A felsőház felállításának szükségessége és jogköre 1926 után

E dolgozat a Schönherr Hetényi Ügyvédi Iroda, az Új Jogtár és az Ars Boni által meghirdetett 2015. évi cikkíró pályázat keretében született.

Szerző: Sziládi Péter

Az első világháborút követő események alapvető törést okoztak a magyar jogfolytonosság évszázados történetében. Ebben a kontextusban kívánom a felsőház felállításának szükségességét elemezni nemzetközi példákkal egyetemben.

Egyértelmű és elhalaszthatatlan kérdés volt az ország konszolidációja, de nem lehetett a szőnyeg alá söpörni a közjogi reformok szükségességét sem. Bár a Horthy-korszakot manapság a parlamenti és diktatórikus kormányrendszer közötti átmenetként értékelik, ugyanakkor autoriter államhatalmi rendszerként is felfoghatjuk, ahogyan az a nemzetközi szakirodalomban is olvasható. Tulajdonképpen ekkor is működött a hatalmi ágak megosztottsága, azonban a parlament nem rendelkezett hatáskörének teljességével, így ellenőrző funkciója sem lehetett kielégítő. A felsőház újbóli felállítása sem véletlen. Az országgyűlés „második háza” nem csak a rendszer részét jelentette, sokkal inkább értékőrző és értéket hordozó funkciójával emelkedett ki a korszak közjogi és politikai rendszeréből. Az 1927 és 1945 közötti időszak a klasszikus kétkamarás rendszert követte. Az 1926. évi XXII. törvény meghozataláig vezető út és az ezt követő kor első szakasza alapvető fontosságú a XX. századi magyar közpolitika „restaurációs” törekvései között, ha annak egészét szeretnénk elemezni és a hatályos szabályozással kontextusba helyezni. Romsics Ignác szavaival élve a felsőház a „közhangulatot korlátozott mértékben kifejező, vagy legalábbis olykor figyelembe vevő képviselőház ellensúlyozásaként jött létre, s ez az aktus egyben a bethleni konszolidáció lezárásának is tekinthető.”

A felsőház felállításának szükségessége

Társasági jogi ügyvédjelölt a Bakernél!

Ha érdekelnek a nyolcszámjegyű vállalatfelvásárlások, a Baker társasági jogi csapatában a legjobbaktól tanulhatod el a szakma csínyját-bínyját.

