Az „éjjeli őrség”: az Európai Unió határainak védelmében

A Frontex[1], amely elsősorban a határellenőrzési erőfeszítések összehangolásáért felelős, 2005-ben alakult meg a Külső Határok Igazgatásért Felelős Európai Ügynökségként. A 2015-2016-os európai “migráns válságra” válaszul az Európai Bizottság 2015. december 15-én javasolta a Frontex megbízatásának kiterjesztését és az Európai Határ- és Partiőrség megalakítását. 2015. december 18-án az Európai Tanács jóváhagyta a javaslatot, és az Európai Parlament szavazása után az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség[2] 2016. október 6-án hivatalosan megkezdte működését Törökország bolgár külső határán.

Írásomban először röviden bemutatom a Frontex történetét és átalakulását. Ezt követően jelen  egy új, az ügynökség által elvégzendő feladatra fogok összpontosítani, nevezetesen a sebezhetőség elemzésre, amely segítséget nyújt a határellenőrzéssel, az illegális határátlépéssel és a határokon átnyúló bűnözés különböző formáival kapcsolatos események elemzésében.

  1. A kezdetek: a Külső Határok Igazgatásáért Felelős Európai Ügynökség (2005-2016)

A Frontexet, azaz a Külső Határok Igazgatásáért Felelős Európai Ügynökséget a 2007/2004 / EK rendelet[3] hozta létre, munkáját azután 2005. október 3-án kezdte meg, az első olyan EU-ügynökségként, amelynek székhelye az új EU-tagállamok egyikében, nevezetesen Lengyelországban, Varsóban található. A Frontex küldetése az volt, hogy segítse az Európai Unió tagállamait a külső határellenőrzésekre vonatkozó uniós szabályok végrehajtásában és a külső határigazgatásban részt vevő tagok közötti együttműködés összehangolásában.

Bár a tagállamok határainak belső ellenőrzése a tagállamok feladata, a Frontex szerepe annak biztosítása volt, hogy ezen ellenőrzés ugyanolyan magas szintű hatékonysággal működjön az Unió egész területén. Az Ügynökség fő feladata a tanácsi rendelet értelmében[4]:

  • koordinálni a tagállamok közötti együttműködést a külső határigazgatásban.
  • a tagállamok támogatása a nemzeti határőrök képzésében.
  • kockázatelemzések végzése.
  • a külső határok ellenőrzésének és felügyeletének kutatása.
  • a külső határokon történő technikai és operatív segítségnyújtást igénylő tagállamok támogatása.
  • biztosítsa a tagállamok számára a közös visszatérési műveletek szervezéséhez szükséges támogatást.

Munkahely. Lehetőségek. Szakmaiság. Inspiráló környezet. Ez a Sárhegyi és Társai Ügyvédi Iroda.

Az igazgatóság az ügynökség vezető testületeként az éves munkaprogramokban ellenőrizte a személyes, pénzügyi és szervezeti struktúrát, valamint az operatív feladatok lebonyolítását.

Az ügynökségnek komoly problémákkal kellett szembenéznie a személyzet létszámának növelése kérdésében, valószínűleg azért, mert a régióban (Varsóban) biztosított fizetés számottevően alacsonyabb volt a környező nagyvárosokban nyújtottnál. Az EU intézményeiben egy-egy megüresedett pozícióra átlagosan 50 jelentkező jut, a Frontex esetében ez a szám átlagosan 13 körül mozgott.[5]

2. Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (2016-)

Az Európai Uniónak a menedékkérők nyugat-balkáni útvonalon történő tömeges beérkezésével kialakult válsághelyzet szorosan kapcsolódott az Európai Unió külső határainak ellenőrzéséhez.[6]

Ez a válság azt is kimutatta, hogy a Frontex, amelynek korlátozott mandátuma a tagállamok külső határainak biztosítása volt, nem rendelkezik elegendő személyzettel és felszereléssel, és nem volt jogosult határellenőrzési műveletek végrehajtására, valamint keresési és mentési feladatok kivitelezésére.

