Erre még Poszeidón is büszke lenne – így született meg a Nyílt Tengerek Védelméről Szóló Egyezmény szövege

Ennél illőbb módon aligha ünnepelhették volna meg a Tengerjogi Egyezmény aláírásának 40. évfordulóját, 2023. március 4-én a tagállamok ugyanis megállapodtak a Nyílt Tengerek Védelméről Szóló Egyezmény szövegéről. Egy kormányközi konferencia öt ülésszaka, és mintegy 30 évnyi előkészület után született meg az első olyan nemzetközi szerződés, amely kifejezetten foglalkozik a nyílt tengerek környezetvédelmével is. A 2023. június 19-én konszenzussal hivatalosan is elfogadott szöveget ma, az ENSZ Magas Szintű Hetén nyitják meg az államok általi aláírásra. Az egyezmény létrehozásának folyamatáról és a nemzetközi szerződések elfogadásának kihívásairól beszélgettünk Lígia L. Flores Soto-val, El Salvador delegáltjával, valamint a Magyarországot képviselő dr. Vittay Melindával.

I. A nemzetközi szerződések megszületésének háttere 

A szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény értelmében a nemzetközi szerződések az államok között írásban kötött és a nemzetközi jog által szabályozott megállapodások. Ugyan a nemzetközi szerződések többsége kétoldalú megállapodás, a XX. század második felétől a többoldalú (multilaterális) egyezmények is egyre inkább elterjedtek.

A szerződések létrehozása, végleges szövegük elfogadása egy hosszadalmas politikai folyamat eredménye, amely még jóval a jogalkotási tevékenységek előtt kezdetét veszi. A többoldalú egyezményekhez vezető út változatos formákat ölthet. Előfordul, hogy egy állam egyoldalú lépése váltja ki a szerződés-előkészítő folyamatot, vagy akár az államok közös elhatározásával is megindulhatnak a tárgyalások. Egyre gyakrabban találkozhatunk azzal is, hogy a civil szervezetek aktivista tevékenysége katalizálja egy új egyezmény kidolgozását.

A multilaterális egyezmények tárgyalási folyamatai az ENSZ fő képviseleti, tanácskozó és döntéshozó szerveként működő Közgyűlés előtt kezdődnek. Itt döntenek a tagállamok arról, hogy megkezdjék-e a szerződés szövegének kidolgozását. Amennyiben megszavazza a Közgyűlés, a tagállamoknak arról is dönteniük kell, hogy milyen keretek között kerüljön sor az egyezmény kidolgozására, így például kik vehetnek részt a tárgyalásokon, azokat mikor tartsák vagy létrehozzanak-e egy előkészítő bizottságot a folyamatok megkönnyítése érdekében. Ezt követően kezdődhetnek meg a sokszor több éven, sőt, akár évtizedeken át tartó, az ENSZ által szervezett konferenciák keretében tartott tárgyalások. 

Így kezdődhettek meg a Nyílt Tengerek Védelméről Szóló Egyezményről (Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction, BBNJ) való egyeztetések is, melyre azért volt szükség, mert a Tengerjogi Egyezmény alapján a nyílt tenger egyszerre senkié és mindenkié is – nem tartozik senki joghatósága alá, ami miatt szabályozás sem vonatkozott a védelmére. Ennek fényében fennállt a lehetősége annak, hogy az államok ezzel visszaélve visszafordíthatatlan környezeti károsodást idéznek elő, amelynek szabályozás hiányában később nem lesz felelőse. Az is látszott, hogy a fejlett államok aránytalan előnyben vannak: a mélytengeri kutatások révén olyan minták és ismeretek felett rendelkezhetnek monopóliummal, amelyeket könnyen hasznosíthatnak. 

