A területi integritás kérdésköre az Európai Uniós csatlakozás során

Vitatott határok, el nem ismert államok, szakadár területek, annektált régiók, és még sorolhatnám… Bár az Európai Unió bővítési politikája kapcsán elsősorban a gazdasági, politikai és intézményi felkészülés jut eszünkbe, gyakran megjelenik az integritás rendezettsége, az állam területének egysége is az Európai Unióhoz csatlakozni kívánó országok esetében. Mivel az ezzel összefüggő kérdések – például az államelismerés – a nemzetközi jog hatálya alá tartoznak, az Unió – még akkor is, ha teljes mellszélességgel egy állam felvétele mellett lenne – befolyása korlátozottan érvényesül az integritási viták megoldásában. Ettől függetlenül, amit mindenképp tehet, hogy a csatlakozni akaró államnak meghatároz elérendő célokat a csatlakozás feltételeként – így területi integritása rendezését is. Akár magától értetődőnek is tűnhetne, mégis felmerül a kérdés: uniós tagjelöltből uniós tagállammá válhat-e olyan ország, amely esetében a területi integritás elve nem érvényesül feltétlenül?

Mi is az a területi integritás, és hogy jön az uniós csatlakozás kérdéseihez? – egy kis elméleti háttér

A cikk megértéséhez fontos, hogy néhány alapvető, általános fogalmat tisztázzunk, és elhelyezzük ebben a bonyolult viszonyrendszerben az Európai Unió helyét és szerepét. A területi integritás nemzetközi jogi fogalma az állami szuverenitás fogalmán belül keresendő. A szuverenitásnak több fajtája létezik; jelenthet függetlenséget az államok közötti kapcsolatokban (külső szuverenitás), valamint magában foglalja azt is, hogy az állam a felségterületén korlátlan és oszthatatlan központi hatalommal rendelkezik, azaz például főhatalmat gyakorol a területén lévő személyek felett (belső szuverenitás). A területi integritást az 1975-ben aláírt helsinki záróokmány az államok szuverenitásában bennrejlő jogként definiálta, és egyúttal önálló elvként jelölte meg a határok tiszteletben tartása mellett, amely a területi integritás garanciája.

Ez a jog foglalja magában azt, hogy az államok szabadon használhatják területüket, valamint azzal szabadon rendelkezhetnek – nemzetközi kötelességeik tiszteletben tartásával.

És hogyan áll kapcsolatban mindez a szuverenitással? Ha az állam területi integritását valamilyen tényező – például egy elszakadási mozgalom – fenyegeti, az magával hozhatja az állam szuverenitásának megsértését is, mivel, ha az állam területi egysége megbomlik, az egyszersmind a területének (egy része) feletti hatalom megszűnésével is jár.

A területi integritással kapcsolatban érdemes kitérni a nemzetközi jog egy másik fontos alapelvére is, a népek önrendelkezési jogára. Ez a jog – amelyet az ENSZ Alapokmánya nevesített – azt foglalja magában, hogy a népek szabadon határozhatják meg politikai rendszerüket, valamint szabadon dönthetik el, hogyan biztosítják gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődésüket (belső önrendelkezés). Az önrendelkezési jog huszadik századi elismerése – az 1966-os Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával vált deklarált kollektív emberi joggá – volt a jogalapja a gyarmati területek függetlenné válásának (külső önrendelkezés).

A területi integritás és a népek önrendelkezési joga tekintetében a nemzetközi jog gyakorlata bizonytalan, ami vitatott jogállású területek létrejöttéhez vezethet. Nemzetközi jogászok között is eltérő álláspontokkal találkozhatunk például azt illetően, hogy a két elv kiegészíti, vagy éppen kizárja egymást a szeparatista törekvések minősítésében. A nemzetközi jog ugyanis közvetlenül nem mondja ki azt, hogy létezik olyan jog, amely biztosítja egy terület elszakadásának lehetőségét. James Crawford álláspontja alapján például az elszakadás nem is értelmezhető kategória, mivel az államkeletkezés ténykérdés. Ezzel szemben Milena Sterio szerint a nemzetközi jog fejlődése miatt az ún. jogorvosló elszakadás szokásjogi normává válhat.

A kérdéskör komplexitása, nemzetközi jogi, európai jogi, valamint tagállami vonatkozásai magukkal hozzák azt, hogy a területi integritás hivatalosan nem tartozik az uniós csatlakozás kritériumai közé. Ennek ellenére az uniós állásfoglalások során több olyan kijelentéssel is találkozhatunk, amely azt mutatja, hogy az Unióhoz való csatlakozáshoz egy államnak rendelkeznie kell a területe feletti ellenőrzés gyakorlati lehetőségével. Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság korábbi elnöke 2018-ban a Szlovénia és Horvátország között zajló határvita mediátorként bevont résztvevőjeként foglalkozott a kérdéssel. Ekkor – mivel, bár a felek mindketten uniós tagállamok voltak, a közvetítés sikertelen volt – azt mondta, hogy a Nyugat-Balkánnak rendeznie kell a határvitáit, mielőtt országai csatlakozhatnának az Európai Unióhoz. Ez a kijelentés az ekkor már hat éve tagjelölt Szerbia, és a zömében albánok lakta szakadár Koszovó viszonyának rendezésére is utalt. Emellett pedig újabb kérdéseket vetett fel Ukrajna tavaly júniusban elfogadott uniós tagjelölti státusza is az orosz-ukrán konfliktus vonatkozásában.

