Törvény és Kegyelem

E cikk a Bird & Bird és az Arsboni által meghirdetett 2019. évi Cikkíró Pályázat keretében született.
Szerző: Bartos Blanka

A magyar köztársasági elnöki kegyelem aktuális kérdései a jogállamiság mércéjével összevetve

A hivatalból indított kegyelmi eljárás fő motivátora a törvény esetenkénti túlzott szigora, ami nem veszi figyelembe az egyedi eseteket. Habár a bíró mindig rendelkezik mérlegelési jogkörrel, kötve van a törvényhez, az ítélet kihirdetése után pedig nem kompetens felülvizsgálni azt. Ilyen esetekben járulhat hozzá a reményhez a kegyelem intézménye, melyet az ügyész kezdeményezhet. Ugyanakkor az egyéni kérelmek alapján induló kegyelmi eljárások tekintetében a törvényi rendelkezések nem fedik le hiánytalanul a kegyelmi eljárás folyamatát, ezáltal csorbulhat a jogbiztonság. Azonban ezen a következő kérdések megválaszolása és a kegyelmi döntés meghozatalának újraszabályozása számottevően javíthat.

I. Kegyelmi rendszerünk

Az Alaptörvény 9. cikk (4) bekezdés g) pontja rendelkezik a köztársasági elnök egyéni kegyelmezés jogáról[i]. Tehát az egyéni kegyelem alkotmányos intézmény, a köztársasági elnök pedig alkotmányos szerv. Másodlagosan viszont a büntetőjoghoz soroljuk, ugyanis a kegyelmi joghoz a büntetőeljárásban folyamodhatunk, amikor is a vádlott/elítélt az államnak tartozik leróni a bűneit és ez alól kíván mentesülni.

A közkegyelem, más néven amnesztia, az állam büntető igényéről való lemondást fejezi ki.[ii] Éppúgy, mint a köztársasági elnöki kegyelemnél, azonban ez esetben nem egy személy jogellenes cselekményének tekintetében, hanem egy adott embercsoport büntetés végrehajtás alóli felmentéséről születik döntés. A közkegyelmet az Országgyűlés gyakorolja közhatalmi aktussal, vagyis törvényi úton, mindenkire kötelező hatállyal. [iii] [iv]

Sem a közkegyelemre, sem a köztársasági kegyelemre nincsenek alkotmányos előírások.[v] Tehát a köztársasági elnök és az Országgyűlés szabad belátása alapján dönt bármilyen ügyben, nem léteznek megszorítások, alaptörvényi kitételek ezen a téren. Csak annyi kötöttség létezik, hogy az Országgyűlés által hozott kegyelmi törvény nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel, egyebekben maga határozza meg a kegyelem alkalmait, mértékét és feltételeit. Mindazonáltal, kegyelmi törvényre az Országgyűlés nem kötelezhető, népszavazás sem tartható ennek kérdésében, ugyanakkor vissza sem lehet utasítani, mivel a törvény mindenkire kötelező erővel bír.

A mai parlamenti kétharmados párttöbbség alapján mondhatni, hogy a közkegyelmet a Kormány gyakorol(hat)ja, nincs szüksége más pártok szavazatára egy közkegyelmi törvény elfogadtatásához. Ugyanúgy, mint a köztársasági elnök kinevezéséhez, melyhez szintén kétharmados többséget ír elő a törvény. A kormány megalakulásában a kormányfő szabad kezet kap, annyi minisztert és minisztériumot állíthat fel, amennyit jónak lát. Az Alaptörvény 17. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy a minisztériumok felsorolásáról törvény rendelkezik, melyből a legutóbbi a 2018. évi V. törvény Magyarország minisztériumainak felsorolásáról valamint az egyes kapcsolódó törvények módosításáról.Egyedüli kontroll az államfő, aki kinevezi kormányfői ajánlás alapján a minisztereket[vi]. Azonban parlamenti kétharmados párttöbbség révén lett a köztársasági elnök megválasztva, így teljes mértékben kormánypárt-függetlennek nem tekinthető, tehát tényleges kontrollnak sem. Továbbá, szintén ellentmondásos lehet, hogy az államfő nevezi ki az igazságügyi minisztert, aki a majdani kegyelmi ügyben hozott döntéseit felülbírálhatja. A kontroll mindkét oldalról csak látszólagos.