A BBNJ esetében az ENSZ Közgyűlése egy Előkészítő Bizottságot hozott létre, amely ajánlásokat tett a szövegtervezet elemeire vonatkozóan. Ez alapján a szövegtervezet öt nagy témakört hivatott szabályozni, melyek a következőek: a 1. tengeri genetikai erőforrások (azaz az egyezmény egyik tárgya), 2. joghatóságon kívüli területek és védett tengeri területek kijelölése, 3. környezeti hatásvizsgálat, 4. képességfejlesztés és technológia megosztása, 5. vegyes rendelkezések (intézményi rendelkezések, hatály stb.). Ezen ajánlások mentén indultak meg a tárgyalások a többoldalú kormányközi konferencián, amely során az érdemi egyeztetés gyakran nem a plénumon, hanem kisebb csoportokban és zártkörű elnöki konzultációk keretében zajlott. 

„Itt valamennyi tárgyaló delegáció jelen lehetett, azonban a tárgyalás sokszor informális úton történt. A delegáltak még a tárgyalások közötti szünetieket is az érdekegyeztetés jegyében töltötték: az is előfordult, hogy egy kávéval átitatott szalvétára írták fel egy-egy államnak vagy csoportosulásnak az aktuális álláspontját, hogy ilyen módon is a leghatékonyabban tudjanak haladni a kompromisszum felé.” – idézi fel Flores Soto, aki nem csupán El Salvador delegáltjaként vett részt a tárgyalások során, hanem az egyezmény képességfejlesztésre vonatkozó, „Capacity Building and the Transfer of Marine Technology” nevű fejezetének tárgyalásait is vezette.

Azonban a nagy jelentőséggel bíró zárókonferenciák, vagy már sok ideje zajló államközi tárgyalások nem mindig úgy zajlanak, ahogyan azt előre eltervezik. Ahogyan az a jelen esetben is történt, előfordul, hogy kompromisszum híján már évek óta tűznek ki újabbnál újabb tárgyalási időpontokat. Nem ritka jelenségek az éjszakába nyúló ülések, az óra megállítása, pótnapok hozzáadása, vagy az utolsó nap hajnalán előterjesztett szövegváltozatok sem. 

A tárgyalások célja a szerződés szövegének megalkotása, amelyről később a szerződés létrejöttekor az államok saját belátásuk szerint eldöntik, hogy magukra nézve kötelezőnek ismerik-e el. A tárgyalások eredménye tehát a szerződés végleges szövege, amely azonban még nem eredményez tényleges kötelezettségvállalást. Egy nemzetközi szerződés ugyanis csak akkor kötelez egy államot, ha az a szerződést magára nézve a szerződésben meghatározott módon kötelezőnek ismerte el (például aláírás és/vagy ratifikáció útján) és a hatálybalépés többi feltétele (például minimális létszám általi ratifikálás) is teljesült. Nem létezik olyan szerződés, amelyet ne lehetne tovább és tovább finomítani, újabb részletekkel kiegészíteni, alkalmazását és megfogalmazását egyszerűbbé tenni. Éppen ezért nagy örömre ad okot, ha egy nemzetközi egyezmény kapcsán a felek eljutnak a végleges szöveg elfogadásáig.

II. Az Egyezményig vezető út

A BBNJ előkészületei már egészen korán, a ’80-as évek végén megkezdődtek, hiszen az 1982-ben született Tengerjogi Egyezmény (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) ugyan létrehozta az ún. nyílt tengeri területet, azonban nem tért ki biodiverzitásának védelmére. A nyílt tenger az UNCLOS értelmében nyitva áll minden állam előtt, azok a nyílt tenger szabadságait, így többek között a halászatot, a hajózást, valamint a kutatást az egyezmény és a nemzetközi jog más szabályai által megállapított feltételek szerint gyakorolhatják. Az államok ilyen jellegű joggyakorlása egyes védett tengeri területeken állami ellenőrzés alá esik. 

A védett területeket az óceánok olyan részei képezik, ahol a környezetet károsító tevékenységeket, így akár a területre való belépést is korlátozzák. Ilyen területeket alapvetően az államok hozhatnak létre, azonban jelenleg ez a folyamat a bonyolult jogi keretek miatt meglehetősen nehéz. Annak ellenére azonban, hogy a világ óceánjainak kétharmada nyílt tengeri területnek minősül, ezen vizeknek csupán az 1 %-a áll ilyen ellenőrzés alatt. 