A magyar nemzet – legyen az nemesi, politikai, vagy egyéb jelzővel ellátott – képviseletét a törvényhozásban egészen az Árpád-korig visszamenően az országgyűlés látta el. Ez az intézmény a XV. századtól két táblára tagozódva folytatta működését. Első ízben az 1608. évi koronázás utáni I. törvénycikk állapította meg szervezetét és feladatát, mely az idők során az 1848:5. tc. folytán a rendi alapon szerveződő alsó táblát népképviseleti országgyűléssé változtatta. Majd később, az ekkor még főrendiház néven működő második kamara rendszerében történt újítás az 1885:7. tc. jóvoltából. Bár észlelhető, hogy kisebb módosítások, reformok jöttek létre az évszázadok során, sem 1848-ban, sem 1867-ben nem merült fel a főrendiház eltörlése, vagy annak gyökeres megváltoztatása. Az 1885-ben hatályba lépett módosítás is inkább a „fontolva haladást” tűzte ki célul, ahol viszont a fő törekvés az intézmény súlyának és szerepének egyre gyorsuló hanyatlásának megállítása. Nem is kérdéses tehát, hogy a jogfolytonosságot megszakító, az ősi alkotmánytól való eltérést indukáló szabályozások kiirtása égető feladattá vált az 1920-as évekre. A véghezvitel mikéntje azonban koránt sem volt egységes. Érdemes elsőként leszögezni, hogy 1918 októberében az ország irányítását átvevő új, demokratikus vezetőréteg még a főrendiház megszüntetését követelte, mely a második kamara elnökének, Wlassics Gyulának köszönhetően ugyanezen év november 16-án csupán üléseinek berekesztését rendelte el, mely a képviselőházzal szemben nem végleges megszűnést, sokkal inkább átmeneti szüneteltetést jelentett. Talán emiatt is, vagy épp az 1920-as évek közhangulatát vallók véleményének következtében – politikai meggyőződéstől függetlenül, bár különböző okokból kifolyólag – fontosnak tartották a magyar parlamentarizmus hagyományainak fenntartását, valamint az európai példák hasznosítását. A pillanatnyi megoldás viszont az állami főhatalom ideiglenes rendezéséről szóló 1920:I. tc. lett, amely a felálló nemzetgyűlést a közhatalmi funkciók ideiglenes ellátására hatalmazta fel, melynek célja a régi alkotmányossági rend teljes visszaállítása volt. Azonban azt sem szabad elfeledni, hogy az ekkor súlyos nemzetközi helyzetben a magyar restaurációs törekvések nem üdvözölt lépések lettek volna, így a hazai elöljárók ezt az aspektust sem hagyhatták figyelmen kívül. A második nemzetgyűlés által meghozott, a kétkamarás országgyűlési szervezetet ismételten meghonosító 1926. évi XXII. törvény hatályba lépéséig azonban még jó néhány praktikus, közjogi valamint jogpolitikai érv mentén folyt a vita a pontos jogköri korlátok és rendezőelvek megalkotása témakörében. Az egyetlen kamarát támogatók legfőbb érve a nemzet közakaratának mind demokratikusabb becsatornázása és a hallatlanul vékony rétegérdekek, mint az arisztokrácia elveinek túlságosan nagymértékű térnyerésének visszaszorítása volt. Ellenben a felsőház visszaállítását támogatók tábora sem volt teljesen egységes. Alapvetően az ilyennemű tervezetek két fő vonalon helyezkedtek el. Ezek egyike a liberális és konzervatív liberális indíttatású javaslatokat tömörítette, amelyeknek rendezőelve a régi főrendiház valamint a hasonló jellegű nyugat-európai intézmények szabályozásai voltak. A liberális ellenzéki pártok ezzel szemben tisztán szenátusi jellegű felsőház felállítása mellett érveltek, melyet a lehető legmodernebb kompromisszumnak tekintettek. Továbbá fontos rendezőelvnek bizonyult a jogfolytonosság fenntartása, mely legfőképpen jogirodalmi fejtegetések és értekezések tárgyává vált. Ennek körében öt álláspont ütköztetésének vázlatos bemutatása szükségeltetik Térfy Gyula összefoglalása alapján. Elsőként a szélső legitimisták álláspontját érdemes vizsgálni. Meglátásuk szerint a nemzetgyűlés nem legitim, így annak döntése folytán a felsőházat felállító intézkedés érvénytelen, s mivel a főrendiház 1918-ban nem oszlatta fel önmagát, így annak helyreállítása, a történeti alkotmány szószerinti visszavétele lenne az egyetlen jogszerű megoldás. Náluk mérsékeltebbek a soha hatályba nem lépett 1918:XVII. törvénycikk hatályosulását követelik, s a felsőházi reformokat csak a felsőház „jogelődjével”, a fel nem oszlatott főrendiházzal látják megfelelőnek, ezzel is erősítve az anyagi jogfolytonosság elméletének gyakorlati érvényesülését. További vélekedések szerint a nemzetgyűlés hivatott meghozni a jogszabályt a felsőház ügyében, ám a nemzetgyűlés ideiglenes jellegénél fogva csak ideiglenes országgyűlés létrehozásában játszhatna szerepet. Ők, azaz a mérsékelt legitimisták egy további (második) alkotmányossági tényező hozzájárulásához kötnék a második kamara végleges létrehozását (például Túri Béla meglátása szerint királyi hitlevéllel). A későbbi, 1926. évi XXII. törvény kormányjavaslata ezzel szemben nem csupán jogát, hanem kötelességét is látta a nemzetgyűlésnek abban, hogy az (mindenféle alaki jogfolytonossági kritériumot másodlagosnak bélyegezve) minél előbb állítsa vissza hazánk közjogi helyzetét a történeti alkotmányban foglaltakhoz mérten, így fenntartva a jogfolytonosságot. Utószor pedig érdemes megemlíteni azoknak táborát, akik a népgyűlés abszolút felségét hangoztatták, s így annak döntési jogkörébe utalnák a felsőház fel vagy fel nem állításának a kérdését is.

