Avagy a joggal való visszaélés lehetőségei az indítványhoz kötött bizalmi szavazás során

Magyarországon is a kormányformát jellemző parlamentáris jellegből[i] következik, hogy a Kormány feladat- és hatáskörében eljárva az Országgyűlésnek felelősen kell működjön.[ii] Emellett az e két szerv közötti viszony kiterjed a bizalmi kérdésekre is.[iii] Az Országgyűlés a miniszterelnök megválasztásával felhatalmazást ad ugyanis a Kormány megalakítására. Ha azonban az nem a rendeltetésének megfelelően működik, akkor a parlament megvonhatja a miniszterelnöktől és a kormányától a bizalmat. Ennek az egyik eszköze a bizalmi szavazás.

A bizalmi szavazás intézménye 1989 óta van jelen a magyar alkotmányosságban,[iv] mai formájában a kormányfő indítványozhatja.[v] Két típusa ismeretes: az egyszerű, valamint a Kormány által benyújtott előterjesztéshez kapcsolt, ún. indítványhoz kötött bizalmi szavazás. Ez utóbbit az indítvány zárószavazásának megkezdése előtt kell előterjeszteni az Országgyűlés ülésén.[vi]

Elsőre talán úgy tűnhet, hogy a bizalmi szavazás intézménye csak azt a célt szolgálhatja, hogy a parlamentet vagy a társadalmat megosztó kérdésekben a miniszterelnök meggyőződhessen arról, hogy a kormánya továbbra is élvezi-e az Országgyűlés bizalmát.[vii] Mégis a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket jobban szemügyre véve azt tapasztalhatjuk, hogy

a szabályozás több esetben módot ad az indítványhoz kötött bizalmi szavazás esetén a joggal való visszaélésre.

Szükséges azonban tisztáznunk a joggal való visszaélés fogalmát. A Polgári Törvénykönyv tiltja az ilyen magatartást,[viii] nem ad rá azonban pontos definíciót, ezért más forrásokat is meg kell vizsgálnunk a fogalom megértéséhez. Menyhárd Attila értelmezésében a joggal való visszaélés akkor valósulhat meg, ha „az alanyi jog gyakorlása ellentétes lenne a jog társadalmi rendeltetésével”.[ix] Ez a tilalom pedig nem szorítkozik csupán egyetlen jogágra, hanem az Alkotmánybíróság véleménye szerint a demokratikus jogállamokban, így Magyarországon is[x] – az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában ugyan, de – az egész jogrendszerben érvényre kell, hogy jusson.[xi] Tehát az alkotmányjog és annak részletszabályai esetén is releváns kérdés a joggal való visszaélés eseteinek a vizsgálata.

Ugyanis például előfordulhat olyan eset, hogy egy jogszabályt az anyagi jogalkotási követelményeknek megfelelően fogadnak el, tehát formálisan nem minősül alkotmányellenesnek, a megalkotása során viszont olyan eljárási körülmény lép fel, ami súlyos deficitet okoz, így nem valósulhat meg a jogszabály a társadalom által megkívánt célja.

Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság úgy nyilatkozott, hogy a jogállamiság elvéből fakadóan alkotmányellenes az olyan rendelkezés, amely amiatt ütközik a joggal való visszaélés tilalmába, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel.[xii]

Tehát közjogilag érvénytelennek tekintendő minden olyan jogszabály, amelyet indítványhoz kötött bizalmi szavazással összekapcsolva úgy fogadtak el, hogy a megalkotás során joggal való visszaélés valósult meg.

Jelentős parlamenti többséggel rendelkező kormány esetén a bizalmi szavazás valószínűleg sikerrel zárul.[xiii] Ennek tudatában a mindenkori miniszterelnök felhasználhatja a bizalmi szavazás jogintézményét olyan célok megvalósítására is, amik ugyan a vonatkozó szabályozás keretei között lehetségesek, mégsem szolgálják feltétlenül a jog társadalmi rendeltetését.

Ezt bizonyítandó, meg kell vizsgálnunk az indítványhoz kötött bizalmi szavazás esetén a szabályozást és azt, hogy azzal hogyan és milyen következményekkel lehet visszaélni.

A kormányfő indítványozhatja, hogy a Kormány által benyújtott előterjesztés feletti zárószavazás egyben bizalmi szavazás legyen.[xiv] Ilyenkor a bizalmi szavazás alapesetétől[xv] eltérő módon nem az összes országgyűlési képviselő több mint felének támogatása szükséges a Kormány iránti bizalom kifejezéséhez, hanem az adott előterjesztés elfogadásához szükséges többség.[xvi] Ez esetben azért módosul a bizalmi szavazás elfogadásához szükséges támogatás az alapesethez képest, mivel végső soron kevésbé káros az alkotmányos rend szempontjából az adott törvényjavaslat legitim elfogadása, és így a bizalom esetlegesen alacsony számú szavazattal való megléte. Szemben azzal az esettel, hogy egy törvény elfogadását az Alaptörvény arra vonatkozó rendelkezése nélkül a kívántnál magasabb számú szavazathoz kössék pusztán a bizalmi szavazáshoz szükséges szavazattöbbség megléte miatt. Így azonban megeshet, hogy a miniszterelnök és így a Kormány parlamenti támogatottságát visszaigazolandó bizalmi szavazás ugyan sikeresnek bizonyul, a kormányfő támogatottsága mégsem nagyfokú. Hiszen még a sarkalatosság követelményével ellátott törvények elfogadásához sem feltétlen szükséges az országgyűlési képviselők abszolút többségének igenlő szavazata.[xvii] Így például, ha az indítvány, amelyhez a miniszterelnök a bizalmi szavazást kezdeményezte, egyszerű többséggel fogadandó el, akkor szélsőséges esetben a 199 országgyűlési képviselő közül akár 51 támogatásával megszerezheti az Országgyűlés bizalmát a Kormány.[xviii] A miniszterelnök számára ez azért lehet kedvező, mert a sikeres bizalmi szavazás legitimálja a Kormány munkáját függetlenül attól, hogy ezt a bizalmat a parlament milyen fokú támogatásával szerezte meg.

