A választópolgárok kiskorúsítása? – választópolgári egyértelműség és a népszavazás-hitelesítés

Az NVB és a Kúria népszavazási kezdeményezések elbírálásáról szóló döntéseiben visszatérő érv, hogy a választópolgárok nem látják át a kérdés következményeit, nem értik a benne szereplő fogalmakat, ezért az nem hitelesíthető. Ez az érvelés azonban parttalan normatív környezetet teremt, valamint nem veszi figyelembe a népszavazási kérdés fejlődéstörténetét, valamint az azt övező társadalmi párbeszédet. Ez végső soron oda vezethet, hogy fontos kérdések mint például a CEU-népszavazás megakadnak a hitelesítés fázisában. Cikkemben a választópolgári egyértelműség ezen aspektusát vizsgálom, felhívva a figyelmet a gyakorlat egyes következetlenségeire.

Az elmúlt években mind a Nemzeti Választási Bizottság („NVB”), mind a Kúria részéről számos kérdés hitelesítése esetén fogalmazódtak meg olyan ellenérvek, amelyek a választópolgárok informáltságával vagy átlátási képességeivel kapcsolatban fogalmaztak meg fenntartásokat. Ez az antropológiai pesszimizmus sok esetben oda vezetett, hogy az adott kérdés elakadt a hitelesítés fázisában. Ahhoz, hogy megértsük, hogy mi a gond ezzel a gyakorlattal, át kell tekintenünk a hitelesítés, valamint a népszavazás funkcióját, illetve az egyértelműség követelményét.

A népszavazás és a hitelesítés funkciója

A népszavazás alkotmányos funkciója, hogy egyes ügyekben a választópolgárok közvetlenül, azaz a képviseleti demokratikus elemek közreműködése nélkül dönthessenek. Ez a döntési folyamat számos alkotmányos és törvényi szabállyal van körülbástyázva, amelyek kijelölik a közvetlen demokratikus hatalomgyakorlás kereteit. Az alkotmányos funkcióból sok egyéb mellett az is következik, hogy a döntés során a választópolgároknak érteniük kell, hogy miről döntenek, továbbá ugyanazt kell érteniük az adott kérdés alatt. Nem megfelelő kérdés tehát az, hogy „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés megfelelően végezze a munkáját?”, mivel a „megfelelő” kifejezést a választópolgárok különféleképpen értelmezik.

A hitelesítés alkotmányos funkciója, hogy ne indulhasson aláírásgyűjtés olyan kérdésben, amely nem felel meg az alkotmányos vagy törvényi követelményeknek,

így például nem egyértelmű. Erre azért van szükség, hogy a választópolgárok az aláírásgyűjtéskor már biztosak lehessenek benne, hogy az adott kérdés megfelelő, arról adott esetben népszavazás tartható.

Már ebből a definícióból is kitűnik, hogy a hitelesítés a kérdés jogszabályoknak való megfelelősségét vizsgálja. Papíron ezzel összhangban állónak tűnik a joggyakorlat is, hiszen korábban az Alkotmánybíróság majd a Kúria is kifejtette, hogy a hitelesítés során az alkotmányos és törvényi feltételek mellett nem vizsgálható a kérdés – gazdasági, technológiai, logisztikai, stb. – célszerűsége. A hitelesítési gyakorlat elemzése azonban arra világít rá, hogy az egyértelműség követelményén keresztül célszerűségi szempontokat is figyelembe vesznek a jogalkalmazó szervek. Ahhoz, hogy ezt a folyamatot, valamint annak okait megértsük, először meg kell néznünk, hogy mit is jelent az egyértelműség követelménye.

Az egyértelműség

Ahogy fent is említettük, a népszavazás csak úgy működhet alkotmányosan, ha a választópolgárok értik az eldöntendő kérdést és ugyanazt értik alatta. Ennek az alkotmányos elvárásnak a törvényi lecsapódása az egyértelműség kritériuma, amely alapján

csak akkor hitelesíthető a kérdés, ha a jogalkotó mellett a választópolgárok számára is egyértelmű.

Az egyértelműségnek tehát két oldala van: a jogalkotó számára is egyértelműnek kell lennie, hogy mire kötelezi egy érvényes és eredményes népszavazás, és a választópolgárok számára is egyértelműnek kell lennie a kérdésnek.

