Egy népirtás margójára, avagy ki védi meg a rohingyákat?

A védelmi felelősség próbája a mianmari válság példáján keresztül

A hónapok óta folyamatos üldöztetéstől szenvedő rohingyákról szóló hírekben vitathatatlanul a nemzetközi színtéren zajló egyik legsúlyosabb konfliktussal találja szemben magát az olvasó. A Mianmarban élő muszlim kisebbség kálváriáját a kezdetektől fogva feszült figyelem övezi és egyelőre nem mutatkozik jele annak, hogy bármilyen pozitív előrehaladás történne a válság rendezésére. De vajon kitől várható, hogy véget vessen a jelenleg uralkodó tarthatatlan állapotnak? Milyen kötelezettség hárul az államra a lakosai által elszenvedett tömeges emberi jogi jogsértések esetén, s mikor válik szükségessé a nemzetközi közösség válaszlépése?

Jelen írás célja, hogy a legsürgetőbb fellépést igénylő humanitárius krízishelyzet szemszögéből vizsgálva ismertesse a nemzetközi jogban védelmi felelősségként ismertté vált koncepció alkalmazásának feltételeit, illetve nehézségeit, s utóbbihoz kapcsolódóan felvázolja azon lehetőségeket, melyek a jövőben megkönnyíthetik annak gyakorlatba történő átültetését.

A probléma teljes felvezetéséhez érdemes utalni az említett elv megjelenése mögött rejlő indokokra. Életre hívását alapvetően az ezredfordulót megelőző évtized során végbemenő tömeges atrocitások kegyetlen tapasztalatai indukálták, melyekre az ENSZ Biztonsági Tanácsa a kollektív biztonság fő felelőseként több alkalommal sem volt képes hatékonyan reagálni, de ugyancsak kritikák érték a humanitárius intervenciókat, akár BT-felhatalmazás alapján, akár anélkül került rájuk sor, megkérdőjelezve ezáltal a nemzetközi biztonsági rendszer integritását. A szuverenitás és a külső intervenció közti kibékíthetetlen ellentétet egy új definíció megalkotásával kívánták feloldani, amely más szemszögből közelíti meg a beavatkozás problémakörét. Végül egy kanadai szakértői bizottság (ICISS) jelentése nyomán az ENSZ Közgyűlése 2005 szeptemberében elfogadta a védelmi felelősség elvét (responsibility to protect – röviden: R2P), amely három különálló, ámde azonos fontosságú pillérből áll. Az első mindenekelőtt az állam kötelezettségévé teszi azt, hogy megvédje lakosságát a népirtástól, háborús bűncselekményektől, etnikai tisztogatástól és emberiesség elleni bűncselekményektől. A második, preventív jelleget öltő pillér alanya a tág értelemben vett nemzetközi közösség, melynek feladata segítséget nyújtani az államok számára ahhoz, hogy eleget tudjanak tenni az R2P elvéből eredő kötelességeiknek. Harmadik eleme szintúgy a nemzetközi közösség felelősségét helyezi előtérbe, amely a Biztonsági Tanácson keresztül lép fel akkor, ha az érintett állam nyilvánvalóan nem tud vagy nem hajlandó fellépni a civilek védelme érdekében, s esetről esetre alkalmazza az ENSZ-Alapokmány által előírt diplomáciai, humanitárius és egyéb békés eszközöket, végső soron pedig kollektív intézkedések foganatosítására jogosult. A BT a hivatalos elismerés óta közel 70 határozatában hivatkozott a doktrínára, főként annak első pillérére, konkrét cselekvésre azonban eddig mindösszesen egyszer, a 2011-ben kirobbanó líbiai polgárháború vonatkozásában került sor.