Ezért megérthetjük annak okát, hogy 2015. december 15-én a Bizottság miért nyújtotta be az Európai Határ- és Partivédelmi Ügynökség (EBCG) szóló rendeletjavaslatot annak érdekében, hogy az európai integrált határigazgatást biztosítsa “minőségi szempontból eltérő szinten” – különösen a Frontex Ügynökség hatáskörének kiterjesztésével – megreformálja, azáltal, hogy új néven, Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséggé (a továbbiakban: EBCG) alakítja át azt.[7]

Miután “azonosította a külső határok megosztott felügyeletére való áttérés szükségességét”, a Bizottság “a felelősség és a szolidaritás új szintjére emelésével hatékonyabbá és megbízhatóbbá tette a határigazgatást”.[8]

Míg például Franciaország és Németország támogatta a javaslatot, Lengyelország és Magyarország ellenezte a tervet, utóbbiak szuverenitásuk veszélyét látva ezen uniós aktusban.[9]

A korábbi Frontex korlátai megakadályozták a menekültügyi válság által teremtett helyzet hatékony kezelését és orvoslását: a tagállamok az erőforrásokhoz való önkéntes hozzájárulásra támaszkodtak, saját operatív rendszereik hiányoztak, és nem rendelkeztek kifejezett felhatalmazással a kutatási és mentési műveletek elvégzésére.

A javaslat jogalapja az Európai Unió működéséről szóló szerződés 77. cikke (2) bekezdésének b) és d) pontja és 79. cikke (2) bekezdésének c) pontja. A 77. cikk feljogosítja az EU-t, hogy fogadjon el jogszabályokat a külső határok integrált irányítási rendszerének fokozatos bevezetéséről, a 79. cikk pedig feljogosítja az EU-t a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérésére vonatkozó műveletek végrehajtására.

A fent említett szerződési rendelkezések explicit megfogalmazása a következő[10]:

EUMSZ. 77. cikk :

(2) Az (1) bekezdésben foglaltak céljából az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapít meg a következőkre vonatkozóan:

b)  azok az ellenőrzések, amelyeknek a külső határokat átlépő személyeket alá kell vetni,

d)  a külső határok integrált határőrizeti rendszerének fokozatos bevezetéséhez szükséges valamennyi intézkedés

EUMSZ 79. cikk:

(2) Az (1) bekezdésben foglaltak céljából az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapít meg a következőkre vonatkozóan:

c)  illegális bevándorlás és jogellenes tartózkodás, beleértve a jogellenesen tartózkodó személyek kitoloncolását és repatriálását is.

 

2015. december 18-án az Európai Tanács határozottan támogatta a javaslatot, amelyet ezután rendes jogalkotási eljárásnak vetettek alá. A határ – és partiőrséget hivatalosan 2016. október 6-án indították el Törökország bolgár külső határán.[11]

Új név – új szerepek?

Az EBCG-javaslat[12] kulcsfontosságú lépés volt az ügynökség fejlődésében. Új formájával fokozatosan egyre több hatalommal büszkélkedik a tagállamok fölött, amint azt számos rendelkezés is mutatja:

– az Ügynökség elfogadja az európai “operatív és technikai stratégiát”, amelyhez a tagállamok “nemzeti stratégiáinak” koherensnek kell lenniük

– a tagállamok “tevékenységük tervezésekor figyelembe veszik a Frontex kockázatelemzését” (10. cikk, (6) bekezdés);

– a tagállamoknak általános kötelezettségük van arra, hogy időben és pontosan tájékoztassák az Ügynökséget

– az Ügynökség saját összekötő tisztviselőit telepíti a tagállamokra. Ezek a tisztek rendszeresen jelentenek az Ügynökség ügyvezető igazgatójának a tagállamoknak a külső határokon történő helyzet kezelésére való képességéről (11. cikk (3) bekezdés, e) pont);