A gyakorlatban azonban az egyértelműség, különösen pedig a választópolgári egyértelműség olyan tág értelmet nyert, amely adott esetben szétfeszíti az előbbiekben említett szűk, alkotmányossági és törvényességi vizsgálatot. A jogalkalmazó szervek ugyanis sok esetben beleértik a fogalomba azt, hogy a választópolgárok átlássák az eldöntendő kérdés tágabb társadalmi, gazdasági, pénzügyi, stb. következményeit is. Ez a gyakorlat még egy korábbi, ingyen sörrel kapcsolatban hozott AB határozatból merítkezik, és rendkívül tág kört ölel fel. A kérdés pénzügyi következményeire hivatkozással tagadta meg az NVB egy kezelési költséggel kapcsolatos kérdés hitelesítését, és hasonló módon, az eldöntendő ügy társadalmi következményeire hivatkozással tagadta meg a korkedvezményes nyugdíjjal kapcsolatos kérdés hitelesítését is. Számos példát lehetne még említeni a gyakorlatból, a legabszurdabb talán az a vasárnapi boltzárral kapcsolatos érvelés, ahol a testület részben azért tagadta meg a hitelesítést, mert a választópolgárok nincsenek tisztában azzal, hogy az üzletek általános vasárnapi zárva tartása milyen további következményekkel járna. Ez utóbbi példa után

a gyakorlatot joggal nevezhetjük a választópolgárok kiskorúsításának.

CEU-népszavazás

A kérdéses gyakorlat azonban nem csak az elsőfokon eljáró NVB-re jellemző, a felülvizsgálati szakban eljáró Kúria is van, hogy ehhez az eszközhöz nyúl. Ennek egyik eklatáns példája a CEU-népszavazás kapcsán hozott egyik döntés. A kérdés arra irányult, hogy „Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény attól függetlenül folytathasson oklevelet adó képzési tevékenységet, hogy magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályát a szerződő felek elismerték.” A kérdés tehát azt célozta, hogy a 2017 tavaszán a felsőoktatási törvény módosításával bevezetett, a CEU működését megnehezítő egyik többletfeltételt kiiktassa.

Az NVB számos okból nem találta egyértelműnek a kérdést, amely érveket a Kúria nem látta megalapozottnak. Felhívta azonban a figyelmet arra, hogy az „érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényelne, amellyel csak a közvetlen érintettek vagy e szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek.” A Kúria értelmezése szerint a kérdés „többek számára nem pontosan értelmezhető fogalmakból áll”, ide veszi a bíróság a „külföldi felsőoktatási intézmény”, az „oklevelet adó tevékenység” valamint a „nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése” fogalmakat.

Mivel a Kúria az NVB további indokait elutasította, ezért kijelenthető, hogy a

CEU-ügyben azért nem kerülhetett sor népszavazási aláírásgyűjtésre, mert a Kúria szerint a szabályozás alapfogalmaival a választópolgárok nincsenek tisztában.

A népszavazási kérdés fejlődéstörténete – társadalmi párbeszéd

A fent ismertetett gyakorlat szem elől téveszti a népszavazási kérdés fejlődéstörténetét, vagyis azt a folyamatot, amely a hitelesítéstől az érvényes és eredményes népszavazásig vezet. Az NVB és a Kúria mintha azt a kérdést tenné fel a hitelesítéskor, hogy „mi lenne, ha most vasárnap lenne ebben a kérdésben népszavazás, vajon tudnák a választópolgárok, hogy miről van szó?” Ez azonban nem veszi figyelembe azt, hogy a népszavazást megelőzi egy aláírásgyűjtés, illetve egy népszavazási kampány.

Holott egy esetleges népszavazást intenzív társadalmi párbeszéd előz meg.

A kérdés hitelesítése és az aláírásgyűjtés bekerül a hírekbe, tehát már ekkor megindul a választópolgárok szavazatáért való verseny, amely magában foglalja a kérdéssel kapcsolatos pro és kontra érvek, tehát annak hatásainak ismertetését. A népszavazási kampánynak pedig effektíve az a funkciója, hogy egy ötven napos közéletileg intenzív időszakban a népszavazás kezdeményezői, valamint a politika egyéb szereplői meggyőzzék a választópolgárokat a kérdés támogatásáról vagy éppen elvetéséről. Hiszen éppen ez a pártok egyik legfontosabb alkotmányos funkciója, az, hogy elősegítsék a népakarat kialakítását.