Kié az öböl? – egy megtörtént eset az Unióban

Horvátország 2003-ban nyújtotta be az uniós csatlakozás iránti kérelmét. A csatlakozási tárgyalások fejezetei folyamatosan nyíltak meg, azonban, mivel Horvátország és a 2004 óta tag Szlovénia tengeri és szárazföldi határvonala Jugoszlávia felbomlása óta vita tárgyát képezte a két ország között, feltételezhető volt, hogy Ljubljana előbb-utóbb blokkolni kezdi a horvát csatlakozási tárgyalásokat. 2009-ben aztán a Pirani-öböl hovatartozása okán a két ország megegyezett, hogy nemzetközi választottbíróság előtt rendezik a határvitát. A választottbíróság ekkor az öböl háromnegyedét Szlovéniának ítélte, Horvátország azonban nem fogadta el az ítéletet. Azzal érveltek, hogy a szlovén fél megsértette a választottbírósági eljárást, mivel lobbitevékenységet folytatott.

Horvátország 2013-ban csatlakozott az Európai Unióhoz, a területi integritással kapcsolatos kérdés azonban nem rendeződött.

2018-ban Szlovénia az Európai Unió Bírósága előtt kötelezettségszegési eljárást kezdeményezett szomszédja ellen. Ljubljana többek között azzal érvelt, hogy Zágráb megsérti az Európai Unióról szóló szerződés szerinti lojális együttműködés elvét, mivel nem teljesíti a csatlakozási folyamat során vállalt azon kötelezettségét, hogy tiszteletben tartja a választottbíróság jövőbeli ítéletét. A Bíróság az ítéletében azonban azt állapította meg, hogy nem rendelkezik hatáskörrel a Szlovénia és Horvátország közötti határvita eldöntésére. Azt, hogy a választottbírósági ítélet köti-e Horvátországot, a Bíróság szerint nem az uniós jog hivatott eldönteni, a szlovénok által hivatkozott, uniós jogra vonatkozó érvek pedig járulékos jellegűek a nemzetközi jog kérdéseihez képest. Bár nemzetközi jogi szempontból az ítélet kötötte volna Horvátországot, a joghatóság hiánya miatt az Unió nem járt el a kérdésben.

Az ügy azóta is megoldásra vár. A Pirani-öböl vitája rávilágít arra, hogy az uniós csatlakozási folyamat során alapvető probléma a vitás területi kérdések felszínre jutása, az Európai Uniónak, különösképp az Európai Unió Bíróságának viszont nincsen hatásköre az ilyen jellegű viták megoldására. A koppenhágai kritériumok között nem szerepel a kérdések rendezésének követelményére vonatkozó előírás, a konfliktusok megoldása mindinkább politikai érdekek mentén érvényesül. A közvetítés sikertelenségéből látható, hogy az EU-nak nyilvánvaló érdeke fűződik a tagjelölt országok területi vitáinak elsimításához, erre azonban a nemzetközi jog szabályainak és szerveinek igénybe vétele nélkül kevéssé nyílik lehetőség.

De facto elismerés

Hosszabb ideje húzódó kérdés a Szerbia és Koszovó közötti viszony rendezése az uniós csatlakozási tárgyalások tükrében. Koszovó 2008-ban kiáltotta ki egyoldalúan a függetlenségét Szerbiától. Mire aztán Szerbia 2012-ben megkapta az uniós tagjelölti státuszt, az általa autonóm tartománynak tekintett Koszovó önállóságát több mint nyolcvan – mára több mint száz – állam elismerte. Ugyanezen év végén megkezdődött az EU közvetítésével zajló Belgrád és Pristina közötti párbeszéd a két fél közötti kapcsolat normalizálásáról. A tárgyalások céljaként azt határozták meg, hogy eredményeket érjenek el az Unió felé vezető úton – a jogállásra vonatkozó álláspontjaik sérelme nélkül.

Az EU-nak a folyamat során a nemzeti érdekek és a korábban már említett ok miatt – azaz, hogy a területi integritás kérdésköre a horvát-szlovén vitához hasonlóan a nemzetközi jog, és nem az uniós jog hatálya alá tartozik – olyan jogi megoldásokat kellett javasolnia, amelyek

nem érintik az államelismerés problematikáját, mégis a két fél közötti kapcsolat helyreállítását segítik elő.