Ezek alapján van-e számottevő különbség a közkegyelem és a köztársasági elnöki kegyelem eljárási rendje között? Az előbbit az országgyűlés kétharmados többséggel megszavazott törvénye lépteti hatályba, jelen esetben elegendő hozzá a kormánypárt. A köztársasági kegyelem a mai viszonyok alapján kétszeresen is kormánypárti személy döntése. Tehát valójában nem a törvényhozó hatalom és az államfő gyakorol kegyelmet az igazságszolgáltatás alól mentesülni kívánó személyek felett, hanem a végrehajtó hatalom.

II. A köztársasági elnöki kegyelem kérdései

1. Az egyik ilyen kérdés az államfő általi személyes meghallgatás és az újabb bizonyítás lefolytatásának hiánya. Az előterjesztés is már pusztán az iratok alapján történik, sem a legfőbb ügyész, sem pedig az igazságügyért felelős miniszter nem kívánhat találkozni a vádlottal, a kérelmezővel vagy egyéb, az ügyben érintett személlyel. Érdekes viszont, hogy ennek szabályozása nincsen jogszabályba foglalva, kizárólag a köztársasági elnök honlapján lehet a kegyelmi döntés efféle részleteiről informálódni.[vii] Ezt némiképp aggályos lehet jogbiztonsági szempontból. Kiegészítő adatokat az ügyész és az igazságügyi miniszter kérhet bizonyos intézményektől, ha úgy találja, hogy azok fontosak az eset megítélésében, azonban az államfőnek erre már nincsen lehetősége. (Ilyen adat lehet például magatartást leíró vélemény kérése a büntetés végrehajtási intézettől. [viii]) Felvetődik az a kérdés, hogy ha elméletben az államfő dönt kegyelmi ügyben, ez esetben miért ne kérhetne ő is adatszolgáltatást, ha szükségesnek tartja?

Továbbá, a köztársasági elnök kegyelmi döntésének meghozatalához nem folytathat le új bizonyítási eljárást és személyes meghallgatást sem tarthat, mint ahogy azt a honlapján közzétette. Másképpen kifejezve, úgy dönt a vádlott ügyében, hogy nem találkozik sem vele, sem pedig a tanúkkal, így különülve el a bírói szereptől. A kegyelem adása mindig egyedi, kiváltságos eset, ami legtöbbször a vádlott személyi állapotán alapul. Ez esetben pedig kulcsfontosságú lehetne a személyes meghallgatás egy tárgyalás körében, hogy legalább olyan teljességű információt kaphasson az államfő, mint az ügyben eljáró bíró, aki az ítéletet hozta (volna).

2. A kegyelmi döntést a köztársasági elnök nem köteles indokolni, és döntése csak abban az esetben lesz hatályos, amennyiben azt az igazságügyi miniszter ellenjegyzi[ix]. Ez a feltétel külön szót érdemel, hiszen a kormány egyik tagja megvétózhatja az államfő döntését. Tehát voltaképpen kinek a joga a kegyelem megadása? Kitől függ egy büntetőeljárásban vagy büntetési végrehajtás alatt lévő személy felmentése?

A 26/2000. (VII. 6.) AB határozat szerint az ellenjegyzés által veszi át a Kormány a politikai felelősséget a köztársasági elnöktől, aki azzal nem rendelkezik. Két oka lehet, hogy az Alaptörvényben felsorolt államfői jogkörök egy része nem igényel ellenjegyzést. [x] Az egyik, hogy az államfő ellenjegyzés nélkül képviseli Magyarországot, a másik pedig, hogy az ellenjegyzéssel sérülne a hatalommegosztás elve.