A megfelelő kérdés tehát nem az, hogy hogyan döntenének a választópolgárok most vasárnap, hanem az, hogy egy intenzív, a kérdés részleteibe menő, annak egyes következményeit kiveséző társadalmi vitát követően megtartott népszavazáson átlátják-e a választópolgárok a kérdés egyes fogalmi elemeit és tétjét. A fenti, CEU-népszavazási kérdés kapcsán tehát a pártok, újságírók és egyéb véleményformálók a választópolgárok véleményének kialakítása céljából szükségképpen értelmezték volna a kérdést.

Ennél kicsit továbbmenve az is kijelenthető, hogy

semmiképpen sem az NVB és a Kúria hatásköre azt eldönteni, hogy a választópolgárok mennyire kompetensek egy-egy kérdés eldöntésében, illetve a kérdés következményeinek felmérésében.

A közelmúltban sok kritika érte a választópolgári tudatosságot, a népszavazás intézménye kapcsán épp a Brexit volt elrettentő példa. A kérdéssel tehát foglalkozni kell, azonban a népszavazás és a népszavazáshoz való alapjog alkotmányos beágyazottsága miatt ez csak alkotmányos szinten, alkotmányjogi szempontok alapján tehető meg, semmiképpen sem egy törvényi feltételből kiolvasztva.

Ezek mellett a fent ismertetett gyakorlat hátránya, hogy

lényegében az alapján bármilyen kérdés hitelesítése megtagadható.

Ez egyrészt következik abból, hogy bármilyen jogi fogalomra rá lehet húzni, hogy az túl bonyolult a választópolgároknak, hiszen a jog egy olyan fogalmi háló, amely óhatatlanul eltér a szavak köznapi használatától és pontos jelentésének feltérképezése mindig jogi szakértelmet kíván. Másrészt az Az országos népszavazási kérdések országos – az Országgyűlés hatáskörébe tartozó – közügyekre vonatkoznak, óhatatlanul távolabbi társadalmi, gazdasági, stb. hatást váltanak ki. Ez azt eredményezi, hogy bármilyen, adott esetben politikailag érzékeny, és másképp vissza nem utasítható kérdést meg lehet gátolni ezzel az érveléssel. Ez mindenképpen sérti a jogbiztonság elvét, azt, hogy a jogalanyok kiszámítható feltételek mellett kezdeményezhessenek népszavazást. Ez különösen nagy jelentőséggel bírhat az országos népszavazási kezdeményezések tekintetében, amelyek óhatatlanul aktuálpolitikai témákat és érdekeket is érintenek, különösen fontos tehát, hogy objektív és politikamentes szempontrendszer alapján dőljön el, hogy melyik kérdés alkalmas népszavazásra.

A fentiek alapján elmondható, hogy

a jövőben az NVB-nek, valamint a Kúriának mindenképpen szűkebb értelemben kell vennie a választópolgári egyértelműséget;

a kérdés tágabb hatásai nem képezhetik a vizsgálat tárgyát és az abban szereplő fogalmak terén figyelemmel kell lennie az esetleges népszavazást megelőző társadalmi párbeszédre, különösen a népszavazási kampány intézményére. A választópolgárok döntési kompetenciájáról szóló vitának semmiképpen sem ezen a szinten kell eldőlnie.

Zárásként érdemes felidézni a gyakorlattal kapcsolatban Magyar Kétfarkú Kutya Párt kérdését, mely görbe tükröt állított a választópolgári kiskorúsítás elé: „Egyetért ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson a paksi atomerőmű bővítésével kapcsolatos állampolgári tájékoztatásról annak érdekében, hogy a Nemzeti Választási Bizottság ne minősíthesse a választópolgárok számára túl bonyolultnak az atomenergiával kapcsolatos népszavazási kérdéseket?”

Az írás az Emberi Erőforrások Minisztériuma ÚNKP-17-3 Kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának támogatásával készült.