Tovább bonyolítja a kérdést, hogy az Unió nem alakított ki egységes álláspontot Koszovó elismerésével kapcsolatban, így öt tagállam – Spanyolország, Ciprus, Görögország, Románia és Szlovákia – nem is ismeri el Koszovó függetlenségét. A közvetítés érdekében született meg 2013-ban a 15 pontos brüsszeli megállapodás, amely a normalizációs folyamat kiindulópontjának tekinthető. Beszédes ugyanakkor az is, hogy a megállapodás lényegi eleme – az, hogy Koszovóban alakítsák meg a Szerb Önkormányzatok Közösségét – azóta sem valósult meg.

A párbeszéd tíz év elteltével ismét hangsúlyossá vált, ugyanis a 2023. március 18-i, Aleksandar Vučić szerb elnök és Albin Kurti koszovói miniszterelnök közötti, ún. „gentlemen’s agreement” előrelendíthette volna a folyamatot. Ez a – az uniós elképzelésekkel szemben végül csak szóbeli – megállapodás magában foglalja azt, hogy Szerbia és Koszovó kötelesek jószomszédi viszonyt kialakítani, valamint tiszteletben tartani egymás függetlenségét és területi integritását (az elismerés említése nélkül). Emellett arról is említést tesz, hogy Szerbia nem ellenzi Koszovó felvételét semmilyen nemzetközi szervezetbe. Bár ez jelenleg elsősorban a NATO Partnerség a békéért programjához és az Európa Tanácshoz való csatlakozást jelenti, az Európai Unió, mint a nemzetközi közösség egyik vezető szereplője, Koszovót is potenciális tagjelöltként tartja számon.

Szolidáris tagjelöltség

Horvátország és Szerbia esetéből is kitűnik, hogy a csatlakozási tárgyalások során – noha a területi integritás nem definiált feltétele a csatlakozásnak – a tagjelölt államok ezzel összefüggő problémái kikerülhetetlenek. Éppen ezért tekinthető szimbolikus lépésnek az a tény, hogy Ukrajna a tavaly februári orosz támadás után benyújtott uniós tagság iránti kérelmére válaszul 2022 júniusában megkapta a tagjelölti státuszt. Feltételezhető, hogy az ukrán csatlakozási tárgyalások a gyakorlatban rendkívül hosszú ideig elhúzódhatnak, mivel az ország az erőforrásai nagy részét jelenleg a háborúra fordítja.

Ugyanakkor érdemes megvizsgálni ezt a helyzetet is a területi integritás és az uniós tagfelvétel összefüggésében. Az Unió a Krím 2014-es jogellenes annektálása óta alkalmaz korlátozó intézkedéseket Oroszországgal szemben – már ekkor bevezetett például gazdasági szankciókat az Oroszországgal folytatott kereskedelemre vonatkozóan –, az Ukrajna elleni, 2022 februárja óta tartó háború, valamint Doneck, Luhanszk, Zaporizzsja és Herszon régióinak jogellenes annektálása pedig felerősítette az ezzel kapcsolatos döntéshozatali folyamatot. Az Unió jelképesen kiállt Ukrajna területi integritásának biztosítása mellett a tagjelölti státusz megadásával, ugyanakkor a korábbi példákból kiindulva

elkerülhetetlen, hogy a későbbiekben előtérbe kerüljön a vitatott jogállású területek kérdése.

Mi derül ki mindebből?

Nincs egyedül az, aki a cikk elolvasása után zavarban találja magát, mi is valójában az Unió álláspontja. Az, hogy tagjelöltből tagállammá válhat-e olyan ország, amelynek nem biztosított feltétlenül a területi integritása, voltaképpen a nemzetközi közélet alakulásának függvényében dől el. Jogi szempontból elmondható, hogy az Unió megállapodások kötésével és közvetítéssel igyekszik orvosolni a felmerülő problémákat. Az eljárásokból azonban kiolvasható, hogy a tagfelvétel során az EU önmagában falakba ütközhet a nemzetközi jogi kérdések és az államok nemzeti érdekeinek előtérbe kerülésekor, hiszen már a nemzetközi- és az európai jog viszonyának értelmezése során is találkozhatunk egymással szemben álló következtetésekkel.

A nemzetközi bíróságok joghatóságának elfogadása önmagában nem elegendő ahhoz, hogy a területi integritással kapcsolatos problémás kérdések rendeződjenek. Az ilyen jellegű viták megoldásához az államoknak el kell fogadni – ahogy azt például Horvátország a horvát-szlovén határvita során nem tette meg – és végre kell hajtani a bíróságok ítéleteit. Ez biztosítaná azt, hogy az uniós jogot, valamint az Európai Unió Bíróságát ne kelljen a kérdések során bevonni. Más kérdés azonban, hogy a bel- és külpolitikai feszültségek hogyan hatnak az államok álláspontjaira a területi kérdések vonatkozásában. Ezek ugyanis nyilvánvalóan kihatnak a joghatóság elfogadásának kérdésére, az eljárások megindítására, és a végrehajtásra is.

Ez a cikk az Arsboni 2023. tavaszi gyakornoki programjának keretében készült.

Források