– az Ügynökség értékeli a tagállamok “kapacitását” a “külső határok” szakaszának “sebezhetőség elemzésével”

– amennyiben ez a “sebezhetőségi elemzés” azt a következtetést vonja le, hogy kapacitásuk nem elegendő, szankciót alkalmazására kerül sor: ún. “kötelező intézkedések meghozatalára kerülhet sor a korrekciós intézkedések bevezetéséről” a tagállam számára, és ha ezt a döntést nem hajtják végre, Az Ügynökség és az Európai Bizottság beavatkozhat (12. cikk);

– Végezetül a javaslat olyan rendelkezést tartalmaz, amely lehetővé teszi az Ügynökség számára, hogy helyettesítse magát egy tagállam számára a sebezhetőségi elemzést követő korrekciós intézkedések végrehajtásának elmulasztása esetén, vagy “a külső határon, az esetleges nem várt migrációs nyomás esetén, amely veszélyezteti a schengeni térség működését”.

Amint azt a fent említett pontokból is látjuk, a javaslat az Ügynökség felügyeleti szerepét adja, amely a sebezhetőségi elemzésekért felelős.

3. Sebezhetőségi elemzés

A “sebezhetőségi elemzés” kifejezés magában foglalja a határellenőrzéssel, a kockázatelemzéssel, valamint a nyilvántartásba vétellel, a szűréssel és a továbbítási mechanizmusokkal kapcsolatos információk kezelését.

Az EBCG-javaslat 12. cikke a sebezhetőség intézményét a következőképpen szabályozza[13]:

(12) A közös felelősségvállalás szellemében a külső határok igazgatásának rendszeres nyomon követése az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség szerepkörébe kell, hogy tartozzon. Az ügynökségnek biztosítania kell a megfelelő és eredményes nyomon követést, nem csupán kockázatkezelés, információcsere és az Eurosur révén, hanem a saját személyzetéhez tartozó szakértők jelenlétével is a tagállamokban. Az ügynökségnek ezért képesnek kell lennie arra, hogy bizonyos tagállamokba egy adott időszakra összekötő tisztviselőket küldjön, akik ez alatt az időszak alatt jelentést tesznek az ügyvezető igazgatónak. Az összekötő tisztviselők jelentésének a sebezhetőségi elemzés részét kell képeznie.

Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség hivatalos honlapja[14] is jelzi a fent említett feladatot, a következőket olvasva:

“Kockázatelemzés – a Frontex összes tevékenysége kockázatelemzésen alapul. Az ügynökség felméri az EU határbiztonságát veszélyeztető kockázatokat. Képet alkot azokról a mintázatokról és tendenciákról, amelyek az irreguláris migrációt és a több tagországot érintő bűnözést, többek között az embercsempészetet jellemzik a külső határok mentén. Megállapításait megosztja az uniós országokkal és a Bizottsággal, és felhasználja saját tevékenységeinek megtervezésénél.”

 

Amint az a fentiekből kiderül, a kockázatelemzés kiindulópont minden Frontex tevékenységhez, a magas szintű stratégiai döntéshozataltól a működési tevékenységek tervezéséig és végrehajtásáig.

A Frontex a tagállamok, az EU szervezetei, partnerországai és szervezetei körében széles spektrumú adatgyűjtést végez, valamint az európai határokon és azon kívül eső helyzetről gyűjti össze a szükséges információkat. Az adatokat elemzik annak érdekében, hogy képet alkossanak az EU külső határain kialakult helyzetről, valamint a kulcsfontosságú tényezőkről, amelyek befolyásol(hat)ják azt.[15]