A mianmari események több körülmény okán teszik szükségessé a védelmi felelősség elvének alkalmazását. A Rakhine államban élő iszlám vallású rohingya etnikum évtizedek óta folyamatos összetűzésben áll az ország buddhista népességével, a helyiek illegális bevándorlóként tekintenek rájuk, állandó diszkriminációtól szenvednek, s állampolgárságukat sem ismerik el. A köztük lévő feszültség 2017 augusztusában eszkalálódott igazi erőszakká, amikor is a rohingyák a rendszerszintű elnyomást megelégelve rátámadtak a kormányerőkre,

válaszul pedig a hadsereg tisztogatásba kezdett, a falvak katonai megszállás alá kerültek, házakat gyújtottak fel és több százakat mészároltak le, de ugyancsak tömegek estek áldozatul az önkényes deportálásoknak, bebörtönzéseknek és kínzásnak,

s a katasztrofálisnak mondható viszonyok miatt 2018 áprilisi becslések szerint eddig tízezrek vesztették életüket, illetve körülbelül nyolcszázezren menekültek a szomszédos Bangladesbe. Mindezek alapján az ENSZ egyes emberi jogi szervei, valamint számos NGO is konstatálta, hogy a mianmari katonaság brutális magatartása kimeríti az emberiesség elleni bűncselekmények, s már-már a népirtás fogalmát is, de az etnikai tisztogatás tartalmi jegyeit is magán viseli.

Elkerülhetetlenül felvetődik a kérdés tehát, hogy ki fog, illetve kinek kellene erre a kaotikus regionális válságra reagálni? A fentiek alapján elsődlegesen a mianmari kormány felelőssége lenne felszámolni a krízishelyzetet, a dolgok állása ennél azonban sokkal másabb. Paradox módon a korábban az ország demokratizálásáért küzdő és emiatt Nobel-békedíjjal kitüntetett kormányfő részéről sem történt komolyabb erőfeszítés a vérontás megállítása, illetve a biztonsági helyzet konszolidálása érdekében. Sőt, a nemzeti hatóságok egyenesen tagadják az ellenük felhozott vádakat, s a rohingyák vélt radikalizmusára hivatkozva igyekeznek legitimációs alapot adni a hadsereg tevékenységének. Így aligha lehet kérdéses, hogy a Biztonsági Tanácson lenne a sor, hogy eleget tegyen a harmadik pillér szerinti kötelezettségének, de sajnálatos módon a rohingya kisebbség tragédiája mindezidáig nem érte el a döntéshozók ingerküszöbét.
A testület a zavargások kirobbanását követően nem sokkal aggodalmát fejezte ki a helyzet miatt, elítélve a civilekkel szembeni erőszakot, majd 2017 októberében az Egyesült Királyság és Franciaország kezdeményezésére megtárgyalásra került egy határozattervezet, amely többek között a katonai akciók beszüntetésére és a menekültek visszaengedésére szólította volna föl a kormányt, a javaslat azonban orosz és kínai részről nem nyert támogatást. A legelső formális válasz elnöki nyilatkozatként született meg, emlékeztetve az államot a polgári lakosság védelméért viselt elsődleges felelősségére.

Az a forgatókönyv tehát, hogy a Biztonsági Tanács komolyabb lépésekre szánja el magát és szankciók útján kötelezi Mianmart nemzetközi jogi kötelezettségeinek betartására, érdemben fel sem merül.

De azzal sem kalkulálhatunk, hogy élni fog azon lehetőségével, miszerint bizonyos szituációkat a Nemzetközi Büntetőbíróság elé utalhat az elkövetők felelősségre vonása érdekében. A nagyhatalmak -elsősorban Kína és Oroszország- ugyanis nem érdekeltek abban, hogy határozott cselekvésre kerüljön sor, hiszen előbbit jelentős gazdasági és geostratégiai érdekek fűzik a délkelet-ázsiai országhoz, emellett régóta szövetségesként tekint déli szomszédjára, de az orosz vezetés is inkább a rezsimet támogatja annak érdekében, hogy megőrizze térségbeli befolyását. Így ha a BT elé is kerülne egy olyan tervezet, amely célzott szankciók foganatosítását irányozná elő vagy a fegyveres beavatkozás szükségessége mellett érvelne, minden bizonnyal számolni kellene az érintettek vétójával, csakúgy, mint az elv alkalmazása szempontjából szintén releváns szíriai polgárháború esetében is, Moszkva és Peking ugyanis számos nemzetközi kérdés vonatkozásában együttesen lép fel, figyelembe véve a másik véleményét a saját pozíciójuk kialakításakor, a kettejük közti kooperáció intézményesülése miatt pedig nagyban leértékelődik az ENSZ szerepe a nemzetközi konfliktusok megoldása terén.

