Az ellenzéki jogok szerepe a hatalommegosztás rendszerében

„Nincsen szabadság, ha a törvényhozó hatalom a végrehajtó hatalommal ugyanabban a személyben, vagy ugyanabban a hatósági testületben egyesül, mivel attól lehet tartani, hogy az ilyen uralkodó vagy az ilyen testület zsarnoki törvényeket fog hozni, s azokat zsarnoki módon fogja végrehajtani.”[1]

A legtöbb európai ország politikatörténete a XIX. század középső harmadáig az abszolút monarchia és a rendi társadalom letöréséről és a polgári társadalom kialakításáról szólt. Ez a parlamentiszuverenitás-tan megerősödésének következményeként az uralkodó tényleges hatalmának fokozatos gyengítésével és a parlamenti hatalom megszilárdításával járt. A parlamentek azonban ezt nem élvezhették sokáig. A XX. századra ugyanis az államélet középpontjába a törvényhozó hatalom tevékenysége helyett a végrehajtó hatalom került. Ráadásul a parlamentáris kormányzati rendszerrel rendelkező országokban a kormányzat ugyan szervezetileg elkülönül az országgyűléstől, de egyúttal abból „vétetik”, ez pedig a mai napig megoldatlan dilemma elé állítja a klasszikus hatalommegosztás gondolkodóit. Sári János innen eredezteti a kérdést, hogy Montesquieu vajon megértette-e vagy félreértette-e az alkotmányos rendszer lényegét.[2]

A montesquieu-i elgondolás lényege ugyanis egyrészt a hatalmi viszonyok jognak való alávetése, másrészt az állami szervek törvényhozó, végrehajtó, igazságszolgáltató hatalom szerinti megkülönböztetése. Ezeket a hatalmi ágakat pedig egyenrangúnak feltételezte.[3] A XX. században azonban a hatalmi élet centrumába fokozatosan a végrehajtó hatalom került. Ennek okát Sári három elemben látja: az állami funkciók megváltozásában, a pártok szerepének megerősödésében és a polgári társadalomnak a rendihez képest újfajta tagozódásában. Az állam új típusú gazdasági-szociális tevékenységeinek a megjelenése ugyanis pozíciójának a megerősödéséhez vezetett, ráadásul a közigazgatás szervezetét és személyi állományát is óriási méretűre növelte. A pártok pedig az új társadalmi struktúrában egységessé váló polgárokat már csak politikai alapon tudják különböző mezőkre osztani, amely pártok ráadásul már nem tilalmazott vagy csak megtűrt képződmények, hanem az alkotmányban jelen lévő közjogi intézmények.[4]

A történelmileg kialakult, a premodern parlamentek esetében megfelelő többségi hatalmi elv így mára már számos diszfunkcionalitást hordoz magában. A többségi elv lényege Smuk szerint abban az eljárásban ragadható meg, amit köznapiasan demokratikus döntéshozatalnak szoktunk nevezni. A demokrácia kritériuma pedig az, hogy egy közösség vitás ügyeinek eldöntésekor a döntésben résztvevők egyenlőségének biztosítása mellett érvényesüljön a többség akarata: egy személy vagy kisebbség se tudja a közösségre erőltetni az akaratát.[5]

A többségi elv rendszerének a vizsgálatát a Sartori által felállított három, egymáshoz kapcsolódó kontextusban érdemes elvégezni: alkotmányos, választási és társadalmi kontextusban.[6]

Az alkotmányos kontextus lényegében arról szól, hogy a törvényhozó és végrehajtó hatalom működése során mennyiben biztosított a többség akaratának érvényesülése és mennyiben védettek a kisebbségben maradók. A parlament, működését tekintve, elsősorban többségi elven nyugszik, ám egyes szabályozások ismerik a minősített többséggel eldöntendő kérdéseket, amelyek eldöntéséhez többnyire a kisebbségre is szükség van.

A választási kontextust tekintve alapvetően a választások két funkcióját kell vizsgálni. Egyrészt ugyanis ezen intézmény segítségével alakul ki a népképviseleti szerv összetétele, hogy aztán a társadalom többségének akaratát testesítse meg a népszuverenitás elve alapján, másrészt a választások eredményeképpen alakulnak ki a parlamenti erőviszonyok, mely alapján kiderül, hogy melyik politikai erő vagy koalíció jogosult a kormányzás lehetőségének a megszerzésére. Fontos kiemelni, hogy Sartori szerint a választások kapcsán a kisebbségnek semmiféle joga nincs – szerinte azonban ez nem a többség, legfeljebb a számok zsarnoksága: a mandátumot szerzett jelölt a későbbiekben semmiféle jogot nem élvez, illetve a rá szavazók szavazatai elvesznek.[7]

A többségi szabály társadalmi kontextusa az elv legtöbbet kritizált része. Egyik legnagyobb kritikusa, Alexis de Tocqueville már nemcsak a tartósan kisebbségben maradó társadalmi csoportokat emeli ki, hanem inkább a többségi ortodoxia, konformizmus szellemi hatalmáról, amely az egyedi hangokat, tehetségeket fojtja el.[8]

Ezzel át is térünk a többségi elv kritikájára, korlátainak elemzésére, hiszen hiába igazolható a kialakult államszervezési elvek közül a legegyszerűbben az, hogy ez a legigazságosabb forma, ennek ellenére a többségi akarat érvényesülésének a megítélése mégsem egyértelműen pozitív.