Mindazonáltal, hogy nem ez az egyetlen intézkedése a köztársasági elnöknek, amihez az Alaptörvény alapján ellenjegyzés szükséges, a kegyelemmel kapcsolatban felmerül a kérdés, hogy az miért nem az önállóan gyakorlandó jogkörbe van besorolva. Hiszen az igazságszolgáltatói hatalom jogkörét veszi át, helyette dönt, illetve felülbírálja annak döntését.

Vagy éppen ellenkezőleg, miért nem közvetlenül a kormány illetve annak egy tagja dönt, és miért van szükség a köztársaság elnök közbenjárására. Hiszen, ha magánszemély kezdeményezi a kegyelmet (vádlott, elítélt és annak hozzátartozói) az igazságügyi miniszter terjeszti azt elő a köztársasági elnöknek, majd onnan visszakapva a pozitív vagy negatív döntést, azt jóváhagyja vagy sem a miniszter.

3. Az igazságügyi miniszternek megvan a joga arra, hogy közvetlenül terjesszen elő kegyelmi kérelmet a köztársasági elnökhöz.[xi] Egy ilyen esetben felmerül a kérdés, hogy honnan szerzett tudomást az ügy mibenlétéről illetve a vádlott helyzetéről?

4. Az Alaptörvény 10. cikk (1) bekezdése szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés választja 5 évre, egy alkalommal pedig újraválasztható. Az országgyűlési képviselők egyötödének az ajánlása és kétharmadának szavazata szükséges a megválasztáshoz. A négy év helyetti öt éves időtartam lehetővé teszi, hogy legalább két kormányzati időszak alatt gyakorolhassa hatáskörét. Azonban egy párt kétharmados többsége a Parlamentben maga után vonja azt a feltételezést, hogy a köztársasági elnök is annak a politikai pártnak a tagja, amelyik többségben van. Ennek tudatában viszont felesleges a kormány egyik tagjának ellen is jegyezni a köztársasági elnök kegyelmi döntését, ha a törvényalkotó számításba vette azt a lehetőséget, hogy közvetve a kormány döntsön ennek kérdésében. Véleményem szerint elegendő lenne ilyen esetben csak a köztársasági elnöknek döntenie, így jelentősen meggyorsíthatnák az eljárást és kevésbé terhelnék az igazságügyi minisztert. Vagy éppen ellenkezőleg, az igazságügyi miniszter dönthetne egyedül, hiszen úgyis őt illeti az utolsó szó a jelenlegi egyéni kegyelmi eljárásban. Ezzel mind a miniszteri, mind pedig a köztársasági elnöki irodát tehermentesíthetnék.

Tegyük fel, hogy nincsen kétharmados többség egyik párt részéről sem az Országgyűlésben, és így a köztársasági elnök megválasztása sem egy párton múlik. A jelenleg hatályban lévő szabályozás alapján természetesen ez esetben is az igazságügyi miniszter, a kormány egyik tagja jegyezné ellen a köztársasági elnök döntését. Felvetődik ezen ellenjegyzés szükségessége, és ha valóban szükséges, akkor elméletben mennyiben tér el a parlament által gyakorolt közkegyelemtől, ami szintén a kormánypárt döntésén múlik? Mennyire tekinthető a köztársasági elnök függetlennek a kormánytól?