A tendenciák körvonalazása és a kockázatok azonosítása mellett a Frontex javaslatokat fogalmaz meg a különböző kihívások leküzdésére, többek között a határokon átnyúló bűnözésre vonatkozóan, az EU külső határainak vonatkozásában. Ez segít a rendelkezésre álló források felhasználásának optimalizálásában és a meghozott intézkedések hatékonyságának maximalizálásában. Az ügynökség kockázatelemzését a magas szintű döntéshozatal, valamint a közös műveletek napi koordinálásának során használja.[16]

Nyilvánvaló azonban, hogy minden kötelezettségének teljesítése érdekében az ügynökségnek bizonyos fokú szabadsággal kell rendelkeznie működésének tekintetében. Ez az oka annak, hogy a Bizottság javaslata jogot biztosít a beavatkozásra, ha egy tagállam nem követi nyomon a sebezhetőségi elemzésből származó ajánlásokat, vagy olyan helyzetben, amikor a külső határellenőrzés (de leginkább ennek hiánya) veszélyezteti a schengeni térség általános működését. Ez utóbbi rendelkezést azonban a Tanács szövege módosította, amely hasonló mechanizmust ír elő a belső határok visszaállítására a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 26. cikke szerint.[17]

Beavatkozási jog

Ha a tagállamok határigazgatási rendszereinek működésében hiányosságokat azonosítanak a kötelező sebezhetőségi elemzés eredményeképpen, akkor az Ügynökség felhatalmazást kaphat arra, hogy időben korrekciós intézkedéseket tegyen[18] a tagállamok irányába. Sürgős helyzetekben, amelyek veszélyeztetik a schengeni térség működését, vagy ha a hiányosságokat nem orvosolták, az Ügynökség jogosult lépéseket tenni annak biztosítására, hogy a helyreigazító intézkedéseket haladéktalanul a helyszínen hozzák meg.

A beavatkozási jog kérdésköre az EU tagjai és a Bizottság közötti viták gyakori témái közé tartozik, különösen azon tagállamok esetében, amelyek határai egyben az EU külső határaiként is funkcionál, mint például Görögország, Magyarország, Olaszország és Lengyelország. Az új rendelkezések azt is szeretnék biztosítani, hogy a beavatkozás csak azon tagállamok beleegyezésével legyen elérhető, amelyek külső határai szükségessé teszik az EBCG jelenlétét. Görögország európai ügyekért felelős miniszterhelyettes Nikos Xydakis egy interjúban[19] kijelentette, hogy míg Görögország támogatja a közös európai fellépést és megváltoztatja a Frontex mandátumát, azt szeretné, hogy az EBCG átvegye a migráció és a menekültügyek teljes körű átvételét.

5. Egy pillantás a gyakorlatra

“A sebezhetőségi felmérés fontos része a Frontex azon küldetésének, hogy elősegítse az Európai Unió belső biztonságának javítását, és biztosítsa a személyek szabad mozgásának elvét a schengeni térségben” – mondta Fabrice Leggeri, a Frontex ügyvezető igazgatója.

A gyakorlatban ezek az éves értékelések lehetővé teszik az ügynökség számára, hogy uniós szintű áttekintést nyújtson a rendelkezésre álló határellenőrzési eszközökről és kapacitásokról, és azonosítsa a tagállamok képességeinek esetleges gyengeségeit, hogy így azok kezelni tudják a határokon átnyúló nagyobb migrációs nyomást. A Frontex elemzi a tagállamok által a határellenőrzési kapacitásokkal kapcsolatos különféle információkat annak meghatározására, hogy készek-e szembenézni a külső határokon történő kihívásokkal. Az ügynökség ezután minden egyes tagállam számára egyedi értékelést készít.[20]

6. Összefoglalás

Bár a biztonság és a külpolitika területe mindig is kulcskérdés volt az Európai Unió valamennyi szegmensében és politikájában, az elmúlt évek eseményei az Európai Uniót oly módon érintették, mely nem volt előre látható.

