Az EU alapértékeinek pajzsa vagy politikusok fegyvere?

E cikk a Bird & Bird és az Arsboni által meghirdetett 2019. évi Cikkíró Pályázat keretében született.
Szerző: Miloszerni Laura

Gondolatok az EUSZ. 7. cikk szerinti eljárásáról

Az úgynevezett “7-es cikkes eljárásról” nemcsak a laikusoknak, hanem a legtöbb jogásznak is a Sargentini-jelentés néven elhíresült kezdeményezés jut eszébe. Mindez nemcsak a hazai érintettségnek tudható be, ugyanis az eljárás most tárul először elénk a gyakorlatban; az Európai Parlament döntése révén 2018-ban debütált Magyarországgal szemben. 

Az eljárás legfőbb szabályai az Európai Unióról Szóló Szerződés 7. cikkében vannak lefektetve, innen ered az elnevezése is. Specialitása abban áll, hogy politikai eszközzel védi az uniós jog által rögzített alapértékeket. Mivel azonban itt egy igencsak nehezen megfogható, jogi értelemben is egy kényesebb területről van szó, az eljárás alkalmazása nem vált rendszeressé, így nem beszélhetünk állandósult gyakorlatról sem. Joghallgatóként többek között ebben is áll Számomra ennek a jogterületnek az érdekessége.   

Az eljárás életre hívója: az Európai Unió alapértékei 

Legal Fest 2019 - Megnyílt a Priority Line

Állj be még ma a Legal Fest Priority Line-ba, és nem csak első kézből fogod megkapni az infókat, hanem meglepetéssel is várunk majd a helyszínen!

Ha visszatekintünk az Európai Unió eddigi útjára, azzal szembesülünk, hogy az azt létrehozó közösség eredetileg gazdasági célok megvalósítására volt hivatott. Az integráció alakulásával azonban a politikai kooperáció is megvalósult a tagállamok között, amely további közös platformokat vont maga után. Ide tartozik az Európai Unió értékközösségé válása is, mondván, közös utat csak közös értékrenddel és közös prioritásokkal tudnak folytatni a tagállamok.   

Az európai integráció során kialakult alapértékek már az Egységes Európai Okmányban is érintve voltak. A dokumentum jogi kikényszerítő erővel nem rendelkező preambuluma ugyanis a demokrácia előmozdítását és az emberi jogok tiszteletben tartását vetítette előre. Az Európai Unió alapértékeinek pontos és ma ismert körét a Lisszaboni Szerződés rögzítette, méghozzá az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSZ.) 2. cikkében:  

Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában (EUSZ. 2. cikk). 

Az itt felsorolt értékeket látva az az érzetünk támadhat, mintha a nemzeti alkotmányokat vagy a nemzetközi emberi jogi dokumentumokat olvasnánk. Így ebből kifolyólag az Unió valamennyi döntéshozói jogkörrel bíró szereplőjének lehet róluk némi fogalma. Mivel azonban ezeket az értékeket egy külön eljárás védi, amelyben ráadásul nem az Európai Bíróság dönt, amely joggyakorlatával kitölthetné a tartalmukat, nagyon nagy hiányossága az uniós joganyagnak, hogy nincsenek általa pontosan meghatározva. Ez alól az emberi jogok és az ahhoz kapcsolódó értékek némiképpen kivételt képeznek; hiszen az Alapjogi Charta, illetve az egyes tagállamok által szintén elfogadott Emberi Jogok Európai Egyezménye iránymutatást ad. Ha azonban például a demokráciát és a jogállamiságot vesszük alaposabban szemügyre, akkor azzal szembesülünk, hogy hiába van a jog- vagy egyéb társadalomtudományban többé-kevésbé általánosan elfogadott tartalmuk, a döntéshozók nem mindig tudnak mit kezdeni velük. Mindennek az az oka, hogy ha eredendően szakmai fogalmak kikerülnek egyéb laikus, ebben az esetben politikai térségbe, akkor az eredeti tartalmuktól eltávolodva könnyen az adott közeg szájízéhez igazodnak.  

