik polarizált médiatér és az ezzel összefüggésben egyre inkább szétszakadó, közös talaját vesztő közbeszéd, valamint a politizálás populista módja.

A kormányzati kommunikáció problémakörénél elsődleges az „általános” közlések elválasztása a pártos közlésektől. Mint láttuk, mind a nemzetközi sztenderdek, mind a német alkotmánybíróság, mind pedig a Kúria elismeri, hogy a kormány kommunikálhat a kampány során is, azonban ekkor semlegesnek kell maradnia. Ez azonban feltételezi, hogy vannak politikailag semleges közérdekű információk, vagyis vannak olyan közös ügyek, amelyek politikamentesen kommunikálhatóak. Ezt egyrészt ellehetetleníti a már említett polarizált médiatér valamint szétszakadó közbeszéd, amelyek pont ezeknek a közös ügyeknek a hiányát mutatják, és maguk is egy tágabb kontextusba, a populista politikába illeszkednek.

Ahogy arra Jan-Werner Müller is rámutat, a populizmusban mint politikai módszerben van egy inherens anti-pluralista morális igény. A populista gondolkodásmódban a közbeszéd nem a semleges magtól elkülönülő, egyaránt legitim álláspontok egymásnak feszüléseként tételeződik, hanem morálisan helyesen cselekvő nép áll szemben a morálisan helytelen ellenzékkel szemben. Ezt hívja Müller a „politika moralizáló elképzelésének” (moralistic imagination of politics). Körösényi András átfogó elemzésében (lásd 17. fejezet) az antipluralizmust a mai magyar rendszerre jellemzőként említi, kiemelve, hogy a kormány programja „egyaránt elutasítja vagy legalábbis marginalizálni kívánja egyrészt a nyilvánosság terein zajló (érték)vitákat és a duális párterőtérben kibontakozó politikai versenyt, azaz a politikai váltógazdaságot, másrészt a baloldali és liberális elitcsoportokkal történő modus vivendi kialakítását vagy a konszenzusépítést.”

Márpedig ha a közügyek teljes mértékben átpolitizálódnak, akkor a joggyakorlat a kormányzati semlegesség megkövetelésével egyben politikai csatározások színhelyén találja magát. A kormányzati kommunikáció szemszögéből például a migránskérdés hangsúlyozása vagy a „Stop-Soros” kampány közérdekű – és valóban, társadalmi célú reklámként sugározzák őket. Ezen üzenetek közérdekű voltának megkérdőjelezése a populizmussal szembehelyezkedéssel egyenértékű, és maga is – a populizmus szemszögéből – politikai jelleget kap. Amennyiben tehát a jogértelmező szervek kijelentik, hogy ezek valójában pártos üzenetek, amelyek nem közvetítenek közérdeket, úgy valójában nem csak a jogot kényszerítik ki, de egyben a populizmus alapjait kérdőjelezik meg.

Mindez azt vetíti előre, hogy egyéb, az intézményrendszert érő közvetlen nyomások mellett egy mélyebb strukturális sajátosság is ellehetetlenítheti a hatékony joggyakorlat kiépülését. Mint láthattuk,

a semleges kormányzati tájékoztatás a liberális demokrácia sajátja, az azzal szembehelyezkedő populista politizálásban azonban értelmezhetetlen.

A jogértelmező szervek tehát választhatnak; vagy hatékonyan lépnek fel a kormányzati semlegesség érdekében a kampányidőszakban, és ezzel kiteszik magukat a kormányzat kritikáinak, vagy formális értelmezések mentén lemondanak ezen alkotmányos elvek érvényesítéséről.