Személyes véleményem szerint a Frontex megreformálása nagyon hatékony módja az újonnan felmerült problémák megoldásának megtalálásában. Sikeres műveletekkel és olyan intézkedésekkel, mint a sebezhetőségi elemzés, az Európai Uniónak még nagyobb hatalma és lehetősége van arra, hogy megoldja a határátkeléssel és ellenőrzéssel kapcsolatban felmerülő kérdéseket oly módon, hogy ne csak az arra rászorulók jogait és érdekeit szolgálja, de figyelembe veszi a tagállamok polgárait is.

Utolsó gondolatként, hadd idézzem Fabrice Leggeri urat. Úgy gondolom, hogy ezen mondat összefoglalja az Európai Határ- és Partiőrség eredményeit és fontosságát, mely meggyőződésem szerint központi szereppel bír a biztonság és a külpolitika terén az Európai Unióban.

Így teljes mértékben egyet kell értenem Leggeri úr álláspontjával, miszerint:

“A Frontex az EU azon törekvéseinek középpontjában áll, amelyek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség garantálására irányulnak.”[21]

 Bartuszek Lilla Judit

Források

[1] See Regulation (EU) 2016/1624 recital 11 (“…the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union should therefore be expanded. To reflect those changes, it should be renamed the European Border and Coast Guard Agency, which will continue to be commonly referred to as Frontex. It should remain the same legal person, with full continuity in all its activities and procedures….”) and article 6 (“The European Border and Coast Guard Agency shall be the new name for the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Members States of the European Union established by Regulation (EC) No 2007/2004. Its activities shall be based on this Regulation….”)

[2] “European Agenda on Migration: Securing Europe’s External Borders”. europa.eu. European Commission.

[3] Council Regulation 2004 (EC) No 2007/2004″. Council of the European Union. 2004-10-26.

[4] “Council Regulation 2004 (EC) No 2007/2004”. Council of the European Union. 2004-10-26.

[5] http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/6303089.stm

[6] http://www.europeanpapers.eu/en/system/files/pdf_version/EP_eJ_2016_2_10_Agenda_Philippe_de_Bruyckere_1.pdf

[7] Commission Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Euro- pean Border and Coast Guard and repealing Regulation (EC) No 2007/2004, Regulation (EC) No 863/2007 and Council Decision 2005/267/EC, COM(2015) 671 final.

[8] Proposal for a Regulation COM(2015) 671, cit. See also the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, A European Border and Coast Guard and effective management of Europe’s external borders, COM(2015)673 of 15 December 2015, which summarizes the goals of the borders policy

[9] “Migrant crisis: EU to launch new border force plan”BBC.2015.

[10] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=EN

[11] http://ec.europa.eu/news/2016/10/20161006_en.htm

[12] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556934/IPOL_STU(2016)556934_EN.pdf

[13] See for the Council the mandate of negotiations with the European Parliament of 8 April 2016 (Document 7649/16) and for the European Parliament the draft report of Artis Pabricks for the Libe Committee of 23 March 2016. The European Parliament approved the text in plenary on 6 July and the legislative procedure will end soon with the approval by the Council

[14] http://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/frontex_en

[15] http://frontex.europa.eu/intelligence/risk-analysis/

[16] http://frontex.europa.eu/operations/roles-and-responsibilities/ and also: http://frontex.europa.eu/intelligence/risk-analysis/

[17] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556934/IPOL_STU(2016)556934_EN.pdf

[18] http://books.google.hu/books: International Migration and Refugee Law. Does Germany’s Migration Policy Toward Syrian Refugees Comply

[19] http://medium.com/athenslivegr/nikos-xydakis-on-greeces-limited-sovereignty-and-europe-s-threatened-democracies-2c35fc14f8d0

[20] http://frontex.europa.eu/news/frontex-completed-first-set-of-vulnerability-assessments-hKB3h4

[21] http://frontex.europa.eu/assets/HQ_agreement_speech_-_keynote_final.pdf

A képek forrása itt, itt, itt és itt.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.