Amennyiben a bizalmi szavazás az Alaptörvény 21. cikk (4) bekezdése szerinti, akkor a Kormány által benyújtott előterjesztésről változatlan tartalommal kell zárószavazást tartani.[xix] Azaz a Kormány indítványához nem lehet módosító javaslatokat benyújtani, a korábbi módosító javaslatokat[xx] pedig semmisnek kell tekinteni. E szigorú rendelkezés legfőbb oka az lehet, hogy a jogalkotó meg szerette volna óvni a miniszterelnököt attól, hogy azt az előterjesztést, amelyhez a bizalmi szavazást kérte, az ellenzék – vagy akár a kormánypárt – a módosító indítványaival megfossza eredeti tartalmától, és így akár egy, a kormányfő által nem támogatott koncepcióval kapcsolatban kelljen szavaznia az Országgyűlésnek. Ha azonban erre egy másik aspektusból tekintünk, akkor a fentiekre hivatkozva

akár olyan fontos kérdések tartalmát határozhatja meg egyedül a Kormány, mint a központi költségvetés.

Ellentétben ugyanis például a kivételes eljárással,[xxi] a bizalmi szavazás esetén nincsenek tiltott tárgykörök, tehát a miniszterelnök indítványára bármelyik kormány-előterjesztésről lehet bizalmi szavazást tartani.

Mindemellett könnyen megeshet, hogy a Kormány előterjesztése alaptörvény-ellenesen kerül elfogadásra. Amennyiben az alaptörvény-ellenesség a Kormány szándékán kívül esik, azonban még a törvény megszavazása előtt azt észlelik, úgy a Kormány visszavonhatja az indítványát,[xxii] meggátolva ezzel az alaptörvény-ellenes jogszabály létrejöttét. Azonban, ha a Kormány célja ad absurdum az Alaptörvény rendelkezéseibe szándékosan ütköző jogszabály megalkotása, úgy módosító javaslatok hiányában az alaptörvény-ellenesen megszövegezett és benyújtott indítvány egyéb korrekciójára nincs mód a törvényalkotási folyamatban.

Az indítványhoz kötött bizalmi szavazás esetén megvalósuló joggal való visszaélés esetei közül a törvényhozás demokratikus rendjére a legnagyobb veszélyt az indítvány megszavazásának határideje jelenti. Ugyanis az Alaptörvény rendelkezése szerint a bizalmi szavazás mindkét esetében a beterjesztéstől számított legalább három, legfeljebb nyolc napon belül döntenie kell az Országgyűlésnek.[xxiii] Ezáltal a miniszterelnök a bizalmi szavazással képes az amúgy is törvénygyári jelleggel működő törvényalkotási folyamatot még jobban felgyorsítani. A szinte pillanatok alatt meghozott törvényeknek köszönhetően azonban a törvényalkotás minősége jelentős mértékben csökkenhet.

Felmerülhet továbbá a kérdés, hogy vajon olyankor, amikor a miniszterelnök szinte biztosan nem tudhatja maga mögött az indítvány elfogadásához szükséges parlamenti többséget, miért kezdeményezné mégis a Kormány előterjesztéséhez között bizalmi szavazást? Erre válaszul az szolgálhat, hogy az egyes országgyűlési frakcióknak, így akár a Kormány koalíciós partnerének szinte mindent megelőző érdeke az Országgyűlés megbízatásának idő előtti megszűnésének elkerülése. Azonban a sikertelen bizalmi szavazás esetén, ha a szavazást követő 40. napon sem sikerül új miniszterelnököt választania az Országgyűlésnek, akkor a köztársasági elnök feloszlathatja a parlamentet.[xxiv]

A fenti politikai erők feloszlatástól való félelmét kihasználva a kormányfő az indítványhoz kötött bizalmi szavazás intézményével „kényszerítheti” őket a Kormány támogatására valamint olyan döntések meghozatalára, amelyekkel nem értenek egyet.

Összegezve tehát kijelenthetjük, hogy a parlament jelentős többségének támogatását élvező miniszterelnök az indítványhoz kötött bizalmi szavazás intézményével sok esetben visszaélhetne a jogával az aprólékos szabályozás hiányából fakadóan. Noha ilyen visszaélés mindmáig nem következett be, sőt, bizalmi szavazásra is mindösszesen egyszer került sor az elmúlt huszonöt évben,[xxv] mégis célszerűbb lenne a fentebb felvázolt eseteknek még a lehetőségét is kigyomlálni a jogrendszerből. Amíg ugyanis a fent felvázolt utópisztikus visszaélésekre mód van, addig a Kormány bármikor magához veheti a törvényalkotási funkciót, súlyos zavart okozva ezzel az állam demokratikus működésében.

Frank Evelyn

Az írás először a Közjogi Tükörben, a Közjogi Kör folyóiratában jelent meg.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon. Képek forrásai: itt, itt és itt. Hivatkozások