A nyílt tengerek túlnyomó többségén élő tengeri élővilágot így az éghajlatváltozás, a túlhalászás, a hajóforgalom, valamint egyéb, az emberi tevékenység által okozott terhelés fenyegeti. Ugyan a világ óceánjai több trillió dolláros világgazdaságot támogatnak és emberek milliárdjainak nyújtanak élelmezésbiztonságot és munkahelyet, meglehetősen sok idő telt el mire a nemzetek érdemi megállapodásra jutottak a tengerek biológiai sokféleségének megőrzése és fenntartható használata kapcsán.

Az ENSZ Közgyűlése még 2017-ben határozott arról, hogy összehívja a Tengeri biodiverzitásról szóló kormányközi konferenciát, melynek ötödik és egyben utolsó ülésszakán, 2023. március 4-én megállapodtak A Nyílt Tengerek Védelméről Szóló Egyezmény szövegéről. Az előző kormányközi konferencia során az államok nagyon közel kerültek a végső megállapodáshoz, ezért nagy reményt fűztek hozzá, hogy ez alkalommal sikerül megegyezniük. Egy kormányközi konferencia újbóli összehívásának jelentős vagyoni vonzata van, a fordítóktól a szakértők fizetésén át a tárgyalók bérléséig rengeteg költség merül fel. Az ENSZ Közgyűlése ezért csak abban az esetben szavazza meg egy kormányközi konferencia finanszírozását, ha valóban látszik, hogy a felek megállapodása reális perspektíva.

III. A tárgyalások menete és a főbb érdekek

A Nyílt Tengerek Védelméről szóló Egyezmény tárgyalásain 193 ország delegáltjai vettek részt. A tárgyalások menetéről, valamint az ott zajló folyamatokról az következőkben El Salvador és Magyarország delegáltjainak szemszögéből is betekintést nyerhetünk, akik személyes tapasztalataikat osztották meg velünk.

Érdekesség, hogy nem minden ENSZ-tagállam delegáltja szólalt fel külön-külön a plénum előtt, a tárgyalások jelentős része különböző regionális- és érdekcsoportosulásokban zajlott – mondta Ligia Flores Soto, El Salvador delegáltja. Ezáltal a kisebb államok, így például El Salvador is könnyebben tudta érvényesíteni érdekeit. Ilyen érdekcsoport volt a közép- és latin-amerikai országokat tömörítő CLAM, a Karibi Közösség tagjaiból álló CARICOM, az Európai Unió, az Afrikai Csoport, valamint a 134 fejlődő országból és Kínából összeálló G77 csoport. A tagállamok delegáltjainak feladata leginkább a saját érdekeiknek a regionális csoportosuláséval való összehangolása és koordinálása volt, amely olykor több szinten is zajlott, ha egy adott állam több csoportba is tartozott. 

Így volt ez El Salvador esetében is, amely ugyan 2010-től csatlakozott a CLAM-hez és ezen a csoportosuláson keresztül vett részt a tárgyalásokon, de a G77 + Kína koalíciónak is a részese volt. „A kisebb államok nem engedhették meg maguknak, hogy jelentős taglétszámú küldöttséggel képviseltessék magukat, pedig vannak például csendes-óceáni kis szigetállamok, Szamoa vagy Nauru, amelyeket egzisztenciálisan is érint egy tengeri szabályozás. Ennek ellenére a new york-i utazás és tartózkodás költsége, illetve a delegációk szakmai felkészülése sokkal érzékenyebben érinti a költségvetésüket, mint például a tengerparttal nem rendelkező Svájcét.”  – mondja Flores Soto és Vittay Melinda.

A tárgyalási napokon a delegáltak, a kormányközi konferencia üléseire készülve, előzetesen részt vettek a csoportosulások koordinációs ülésein, ahol átnézték az adott napra vonatkozó napirendet és egyeztették a felmerülő kérdések tárgyalása során elsőbbséget élvező azon „szigorú” prioritásokat, amelyekből az érdekegyeztetések során semmi esetre sem engedhettek. A koordinációs üléseket követően a küldöttek az újonnan születendő egyezmény egyes fejezeteinek (például a Környezeti Hatásvizsgálat , vagy a Képességfejlesztés és a Tengeri Technológia Megosztása. ) az ENSZ épületében tartott üléseire mentek. El Salvador a CLAM-on belül kialakított álláspontot vitte tovább a G77-hez, ahol újból egyeztetnie kellett azokat, hiszen az itt jelenlévő 134 fejlődő ország álláspontja és prioritásai szintén eltértek (többek között például különböző gazdasági és technológiai helyzetük okán). Minden államnak és csoportosulásnak megvoltak azon fejezetei, amelyek esetén prioritásaikból nem engedtek, és az olyanok is, amelyeknél a mihamarabbi kompromisszumkötés jegyében engedékenyebben tárgyaltak.