A nemzetközi konszenzus hiánya miatti döntésképtelenség a Biztonsági Tanács vonatkozásában nem újkeletű probléma, már röviddel az ENSZ létrehozását követően világossá vált, hogy a nagyhatalmi egyhangúság elve az esetek többségében nem realizálható. Éppen ezért fogalmazódott meg az ICISS részéről az R2P kidolgozásakor az a kívánalom, hogy az állandó tagok ne emeljenek vétót, ha kollektív fellépésre van szükség, az elvet azonban az érintettek nem meglepő módon vonakodnak elfogadni és alkalmazni. Ez egyben azt is jelzi, hogy a BT inaktivitásának ellensúlyozása érdekében megkerülhetetlennek bizonyul olyan mechanizmusok kialakítása, melyek biztosítják, hogy az elv betölthesse eredeti funkcióját. Az egyik -melyre a szakértői bizottság jelentése is épít- a harmadik pillér kvázi decentralizálása a regionális nemzetközi szervezetek fokozottabb szerepvállalása által, míg a másik alternatívát álláspontom szerint a második pillér szerinti megelőzési kötelezettség hangsúlyozása jelentheti.

A harmadik pillér kapcsán a regionális szervezetek válságkezelő tevékenységének normatív alapja az Alapokmány VIII. fejezetében keresendő, mely többek között rögzíti, hogy a Biztonsági Tanács támogatja a helyi jellegű viszályok regionális szervezetek vagy megállapodások útján történő rendezését, s felhasználja azokat az elrendelt kényszerrendszabályok foganatosítása során. Itt érdemes szót ejteni azokról az előnyökről, melyeknek köszönhetően ezen szervezetek gyorsabban, s talán hatékonyabban tudnak a felmerülő krízishelyzetekre reagálni. Esetükben a tagállamok nagy valószínűséggel hasonló gazdasági és politikai berendezkedésűek, hasonlóképp vélekednek a regionális problémákat illetően, s ezáltal könnyebben jelölhetik ki a konfliktus rendezési irányait. Emellett partikuláris jellegükből adódóan szélesebb körű támogatást élveznek a vitában álló felek körében, de ugyancsak egyszerűbb feltárniuk azon okokat, melyekre a válság visszavezethető, beleértve azok kulturális, társadalmi és politikai vetületét. Végül reakciókészségüket szintúgy növeli az a körülmény, hogy a konfliktus elhúzódása kedvezőtlen távlati következményekkel járhat a többi tagállamra nézve is.
Témánk szempontjából kiemelendő az Európai Unió rohingyák védelme melletti elköteleződése, ugyanis a forrongás kitörését követően az elsők között sürgette a viszály felszámolását. A Tanács 2017 októberében elfogadott következtetéseiben

az erőszak haladéktalan beszüntetésére, illetve a nemzetközi jog maradéktalan tiszteletben tartása mellett a polgári lakosság védelmére szólított föl,

a helyzet javulásának hiányában azonban megszorító intézkedések meghozatalával kívánt nyomást gyakorolni a mianmari vezetésre. 2018 áprilisában egy évvel meghosszabbította a hatályban lévő, fegyverekre és a belső elnyomásra alkalmas felszerelésekre vonatkozó embargót, korlátozásokat vezetett be bizonyos termékkategóriák exportjára, megtiltotta a fegyveres erők számára nyújtott katonai kiképzést és célzott szankciókat helyezett kilátásba a jogsértések elkövetőivel szemben arra az esetre, ha továbbra sem történik meg a felelősségre vonásuk, melyek alapján az érintettek utazási tilalom alá vonhatók, de lehetőség nyílik pénzeszközeik befagyasztására is. Az Unió ezen kívül az ASEAN-beli és más térségbeli partnereivel folytatott interakciók révén is minél szorosabb együttműködésre törekszik, illetve valamennyi nemzetközi fórumon szorgalmazza a jelenlegi kihívások megoldását.