A többségi elv legkomolyabb angolszász kritikusának, Robert A. Dahlnak a többségi modellel kapcsolatos nézeteit Smuk Péter a következő hét pontban foglalja össze: (1) új és új „ciklikus” többségek alakulhatnak ki; (2) a képviseleti döntéshozó szerv napirendjének meghatározása (ami többnyire a többség kezében van) a munka és így a végeredmény manipulálására is tökéletesen alkalmas; (3) az önrendelkezés maximalizálása akkor lehetséges, ha megengedjük, hogy egyének vagy csoportok bizonyos ügyekben autonóm döntéseket hozzanak (ezzel pedig szerinte túllépünk a közösségi döntéseken); (4) a többségi elvet továbbá felhígítja a képviselet, amely akadályozza a valóságban a politikai egyenlőséget és konszenzust; (5) sérelmezi, hogy a többségi elvben semmi sem igényli a hasznok maximalizálásához szükséges különleges feltételeket; (6) megbicsaklik az elv, ugyanis a döntéshozatali eljárás nem semleges az ügyekre nézve a legtöbb országban; (7) végül a kisebbség, elvetvén a többségi elvet, akár a politikai rendszernek a megváltoztatását is célul tűzheti ki.[9]

Végül fontos vizsgálni a többségi elv (társadalmi kontextusa utáni) másik legtöbbet kritizált kontextusának, a választási kontextusnak a kritikáit. A XX. század közepe táján ugyanis, főleg a modern pártrendszer megszilárdulásával, kialakult egy irányzat, mely az arányos képviseleti rendszert kívánja bevezetni választási alapelvként, ezzel szétfeszítve a többségi elv korlátait, miszerint a kisebbségeknek a számarányuknak megfelelő képviseletet juttatna, ezzel feloldva a többségi szabályozás okozta feszültségeket – akár egy választókerületnek tekintve az egész országot. Belátható azonban a többségi elv mellett állók azon érvelése is, miszerint legalább akkora igazságtalanság, ha a többségnek nincs megfelelő képviselete, és ebből adódóan cselekvése ellehetetlenül. Egyesek számára logikus, mindenesetre érdekes az a véglet, ahová John Stuart Mill eljutott: szerinte minden választónak képviselve kell lennie saját képviselője által, nem fordulhat elő, hogy olyan valaki képviselje névlegesen, akit ő nem választott meg.[10]

Jól láthatóan a kritikusok számos, akár egymással szembenálló kiutat megfogalmaztak a többségi elvvel szemben, ám abban egyetértenek, hogy a tartós államberendezkedés intézményesítése megkívánja a többségi elv korlátozását. Ez az érzés felkeltheti az ún. konszenzusos demokrácia iránti igényeket.[11] Ebben a modellben hatalmas szerep hárul az ellenzékre, illetve az ellenzéki jogokra, így a továbbiakban ezek fogalmát, rendeltetését bontom ki bővebben.

Smuk Péter megfogalmazása a következő: „ellenzékieknek tekintjük azokat a kormányzati felelősségből nem részesülő, így a kormányzati hatalommal szemben álló pártokat, amelyek alkotmányosan intézményesített jogaik révén a parlamentben sajátos funkciók ellátásával vesznek részt a politikai akaratképzésben és a demokratikus kormányzati rendszer legitimációjában”.[12]