„A BBNJ tehát tökéletes példa arra, hogy a regionális csoportosulások milyen fontos szerepet játszhatnak a tárgyalások során, kiegészülve olyan egyéb érdekelt felekkel (ún. stakeholderekkel – a szerk.)  mint az akadémia és az NGO-k képviselői, akik további szükséges információkat és szakmai hátteret biztosítanak.” – magyarázza Flores Soto.

Ugyan Magyarország tengerpart nélküli országként nem közvetlenül érintett a BBNJ-vel kapcsolatos kérdésekben, az Európai Unió tagjaként érdekelt az Egyezmény elfogadásában, mivel az Unió gazdaságának jelentős része kapcsolódik az ENSZ Tengerjogi Egyezménye által szabályozott tevékenységekhez. „Emellett a jövőre is gondolnunk kell: fejlett államként megvan az esélyünk rá, hogy magyar lobogó alatt fusson ki kereskedelmi vagy kutatóhajó a nyílt tengerre. Ez a terület az EU kizárólagos hatáskörébe tartozik, így a tárgyalások során követendő irányvonalat Brüsszelben a Bizottság tengerügyi és halászati politikájáért felelős szervezeti egysége, az ún. DG MARE határozta meg és a tagállamok delegációi, köztük Magyarország is ezt a közös álláspontot képviselte a kormányközi konferencián” – ismertette Magyarország helyzetét Vittay Melinda, aki 2022 augusztusa óta vesz részt magyar delegáltként az ENSZ Hatos Bizottságának tevékenységében. Az Európai Unió tagállamainak állam- és kormányfői 2022-ben, az Európai Unió Tanácsának francia elnöksége alatt az ENSZ támogatásával létrehoztak egy ún. High Ambition Coalition-t, amelynek keretében megerősítették, hogy az ENSZ Tengerjogi Egyezménye határozza meg azt a jogi keretet, amelyen belül az óceánokon és tengereken folytatott valamennyi tevékenységet végezni lehet. Emellett felszólítottak minden a tárgyalásokon résztvevő államot, hogy minél hamarabb állapodjanak meg a Nyílt Tengerek Védelméről Szóló Egyezményről. Az Európai Unió ezzel jelezte, hogy a legmagasabb politikai szinten elkötelezett amellett, hogy a tárgyalásokon minél korábban kézzelfogható eredményeket érjenek el.

„Az EU szempontjából fontos kérdés volt, hogy az Egyezmény által bevezetett, évenként megtartandó konferencián – ahol többek között a védett tengeri területek kijelöléséről szavazhatnak a részes államok – milyen módon szavazhatnak a különböző tagállamok. Az EU érdeke természetesen azt diktálta, hogy mint egy 27 tagállamot tömörítő szervezet, 27 szavazattal rendelkezzen, azonban számos állam nem osztotta ezt az álláspontot, abból fakadóan, hogy jelen egyezmény tárgya vegyes megállapodás, így gyakorlatilag az EU delegáltjának szavazata nem egyetlen, hanem 27 szavazatot érne.” – magyarázza Vittay Melinda. 

A felek végül abban állapodtak meg, hogy egy regionális gazdasági integrációs szervezet (így például az EU) a hatáskörébe tartozó ügyekben szavazati jogát az e megállapodásban részes tagállamok számával megegyező számú szavazattal gyakorolhatja. Az EU szavazata tehát 27 szavazatot fog érni, amennyiben minden tagállam ratifikálja a BBNJ-t, amely így még inkább megemelte az EU számára a mihamarabbi ratifikáció fontosságát. Azonban az egyezmény tervezetének az a kitétel is része lett, miszerint ilyen szervezetek nem gyakorolhatják szavazati jogukat, ha bármelyik tagállamuk önállóan gyakorolja azt. Így a szavazásra vonatkozó szabályokban való megállapodásnak köszönhetően az EU a tagállamai által közösen kialakított álláspontjának igen jelentős, 27 szavazattal tud érvényt szerezni.