A másik megközelítés a prevenciónak tulajdonít központi szerepet a nemzetközi emberi jogi normák államon belüli szisztematikus megsértésének elkerülése érdekében, amely ugyan eddig kevésbé kiforrott, de a jövőben a legfontosabb komponenssé nőheti ki magát. Mivel a 2005-ös világcsúcs záródokumentuma igencsak szűkszavúan fogalmazza meg a nemzetközi közösség részéről elvárt magatartást, miszerint bátorítania és segítenie kell az államokat saját felelősségük teljesítésében, e kötelezettség tartalmának megállapításához célszerű segítségül hívni Ban Ki Mun 2009-es jelentését, melyben a Főtitkár a második pillér szerinti tevékenység négy specifikus területe között differenciál: egyrészről kilátásba kell helyezni azon következményt, hogy az R2P szempontjából releváns bármely bűncselekmény esetén az elkövetők felelősségre vonása várható; alapvető fontosságú a biztonsági szektor reformja, hiszen a legitim és hatékony biztonsági erők hozzájárulnak a stabilitás fenntartásához; harmadrészt elő kell segíteni a gazdaság fejlesztését, de ugyancsak hangsúlyt kell fektetni az oktatásra, az egyenlőtlenségek csökkentésére és a politikai életben való aktív részvételre; továbbá a segítségnyújtás átfogja a párbeszédet, preventív diplomáciát, az emberi jogi és humanitárius jogi standardek terjesztését is.

Ugyan az államok és nemzetközi szervezetek tekinthetők a védelmi felelősség legfőbb aktorainak, az imént vázolt perspektívákhoz kapcsolódóan további szempont lehet az, hogy az egyes pillérek végrehajtásába hogyan integrálódhat az NGO-k mint nem állami szereplők, főként a nemzetközi jogvédő szervezetek tevékenysége. A civil szféra ezen résztvevői által alkalmazható prevenciós technikák az információcserétől kezdve a korai előrejelző rendszer működtetésén át a kapacitásépítésig és ismeretterjesztésig az eszközök széles skáláját rejthetik magukban, melyek útján -akár önálló fellépéssel, akár más szervezetekkel partnerségben- hozzájárulhatnak a jogsértések megelőzéséhez. Emellett a már fennálló krízishelyzetek vonatkozásában tanúsított aktív szerepvállalásuk, aspirációik a harmadik pillér implementációjának is kedvezhetnek. A szóban forgó rohingya válsággal összefüggésben végzett kutatások, elemzések alapján és egyéb bizonyítékok révén több NGO igyekezett rávilágítani a civilek által elszenvedett brutalitásra és adott hangot azon felháborodásának, miszerint eddig nem történt érdemi válaszreakció a konfliktus rendezésére. Így mindenképp érdemes foglalkozni azzal, hogy törekvéseik milyen kihatással lehetnek a nemzetközi közösség, s elsősorban a regionális szervezetek cselekvési hajlandóságára.

Az eddig tárgyaltak jól mutatják, hogy az R2P doktrínája igen sok kívánnivalót hagy maga után. Bár egyes vélemények szerint Mianmarban a ruandai mészárlás óta nem látott népirtásnak lehetünk szemtanúi, a Biztonsági Tanács mégis késlekedik a határozott válasszal, s több, mint valószínű, hogy a 2011-es aktivizálódásán kívül ezúttal sem teremt újabb precedenst az elv gyakorlati alkalmazására. A tömeges és súlyos atrocitások kapcsán tanúsított tétlensége nemcsak a nemzetközi béke és biztonság fenntartását célzó tevékenységét kérdőjelezi meg, de aggályokat vethet fel az ENSZ emberi jogok védelmében betöltött szerepét illetően is. Felesleges és hiábavaló szervezeti reformokban, így a BT döntéshozatali metódusának módosításában megoldást keresni. Az elmélet érvényre juttatása érdekében célravezetőbb lehet figyelmet szentelni a regionális szintű megvalósításnak és a jogsértések megelőzésének. Konklúzióként levonható, hogy amíg a fenti anomáliák orvoslására nem kerül sor, addig a védelem felelőssége nem marad más, mint nagy reményeket keltő ígéret, viszont ha a múlt hibáiból tanulva valóban a legsúlyosabb emberi jogi jogsértések elkerülése a cél, akkor a nemzetközi közösségre hárul az a feladat, hogy megoldást találjon a gyakorlati megvalósítást érintő problémákra, s előmozdítsa a koncepció effektív alkalmazását, ennek mikéntje azonban egyelőre még várat magára.

A cikk az Arsboni, a Bird & Bird és a Wolters Kluwer 2018-as Cikkíró Pályázatára készült írás szerkesztett változata.