Az átpolitizálódásra védekezésként felvethető, hogy a tagállamok alkotmányos berendezkedése úgyis megtölti őket tartalommal. Nincs azonban két teljes mértékben egyforma jogrendszer, amelynek mind a joganyaga, mind pedig a joggyakorlata azonos lenne. Emellett szokás az értékekre soft lawként is tekinteni, amelyek csupán elvi iránymutatást nyújtanak. Ne felejtsük el azonban, hogy az alapértékek normatívan szabályozva vannak a Szerződésben, így nem bagatellizálhatjuk el azok kötelező erejét.  

Az általam felvetett tényezők árnyalására megoldást nyújthat akár egy jogharmonizáció lefolytatása. Érthető azonban, ha a jogalkotó abból a megfontolásból vonakodik egy ilyen procedúrát bevállalni, mert ezek az értékek sokkal rugalmasabbak annál, minthogy mérnöki pontosságú definíciót adjanak nekik. Ebben az esetben potenciális út lehet akár kifejezetten a 7. cikkhez csatolni egy olyan jogi erővel bíró dokumentumot, amely egyfajta “minimumszabályként” szolgál ezen értékek legátfogóbb ismérveit tartalmazva.  

Az értékek meghatározása a már említett tényezők mellett azért fontos még, mert a 7. cikk szerinti eljárásnál látni fogjuk, hogy az a címzett tagállamot jelentős jogkövetkezményekkel sújthatja, így fontos a kiszámíthatóság és a stabilitás, amelyek a jogbiztonság elvének érvényesülésében testesülnek meg.   

Az alapértékek kikényszerítésének sajátos eszköze: az eljárás alaptermészete 

Ha egy tagállam az uniós tagsággal összefüggő kötelezettségeit megszegi, akkor annak általános útja a kötelezettségszegési eljárás megindítása, amelyre legtöbbször a Bizottság kezdeményezése révén kerül sor. Ennek az eljárásnak első körben konzultációs, preventív szerepe van; célja, hogy az érintett tagállamot rávegye kötelezettségeinek teljesítéseire. Mivel, ahogy említettem, ennek kezdeményezője elsősorban a Bizottság, vagy egy tagállam, az adott kötelezettségek megszegésének a megállapítása erőteljesen politikai érdekeken alapulhat. Mindezt árnyalja, hogy az ügy végső soron az Európai Bírósághoz kerülhet, amely annak kapcsán pártatlanul jogi döntést hoz.  

Az Európai Unió alapértékeinek védelmének, mint uniós kötelezettségnek a kikényszerítését tekintve itt azonban egy sajátos jellegű intézménnyel találkozhatunk, amely az előbb taglalt kötelezettségszegési eljárástól két fő szempontból is különbözik. Egyrészt, az eljárás tárgya itt az EUSZ. 2. cikkében rögzített alapértékek megsértésére van szűkítve. Ezen eljárás második sajátossága emellett az az, hogy a Szerződések megsértése végső soron nem a bírói utat vonja maga után, hanem erről az Unió politikai intézményeinek részvételével egy politikai döntés születik. Az Európai Bíróságnak csupán az eljárás jogszerűségének felülvizsgálatát illetően van hatásköre. Minderre a későbbiekben részletesebben ki fogok térni. 

Az erőteljes politikai részvétel révén az eljárás tehát túlmegy az uniós kötelezettségek kikényszerítésén, illetve azok megszegésének szankcionálásán. Egyrészről optimistán nézve lehetőséget ad arra, hogy az Unió annak identitása alapját képező értékeit a megszokottnál erőteljesebb eszközökkel védje meg. Ebben látom azonban az eljárás hátulütőjét is. Itt ugyanis az adott tagállamot nemcsak jogkövetkezmények érinthetik, hanem az eljárás alkalmassá teszi a politikai alapon történő izolálására is, amely az Unión belüli tagállami egységre sincs jó hatással. 

Az eljárás menete, mint egy többévados sorozat 

A 7. cikk szerinti eljárás akár egy sokszereplős filmsorozattal is párhuzamba állítható. Egyrészről a procedúrában az Unió négy politikai intézménye is részt vehet: kezdeményezési jogkörrel a „szerződések őreként” is ismert Európai Bizottság az Európai Parlamenttel, valamint az adott ügyben döntési jogkörrel rendelkezve a Tanács, és az Európai Tanács. Másrészről az eljárás lépcsőzetes; kettő, bár jól elkülöníthető szakaszból áll: az első egy prevenciós/megelőző jellegű, míg a második már a szankciót is magába foglaló szakasz. 