A „második kamara” jogköre és korlátozottsága 1927-től

A felsőházról szóló 1926:XXII. tc. a második kamara jogkörét és szerkezetét alapvetően konzervatív, ám koránt sem avítt elvek alapján szabályozta. Lényeges követelmény volt, hogy a bethleni konszolidáció folyamán a szélsőséges irányzatokkal szemben mintegy rendszerstabilizátorként működhessen, melynek a regnáló kormány érdekkifejező és kompromisszumteremtő funkciót szánt. Tehát a felsőháznak olyan réteg- és csoportérdekeket kellett biztosítania, melyek a választások során összeülő képviselőházban nem kapnak megfelelő helyet. Tulajdonképpen a szakértelem, az egyes javaslatok mind alaposabb megtárgyalása indokként szerepelt a lajstromban. A méltóságos pozíció és a depolitizáltság következtében pedig egy állandó értékhordozó funkció is párosult a felsőházi tagsághoz. A miniszteri indokolás is a jogfolytonosság visszaállítását hangsúlyozza, s a törvény 13. §-ában ki is mondja, hogy a főrendiház jogköre marad, ami volt, pontosabban az immáron felsőház az 1885:VII. tc. rendezőelvei alapján kezdi meg működését. Azonban a törvény 30., 31. és 47. §§-ai a második házat érintő megszorító rendelkezéseket tartalmaz. Így különösen az a probléma merül fel, hogy a felsőház nem rendelkezett a képviselőházzal egyenlő törvényalkotási jogosultságokkal, illetve paritásos jogállása is csak a legkevesebb esetben volt tetten érhető. Ennek a helyzetnek az értékeléséhez szükséges néminemű nemzetközi kitekintést, illetve érintőleges összehasonlítást végezni. A korabeli államok túlnyomó többségében (USA, Dánia, Belgium, stb.) ugyanis a két kamara jogköre teljesen egyenlő volt. Ellenben az akkoriban hatályos magyar és angol szabályozás néminemű hasonlóságot mutatott a második kamara jogkörének korlátozottságával kapcsoltban. Ugyanis az 1911. évi Parliament Act (parlamenti törvény) a felsőház hatáskörére nézve megszorító, az alsóház által hozott határozatokkal szemben a felsőház visszavetési és módosítási jogát lényegesen korlátozza. Azonban Concha Győző a két állam parlamentarizmusának fejlődése tekintetében korábbra visszavezethető hasonlóságokat is felfedezni vél, melyre kiváló példa a két felsőház eredetének analógiája. Az 1926:XXII. tc. 31. §-a lényegében követi az angol szabályozás menetét. Eszerint a magyar felsőházat megilleti a törvénykezdeményezés joga, ami egy igen fontos jogkiterjesztés, hiszen az államfő miniszterei útján gyakorolt kezdeményezési joga ekkor már a felsőházra is kiterjedt. Ám máris meg kell jegyeznünk az első hatáskörbeli korlátozást is, mely a felsőházról szóló törvény 30. §-ból olvasható ki. Ennek alapján „az állami költségvetést az országgyűlés másik háza állapítja meg, s a felsőház azon nem módosíthat, azaz az alsóház javaslatát köteles vagy in toto elfogadni vagy in toto visszautasítani”. Tehát könnyen felismerhető, hogy így egyes ügyekre kevésbé tud a felsőház nagyobb (vagy éppen kisebb) hangsúlyt fektetni, s az ilyen esetekben a második kamarának az egyéb ügyekre való befolyása is kétségessé válhatott. A gyakorlat viszont azt mutatta (ahogyan azt az angol rendszerben is láthattuk), hogy ez a korlátozottság nem vezetett a két ház közötti komoly összeütközésre vagy éppen szakításra. A következő igen érdekes kérdés a két ház, egy adott törvényjavaslatról alkotott ellentétes vélekedésének a konszenzusos feloldása. Ebben a témakörben a felsőházról szóló 1926:XXII. tc. 31. §-a úgy rendelkezik, hogy az elvetett javaslat esetén az ellentét kiegyenlítését együttes ülésen kell rendezni, ellenben eme eljárás kétszeres sikertelen lefolytatása után a képviselőház javaslatát az első elfogadást követő ülésszakban az általa megállapított szövegben a felsőház hozzájárulása nélkül felterjesztheti az államfőnek. Ezzel a felsőház abszolút vétóját veszíti el, mely évszázadokon keresztül egyik legélesebb fegyvere volt. Simontsits nézete erről a helyzetről egyértelmű és világos; meglátása szerint a felsőházat így minden súlyától és hatályától megfosztanák, s hozzáteszi, hogy „a magyar hagyományoknak a két kamara egyenjogúsága felel meg”. Érdemes azonban ezt a vélekedést kontextusba helyezni a kor demokratizálódásával és modern törekvéseivel, melyek természetesen konzervatív keretek között zajlottak, mégis a klasszikus közjogi vélekedés néminemű sorvadását eredményezték. Számtalan esetben a fent említett abszolút vétó miatt nem sikerült a törvényhozói munkásságot konstruktívan folytatni, így a kérdés már az 1843/44. évi országgyűlés alkalmával is felmerült, ám az indítványt az országgyűlés nem fogadta el. Igaz, az esetleges felsőházi túlsúly megtörését más ad hoc jellegű, kivételes módozattal oldották meg, mely nem volt más, mint a „peerschub”, azaz az angol „swamping of peers” vagy a francia „fournée de pairs”, melynek célja, hogy a felsőházi többség tömeges peer-kinevezések folytán kisebbséggé váljon. Hazánkban csak egyszer találkozhattunk ezzel az intézménnyel, mégpedig a házassági törvényjavaslat elfogadtatása alkalmával cserélődött le a főrendiház személyi állományának egy jelentős része. További problémaként jelentkezett az országos és egyéb bizottságok paritásosságának abszenciája, miként a fentebb már említett regnikoláris bizottságok összeállításánál a gyakorlat a két világháború között igen ingadozó volt. Főszabályként a felsőház tagjai az adott bizottság egyharmad, míg a képviselőház annak kétharmad részét képezte, mindez pedig további korlátozottságot jelentett a már Courtenay Ilbert által „második kamarának” elnevezett House of Lords-nak, vagy éppen hazai megfelelőjének, a felsőháznak.