Petrétei József tanulmányában az ellenzék fontosságát vizsgálva az ellenzékiség két fontos elemét emeli ki. Egyrészt szerinte a parlamentáris demokrácia „huzamosan nem létezhet szervezett, lojális ellenzék nélkül, amely a fennálló kormányhoz képest tartalmi és személyi alternatívát kínálva képes és hajlandó átvenni a kormányzati hatalmat az államban anélkül, hogy az alkotmányos rendszer egészét megsértené”. Álláspontja szerint az a politikai berendezkedés strukturális válságát jelentené, ha a hatalomváltásnak ez a békés és demokratikus módja hiányozna. „A demokratikus hatalmi berendezkedés lényegi vonása ugyanis, hogy a döntéshozatal során a többségi elvet alkalmazzák, de az eltérő véleményen lévő kisebbségeket nemcsak megtűrik, hanem elegendő alkalmat biztosítanak a számukra, hogy a többségi akarat alakulását befolyásolhassák.” A parlamenti ellenzék így a képviseleti demokrácia olyan központi eleme, melynek feladata, hogy a kisebbségi társadalmi csoportok politikai törekvéseit, érdekeit kifejezésre juttassa és az állami akaratképzésbe becsatornázza. Petrétei ezek alapján tehát az alapvető habermasi gondolatot vallja, miszerint a parlamentáris rendszer létrejötte azért kiváló, mert lehetővé teszi, hogy az esetleges legitimitási válságok formális keretek között, alkotmányosan biztosítva folyjanak le, és ne forradalomszerűen, az egész társadalmi rend felborításával. Másrészt „az ellenzék léte módosítja a klasszikus montesquieu-i hatalommegosztásnak azt a felfogását, miszerint a törvényhozó hatalom ellenőrzi a végrehajtó hatalom működését. A parlamentáris demokráciában ugyanis fikcióvá vált, hogy az önálló törvényhozás, mint egész, tőle független kormánnyal áll szemben.” Ugyanis „a parlamentáris rendszerben a törvényhozásban többségben lévő párt, illetve koalíció alkotja a kormányt, és közöttük politikai cselekvési egység áll fenn. A hatalommegosztás így nem a parlament és a kormány között húzódik, hanem a döntő választóvonal a kormány – és az őt támogató parlament többség – mint egyik, és a parlamenti ellenzék, mint másik oldal között fekszik”.[13]

A parlamenti ellenzék ezt a funkciót a „klasszikus triász” néven elhíresült feladatai segítségével tudja beteljesíteni. Ezek pedig nem mások, mint a kritika, valamint ennek keretében az alternatívák megfogalmazása és a kontroll. A kritikai funkció a mindenkori kormány politikájának a bírálatát jelenti. „Mivel azonban az ellenzék nem válhat öncélúvá, […] ezért a kritika sem lehet a kormányzati tevékenység puszta elutasítása. Magában kell foglalnia a konkrét közreműködésre, a kormányjavaslatok javítására vonatkozó készséget.” Az ellenzéknek tehát el kell érnie, hogy dialógust teremtsen. Ezt lehet törvényjavaslatok, módosító javaslatok előterjesztésével stb. kierőszakolni. Az alternatívák megfogalmazására az ellenzék részéről azért van szükség, hogy bizonyítsa kormányzóképességét, jobbnak tüntesse fel magát a jelenlegi kormánynál. Továbbá az ellenzék alternatív programja inspirálhatja a kormányt saját programjának módosítására, ezzel az ellenzék hozzájárul a közélet és a döntéshozatal jobbításához. Az ellenőrzés pedig azt jelenti, hogy „az ellenzék őrködik a kormány politikájának az alkotmánnyal, a törvényekkel és a parlamenti többség választási ígéreteivel való összhangja felett”. Természetesen az ellenzék ezt a funkciót sem önzetlenül gyakorolja. A folyamatos kritika és kontroll a végrehajtó hatalom legjelentősebb ellensúlyát jelentheti.[14]

Ahhoz, hogy az ellenzék a funkcióit megvalósíthassa, a politikában hatékonyan felléphessen, számára olyan jogi garanciákat kell biztosítani, amelyek mindezeket lehetővé teszik.[15] Ezeket a jogi garanciákat hívjuk összefoglalóan ellenzéki jogoknak. Így Smuk Péter ellenzéki jogoknak tekinti mindazokat „az ellenzéki funkciók betöltéséhez és a politikai pluralizmus fenntartásához szükséges parlamenti jogi intézményeket és intézményi garanciákat, amelyek gyakorlása nem függ a kormánytöbbség akaratától, lévén egyrészt biztosítottak bármely politikai párt és országgyűlési képviselő, illetve a képviselők bizonyos (50%-nál kisebb hányada, a „minősített kisebbség” számára, másrészt kifejezetten nevesítik gyakorlásuk alanyaként az ellenzéket”.[16]

Jól látszik tehát, hogy manapság az ellenzéki jogok nyújtják az egyetlen garanciát arra, hogy a törvényhozó és a végrehajtó hatalom, tehát a két hatalmi ág között kölcsönös függőségi vagy legalábbis azt nyomaiban felmutató állapot jöjjön létre, mert csupán ez képes működtetni az ellenőrzésnek olyan eszközeit, amelyek a hatalommegosztás eredeti lényegéhez tartoznak. Sári szerint az ellenzék létében az államhatalom időbeni megosztásának a lehetősége rejlik, és a kormánypártiság és az ellenzékiség parlamenti jelenléte „alapvető biztosíték arra, hogy a kormány folyamatos és tényleges ellenőrzése megvalósuljon”.

Vági Renátó

Az írás először a Közjogi Tükörben, a Közjogi Kör folyóiratában jelent meg.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

Képek forrásai: itt és itt.

Hivatkozások