Megváltozhatnak a jogalkotás szabályai, és elindul az Indokolások Tára

Jelentős átalakításokat tervez a kormány a jogszabályok indokolásával kapcsolatban, és ezzel párhuzamosan a jogalkotást meghatározó folyamatok egy része is revízióra kerülhet a közeljövőben. A napokban nyilvánosságra hozott előterjesztés mindenesetre csak egy tervezet, amelynek közigazgatási egyeztetése folyamatban van.

A minisztériumok közötti egyeztetés során ezért az előterjesztés koncepcionális kérdései is jelentősen módosulhatnak, így az előterjesztés jelen formájában nem tekinthető a Kormány álláspontjának. Ettől függetlenül érdemes lehet röviden áttekinteni a tervezetben foglalt legfontosabb módosításokat, illetve megismerkedni az Indokolások Tárával is.

Indokolások Tára

Miniszteri indokolások

Közismert, hogy az 1870-es évektől kezdődően fűz a jogalkotó miniszteri indokolást a törvényekhez Magyarországon. Mindez azért különösen fontos, mert a jogszabályok értelmezésének egyik lehetséges módszere épp a jogalkotó szándéka, illetőleg akarata szerinti értelmezés, amelynek gyakorlati fontossága természetesen igen eltérő lehet. Ahol azonban nagy súlyt helyeznek a jogi szöveg értelmezésénél a jogalkotó akaratára, ott a jogszabályon túl akár még az előkészítési anyagokat is bevonhatják az értelmezés folyamatába.

Kutatás a jogi munkaerőpiacról

A kitöltők között a nyertes választása szerint kisorsolunk 4 db Szigetjegyet, egy 75.000 Ft-os IKEA utalványt vagy egy 75.000 Ft-os Repjegy.hu utalványt!

Magyarországon a jogalkotó szándéka, illetve akarata szerinti értelmezés csak egészen ritkán kerül előtérbe. Jól szemlélteti mindezt a Kúria Bfv.III.299/2017. számú, jelentős ügyben hozott határozatáról szóló tájékoztató, amely úgy idéz szó szerinti átvétellel egy, az ügy érdemét meghatározó részt (egy egész bekezdést) a miniszteri indokolásból, hogy azt nem jelöli meg forrásként sem. Másik oldalról – a gyakorlatban – a miniszteri indokolások (gyakran némi kutatómunka árán) eddig is megismerhetők voltak az Országgyűlés irományain keresztül, de az új koncepció jelentősen módosítja majd a miniszteri indokolás megismerésének tipikus módját.

Az új koncepció

Rátérve a jogszabálytervezet bemutatására, az előterjesztés szerint a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. §-a azzal a bekezdéssel egészülne ki, hogy a jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály ne tartalmazzon indokolatlanul olyan rendelkezést, amely a szabályozási cél eléréséhez nem feltétlenül szükséges, normatív tartalommal nem rendelkezik, felhatalmazás alapján olyan más jogszabályban is megalkotható, amely a jogszabállyal az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes, vagy közjogi szervezetszabályozó eszközben is megalkotható.

A módosítás ennek megfelelően rögzítené, hogy “a jogalkotó kizárólag akkor, és olyan módon éljen a jogalkotás eszközével, amikor elengedhetetlen, és ahogyan feltétlen szükséges”. Ennek megfelelően – a jogállamiságból levezethető, jogbiztonságot érvényesítő – követelmény, hogy a feltétlenül szükséges esetben, csakis normatív tartalommal rendelkező szabály kerüljön megalkotásra, méghozzá a megfelelő jogforrási szinten.

A megfelelő jogforrási szint kiválasztása kapcsán kiemeli a javaslat, hogy – a szabályozás jellegétől függően – a jogalkotó lehetőség szerint tegyen javaslatot felhatalmazó rendelkezés megalkotására, és ezzel biztosítsa az alacsonyabb jogforrási szinten történő részletszabályozás lehetőségét.

Az előterjesztés rögzíti továbbá a jogalkotók számára, hogy “lehetőleg kerüljék el az olyan jogszabályok megalkotását, amelyek tárgya nem jogszabályban is rendezhető”. A módosítás figyelmet fordít az észszerű jogalkotás igényeire, illetve a közjogi hagyományokra is, így a követelményektől eltérés indokolt esetben – szükségszerűen a jogszabály indokolásában konkretizálva – lehetséges, különösen például a normatív tartalommal nem rendelkező ún. “emlékjogszabályok” esetében.

Módosulna a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 4. és 5. §-a is. Ennek megfelelően törvénynek kell rendelkeznie alapvető jog közvetlen és jelentős korlátozásáról, illetve érvényesülésének lényeges garanciáiról, az alapvető kötelezettség lényegének és alapvető szabályainak meghatározásáról, azon tárgykörök alapvető jogintézményeiről és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciáiról, amelyekről az Alaptörvény szerint törvény rendelkezik.

A jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. Nem lehetne azonban felhatalmazást adni a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, továbbá jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására, a jogszabály egészének végrehajtására, vagy olyan tárgykör szabályozására, amelyet a felhatalmazást adó jogszabály nem szabályoz.

A módosítási javaslat részletes indokolása rámutat arra is, hogy a 7/2017. (IV. 18.) AB határozatában – korábbi gyakorlatát megerősítve – az Alkotmánybíróság már megalapozottnak ítélte az alapvető jogok biztosa azon indítványát, amelyben az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésére hivatkozással előadott indítványozói álláspont szerint “az alapjogok közvetlen és jelentős korlátozását megvalósító rendelkezés megalkotására törvényi jogforrási szint alatt, tehát rendeleti formában alkotmányosan nincs lehetőség”.

“A módosítás célja ennek megfelelően, a következetes kodifikációs gyakorlat biztosítása érdekében, a jogalkotásra irányadó szabályok között kiemelt helyen nevesíteni ezen alkotmányos követelmény érvényesítésének kötelezettségét.”

Túlszabályozott jogrendszer

Érdekes kísérlet lehetne a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 4. alcímét kiegészítő módosítási javaslat, miszerint a jogszabály szakmai tartalmát a szabályozási cél sérelme nélkül lehetőség szerint úgy kell kialakítani, hogy a jogszabály címzettjei számára egyszerűbb, gyorsabb, kevésbé költséges eljárásokat eredményezzen, továbbá érvényesüljön a jogi kötelezettségek és adminisztratív terhek számának csökkentése, illetve a jogrendszer túlszabályozottságának mérséklése.

Ennek gyakorlati megvalósításának koncepciója, hogy ezentúl a jogszabály szakmai tartalmát lehetőség szerint úgy kell kialakítani, hogy ha a jogszabály új adminisztratív kötelezettséget, új fizetési kötelezettséget vagy egyéb módon a jogszabály címzettjeinek költségeit növelő új kötelezettséget vezet be, a jogszabály tervezetében valamely már fennálló ilyen kötelezettség megszüntetéséről vagy arányos enyhítéséről is rendelkezni kell.

Indokolások Tára

A jogalkotás gyakorlatát jelentősen átformáló módosítás, hogy a jogszabály tervezetéhez csatolt indokolás nyilvánosságát jogszabályban meghatározottak szerint kell biztosítani, még akkor is, ha egyébként a jogszabály tervezetéhez csatolt indokolás kötelező erővel nem rendelkezik. Ennek indoka, hogy “az Alaptörvény 2019. január 1-jétől hatályos új 28. cikke előírja a bírói jogértelmezés során a jogszabályok céljának megállapításánál a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolásának figyelembe vételét.”

E kívánalom végrehajthatósága érdekében a javaslat a jogalkotásról szóló törvény szabályai közé illeszti az indokolások nyilvánosságának követelményét mint az Alaptörvény végrehajtását megalapozó szabályt, a gyakorlatban pedig mindez azt fogja jelenteni, hogy a Magyar Közlöny mellékletét képező Indokolások Tára az igazságügyért felelős miniszter rendeletében meghatározott körben és módon tartalmazza majd a jogszabályok tervezetéhez csatolt indokolásokat.

Emellett a Nemzeti Jogszabálytárban is közzé kell majd tenni az Indokolások Tárában szereplő indokolásokat. Illetve közzé kell tenni az igazságügyért felelős miniszter által meghatározott, kiemelkedő társadalmi, gazdasági jelentőségű, hatályos jogszabály tekintetében a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslathoz kapcsolódó indokolásra, előterjesztői álláspontra és a megalkotása vagy módosítása során keletkezett irományokra figyelemmel szerkesztett összefoglalót is, amely előkészítéséről az igazságügyért felelős miniszter gondoskodik.

Összességében elmondható, hogy az új szabályozási koncepció jelentősen átalakíthatja a miniszteri indokolás szerepét, még akkor is, ha hangsúlyozza, hogy a jogszabály tervezetéhez csatolt indokolás kötelező erővel a jövőben sem fog rendelkezni. Ezek mellett pedig számos ponton változást hozhat a jogalkotás gyakorlatába, integrálva az Alaptörvény hamarosan hatályba lépő új cikkének, illetve a 7/2017. (IV. 18.) AB határozat követelményeinek való megfelelést is. A koncepció 2018. október 3-ig itt véleményezhető.

A cikk megírásához az Arsboni a Jogtár adatbázisát használta.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.