A reform értékelése

A két kamara egyenjogúságának a kérdése a korszak egészében az egyik legvitásabb közjogi és politikai problémák egyikeként jelent meg, miként igazán körülírható, letisztult elmélet nem létezik, mely ezt a helyzetet tökéletesen rendezni tudta volna. A legitimista érdekek, a konzervatív hangok és a modernizálni, így talán a kor szelleméhez képest erősen demokratizálni törekvők elveit kellett egy törvényben tömöríteni, mely a felsőház megfelelő korlátozottsága mellett értékőrző funkciót is hivatott volt ellátni. Mindemellett a második kamarának kiemelt feladata volt a politikai szélsőségeket ellensúlyozó, mérséklő szerep betöltése is, amelyet még Gömbös Gyula miniszterelnöki kinevezését követően is gyakorolni tudta. Működését ellenben múltjához képest méltánytalan körülmények között, a nyilas rendszer oldalán fejezete be. Ehhez kapcsolódik Bethlen István miniszterelnök írása is, mely szerint „lehet diktatúra ott is, ahol látszatparlamentarizmus van, ahol országgyűlések funkcionálnak, de ezeknek szerepe arra van degradálva, hogy áment mondjanak a kormányok intézkedéseihez, miután a kritika szavát elnémították.”

Források, felhasznált irodalom: PÜSKI LEVENTE: A magyar felsőház története, 1927-1945. Budapest, 2000, Napvilág Kiadó. ROMSICS IGNÁC: A bethleni konszolidáció állam- és kormányzati rendszere. In: Egy letűnt korszakról, 1987/1.sz., Budapest. TÉRFY GYULA: Az országgyűlés felsőháza. Budapest, 1926, Franklin. HEGYMEGI KIS PÁL: A demokratikus magyar felsőházról. Budapest, 1926, Mai Nap. POLÓNYI DEZSŐ: A felsőházi javaslat. In: Pesti Hírlap, 1926/8.sz. KÉRÉSZY ZOLTÁN: A felsőház jogkörének megállapítása. Budapest, 1936, Magyar Jogászegylet.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

MEGOSZTÁS