5. A kegyelmi döntés nyilvánossága sincs hiánytalanul szabályozva, így e területen is szükséges lenne a kodifikáció. Alapvetően a kegyelmi döntések, legyen az elfogadó vagy elutasító, nem nyilvánosak, nem hirdetik ki őket sem a bíróságok, ügyészségek honlapján, sem a Magyar Közlönyben, sem pedig a Köztársasági Elnöki Hivatal honlapján. Ezzel szemben, a bírósági döntések nyilvánosak, bárki számára személyesen és elektronikus formában hozzáférhető módon tárolják őket. A kegyelmi döntést az azt előterjesztőnek küldik meg, [xii] és csak abban az esetben szerzünk tudomást róla, ha népszerű ügy lévén a média közvetít róla. Az áldozat sem kap arról értesítést, hogy az elkövetőt felmentettek a büntető eljárás vagy végrehajtás alól. Ha egy nyilvánosan kihirdetett bírósági ítélet megváltozik, a felsőbbrendű döntés, ami ezt felülírta, miért titkos? Ha egy demokratikus jogállamban egy büntetőjogi ítélet alatt álló elítéltet felmentenek vagy végrehajtandó büntetését lerövidítik, és ha ezen döntés nem törvényi alapokon nyugszik, hanem személyes megítélésen, arról mindenképpen joga van informálódni az adott állam területén élőknek.

A kegyelmi döntések számáról a Központi Statisztikai Hivatal nem végez megfigyeléseket, a kormány honlapján pedig a 2002. és a 2018. közti kegyelmi döntések érhetők el, anonim módon.[xiii] E statisztikai adatok csak az igazságügyi miniszter felterjesztésével történteket vizsgálja, a hivatalból történő, vádirat benyújtásáig a legfőbb ügyész általi felterjesztéseket nem mutatja. Továbbá, az sem látható a táblázatban, hogy az államfő által elfogadott kérelmekből az igazságügyi miniszter mennyit jegyzett ellen. A 2017-es évet nézve 673 felterjesztés érkezett, amiből 11 részesült kegyelemben. Ez majdnem napi két kegyelmi ügy beérkezését jelenti, aminek átolvasása és érdembeni döntése is jelentős időt igényel az államfőtől még akkor is, ha ezen kívül más elfoglaltsága nem lenne. Nem beszélve, hogy az igazságügyi miniszternek még adatszolgáltatást is lehetősége van kérni a 673 kérelemhez, így számára még alaposabban át kell vizsgálnia az ügyeket.

6. A statisztikai adatok alapján felmerül a kérdés, hogy abból hány nyújtotta be először a kérelmet, és hány pedig már sokadszorra. Ugyanis elutasítás esetén újra és újra kérelemhez lehet folyamodni, ennek nincs jogszabályi limitje. És miért ne tenné meg az elítélt, ha annak benyújtása ingyenes? Nincs mit veszítenie. Azonban ezzel jelentősen túlterheli az igazságügyi miniszteri és a köztársasági elnöki hivatalt. Célszerű lenne ennek a módszernek határt szabni, például azzal, hogy csak akkor adhatna be újabb kérelmet, ha az elítélt életében és annak körülményeiben jelentős változás következett be, vagy pedig, ha megváltozott vagy az igazságügyi miniszter, vagy az államfő személye. Egyebekben, az első kérelem benyújtása utáni kérelmeket illeték fizetéséhez lenne indokolt kötni.

III. Összegzés

„A kegyelem a szuverenitás aktusa, amely az igazságszolgáltatás fölött áll. A kegyelem ellentétes a büntető igazságszolgáltatással, idegen test, feltéve, hogy az igazságszolgáltatás híven teljesítette a feladatát: az igazság és igazságosság szolgálatát. A kegyelem megakadályozza az igazságszolgáltatást, illetőleg törli annak eredményét, és benne néha olyan politikai célok érvényesülhetnek, amelyek túlmutatnak a büntetőjog és igazságszolgáltatás társadalmi küldetésén”[xiv]. Amennyiben ezt elfogadjuk és tartjuk a történelmi hagyományok útján a királyoktól származó kegyelmet, úgy a jelenlegi szabályozáson nincs mit változtatni. Azonban, ha más országok kegyelmi rendszereit[xv] figyelembe vesszük, és az Emberi Jogok Európai Bíróságának, a Kúriának[xvi] és az Alkotmánybíróságunk állásfoglalását[xvii], akkor a jogállamiság érdekében mihamarabbi változtatásokat lenne célszerű hazánkban bevezetni.