Az első szakaszban a Tanács négyötödös többséggel még nem a tényét, hanem annak veszélyét állapítja meg, hogy egy tagállam súlyosan megsérti az alapértékeket.  Az erről történő szavazást a tagállamok egyharmada, továbbá az Európai Bizottság az Európai Parlament egyetértésével kezdeményezheti. A Szerződés viszont kötelezi a Tanácsot, hogy az alapértékek sérelmének intézményi keretek között történő megállapítása előtt meghallgassa az érintett tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet számára. Ez egy fontos eljárási garancia, ugyanis biztosíthatja a probléma békés, tárgyalás útján történő rendezését. Ennek keretében segítheti az érintett tagállamot abban, hogy az egyértelmű veszélyhelyzet tárgyát képező problémát megoldja. Emellett folyamatosan ellenőrzi, hogy továbbra is fennállnak-e azok az okok, amelyek alapján megállapította a veszélyhelyzetet. 

Ha az érintett tagállamnál az adott problémák továbbra is fennmaradnak, szintén kezdeményezésre, de már az Európai Tanács határozhat egyhangúan az alapértékek súlyos és tartós megsértéséről. Itt tehát már nem veszélyhelyzetről, hanem a megsértés tényéről beszélünk. A “súlyos és tartós” jelző tekintetében az Európai Bizottság 7. cikk tárgyában kiadott közleménye ad iránymutatást. A súlyos mivoltot számos tényező megalapozhatja; beleértve a jogsértés célját vagy annak eredményét. Itt a közlemény utal az egyes nemzetiségi, vallási, vagy etnikai kisebbségek vagy akár a bevándorlók jogainak megsértésére, mint lehetséges megvalósulási módra. Emellett már egyetlen alapérték megsértése is eredményezheti a jogsértő állapotot. A tartósság szintén többféleképpen valósulhat meg, megkövetelve egy huzamosabb időtartamot. Megnyilvánulhat például annak rendszerességében vagy visszatérő jellegében is. 

A megsértés tényének megállapítása után a Tanács minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak az uniós tagságból fakadó egyes jogait felfüggeszti, amely az adott kormány képviselőjét megillető szavazati jog megvonásában is megnyilvánulhat. Annak ellenére, hogy a Szerződés kifejezetten nem említi meg követelményként, hogy a szankció arányban legyen a jogsértéssel, arra kötelezi a Tanácsot, hogy vegye figyelembe az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogaira és kötelezettségére gyakorolt lehetséges következményeit. Ezzel eleget tesz az Európai Unió egyik általános jogelveként szolgáló arányosság követelményének. A Szerződés azonban lehetőséget biztosít arra nézve, hogy a Tanács az itt elrendelt intézkedést visszavonja vagy megváltoztassa, feltéve, hogy az okot adó körülmények megváltoznak. Az is rögzítésre került továbbá, hogy az az érintett tagállam uniós kötelezettségei továbbra is adottak. 

Az eljárás szakaszait érintő szavazati arányokat illetően az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (EUMSZ.) 354. cikke különleges szabályokat fogalmaz meg. Evidens például, hogy az érintett tagállam nem szavazhat az eljárás különböző szakaszaiban. Emellett annak ellenére, hogy az Európai Parlamentben főszabály szerint egyszerű többséggel határoznak, ebben az eljárásban az intézmény a leadott szavazatok kétharmados többsége alapján dönt, amely egyben az összes képviselő többségét (abszolút többség) is kiteszi.   Mindez az eljárás különös súlyára is utal. 

A sokszereplős és lépcsőzetes mivoltból következtetni lehet egy szükségszerűen elhúzódó, hosszadalmas eljárásra. Ha annak politikai természetét nézzük, kompenzálásaként ezek a jellemzők akár egy kiforrottabb döntést is maguk után vonhatnak.  Ennek ellenére támogatnám, hogy az eljárást valamelyest rövidítsék és egyszerűsítsék, hiszen komoly bizonytalanságot okozhat nemcsak az adott tagállam sorsát illetően, hanem az Unió jövőjére is könnyedén kérdőjelet tehet.  Emellett a jogkövetkezményeket érintve elég gondolnunk a Szerződésekből fakadó egyes jogok felfüggesztésére is, amely miatt kiemelten fontos a tisztességes eljárás követelményének érvényesülése is.  

Merre vagy, Európai Bíróság? 