IV. Kihívások

És hogy mik okozták a legnagyobb kihívást a delegáltak számára? Ami minden delegáltat egyformán sújtott, az az elképesztő túlterheltség, amely a kormányközi konferencia alatt érte őket, hiszen volt, hogy korán reggeltől akár másnap hajnalig kellett egyeztetniük és tárgyalniuk. „Számomra az egyik legnagyobb kihívás az volt, hogy azon fejezetek alakításában is éberen és aktívan vegyünk részt, amelyek nem lettek ’szigorú prioritásként’ megjelölve a delegáltak számára, hiszen ezekből is profitálhat az országunk” – mondta Flores Soto. Vittay Melinda, Magyarország delegáltja pedig így nyilatkozott: „Az én esetemben az okozott kihívást, hogy megoldást találjunk arra, miként lehet a tengerparttal nem rendelkező fejlett államok érdekeit érvényesíteni. Ha megnézzük a megállapodást, az mindig a tengerparttal nem rendelkező, fejlődő államokra utal, és nem a fejlett államokra. A tengerparttal nem rendelkező fejlett államoknak nagyon eltérő érdekeik vannak. Ahogyan nem lehet összehasonlítani Chilét Bangladessel, úgy nem lehet összehasonlítani Magyarországot Svájccal vagy Luxemburggal sem, akik rendelkeznek a tengereken aktív kutatást végző hajókkal.”

V. Hogyan tovább?

Mivel az egyeztetések az utolsó utáni percekben is zajlottak, nem jutott idő arra, hogy a véglegesen megszavazott szöveget lefordítsák az ENSZ hat hivatalos nyelvére, ami előfeltétele egy egyezménytervezet elfogadásának. Erre a célra kijelöltek egy munkacsoportot, az úgynevezett „scrubbing committee” -t, amelynek feladata az volt, hogy biztosítsa a tervezet terminológiai egységességét, lefordítsa a szövegtervezetet az ENSZ hat hivatalos nyelvére, és az így elkészült hat változatot harmonizálja. Ezeket a szerkesztéseket már nem a tagállamok végzik, hanem az ENSZ Titkársága, így a tárgyalófelek már nem változtathatnak a végleges szövegen. Amint ezek a  folyamatok befejeződtek, az egyezménytervezet június 19-én elfogadásra került. Ez egy történelmi jelentőségű sikernek számít, melyet sokan a multilateralizmus diadalmaként is emlegetnek. Az Egyezményhez valamennyi közreműködőnek, de kiemeltképpen Rena Lee, a Kormányközi Konferencia elnökének hosszú éveken át tartó áldozatos munkája vezetett.

A kormányközi konferencia a szöveg elfogadása után berekesztésre került és a tagállamok július végén fogadták el a Közgyűlés határozatát, amely szeptember 20-át jelölte ki a szöveg aláírásra megnyitásának napjaként.

A dualista rendszerű országoknak, így köztük hazánknak is, azonban ezt követően is hátra van még egy jelentős feladat, mégpedig az BBNJ-nek a hazai jogrendszerbe való átültetése. Magyarországon a nemzetközi szerződések jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a belső jog részévé, maga a kihirdetés főszabályként törvényben, bizonyos esetekben pedig kormányrendeletben történik. A szöveggel való egyetértést és az annak aláírására történő felhatalmazást a Kormány a 1390/2023. (IX. 13.) Korm. határozatban adta meg.

Lábjegyzet: 

A beszélgetés során interjúalanyaink saját benyomásaikat osztották meg, így ezek nem minősülnek az egyes államok, azaz El Salvador és Magyarország hivatalos álláspontjának.

Ez a cikk az Arsboni 2023. tavaszi gyakornoki programjának keretében készült.

Források