Azt már láthattuk, hogy az uniós alapértékek megsértésének veszélyét, illetve annak tényét nem az Európai Bíróság ítélete mondja ki. A EUMSZ. 269. cikke a Bíróságnak arra ad felhatalmazást, hogy megvizsgálja annak az eljárásnak a jogszerűségét, amelynek keretében az érintett intézmények meghozták a döntést. Ugyanezen a helyen azt is rögzíti, hogy a felülvizsgálatra kizárólag a döntéssel érintett tagállam kérelmére kerülhet sor. 

Azt, hogy az alapértékek megsértésében nem a Bíróság dönt, a jogalkotó valamelyest úgy kompenzálta, hogy az Európai Tanácsban a megsértés tényét konszenzussal kell megállapítani. Ennek ellenére ugyanúgy fennmarad az általam említett probléma, hogy ezt sokkal inkább politikai érdekek döntenék el jogi érvek helyett. Az állam- és kormányfők ugyanis politikusok, nem pedig jogalkalmazók. Ezért álláspontom szerint itt is döntési, de legalább véleményezési jogkörrel kellene felruházni az Európai Bíróságot, akár úgy, hogy egyfajta felülvizsgálati fórumként működjön. Ez az intézmény biztosítja ugyanis az Európai Unión belül egyrészről jogi téren a szakmaiságot, másrészről pedig a pártatlanságot.  

Összegző értékelés 

Az EUSZ. 7. cikkének alkalmazását nem véletlenül szokás „politikai atombombaként” is emlegetni. Az eljárás jellemzőire visszaemlékezve ugyanis sajnos kijelenthetjük, hogy az könnyedén az egyes politikai csoportosulások fegyverévé válhat a politikai csatákban. Gondoljunk ugyanis abba bele, hogy amikor a Tanácson vagy akár az Európai Tanácson belül megy a vita az értékekről, a döntéshozók hol lennének arra rászorulva, hogy pártatlanul és kizárólag jogi érvek és jogi normák alapján döntsenek?  Ez az eredménye ugyanis annak, ha a jogalkotó politikai szereplőkre talárt ad alapvetően jogi természetű probléma eldöntésére. Mindezt fokozza, hogy az Európai Unió értékei nincsenek konkrétan meghatározva, amely lehetővé tenné, hogy a döntést a pártatlansághoz közelebb vigye. Anyagi jogi jellegű vitát az uniós alapértékek megsértéséről emiatt ezen eljárás keretében talán okafogyott is folytatni. 

A politikai természet árnyalásaként azonban megjegyzendő, hogy egyes alapvető jogelveket, még ha nem is látványosan, de kitapinthatunk az eljárást illetően. Egyrészről a jogorvoslathoz való jogot vonja maga után az, hogy az Európai Bíróság a Szerződés rendelkezése alapján felülvizsgálhatja az adott eljárás menetét. Magán az eljáráson belüli garanciákat tekintve pedig a tisztességes eljárás követelményeinek kisebb morzsáira lehetünk figyelmesek, emellett az arányosság elvével is találkozhattunk. Az eljárás jogi jellegét erősítve viszont további lépések szükségesek. Mint ahogy az elején írtam, nagyon fontos lenne az uniós alapértékek terén egy jogharmonizációt elvégezni, de legalább konszenzust kialakítani a tagállamok között. Emellett az eljárás egyszerűsítése mellett az Európai Bíróság szerepkörének bővítése is megfontolandó. 

Joghallgatóként kiemelt célom, hogy az Európai Unió alapértékei minél hatékonyabb védelemben részesüljenek. Egy ilyen eljárás emellett nemcsak az értékek érvényesülését, hanem az Európai Unió jövőjét is nagyban meghatározza. 

Források

Debisso Kinga: Az EUSZ. 7. cikke szerinti eljárás. In. Az Európai Unió jogának alapjai.  Budapest, Pázmány Press, 2018. 

Fekete Balázs: „Az EU Szerződés 7. cikke – valóban atomfegyver?”: https://jog.tk.mta.hu/blog/2015/01/az-eu-szerzodes-7-cikke-valoban-atomfegyver 

Európai Unióról Szóló Szerződés 

Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés 

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Article 7 of the Treaty on European Union. Respect for and promotion of the values on which the Union is based. COM (2003) 606 final. Brüsszel, 2003.október 15.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

MEGOSZTÁS