„A jogállamiság nem egy olcsó dolog.” – Interjú Rozsnyai Krisztinával (I. rész)

Az év végére több kódex elfogadása várható, amelyek megváltoztatják, amit eddig a peres eljárásokról gondoltunk. Új bírósági szervezetrendszer, új fogalmak, online keresetindítás. Az új közigazgatási perrendtartásról Rozsnyai Krisztina miniszteri biztossal, az ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszékének habilitált oktatójával, a kodifikációs munkálatok vezetőjével beszélgettünk.

Amikor a Pp. koncepcióját készítették, újra felmerült a kérdés, amely már húsz éve húzódik a magyar közgondolkodásban, hogy a közigazgatási perek a a polgári perrendtartásban nincsenek jó helyen.

Szerencsés egybeesés volt, hogy addigra már Trócsányi László volt az igazságügyi miniszter,

aki maga is elkötelezett a közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztése mellett. Így a Kormány a Pp. koncepciójáról szóló határozatában úgy döntött, hogy legyen végre külön perrendtartás.

Minden környező országban van már külön közigazgatási perrendtartás.

A közigazgatási per nem egy különös polgári per, ahogy ezt sokáig próbálták mindenkivel elhitetni.

Muszáj bizonyos dolgokat máshogy szabályozni, és sokkal könnyebb a jogalkalmazás, ha magára a közigazgatási bíráskodásra szabott szabályrendszer van. Az új Pp.-t már úgy készítették elő, hogy nem szerepel benne a közigazgatási perekre vonatkozó fejezet.

A Kp. sokban épít a Pp.-re. Mi lesz, ha a Pp. elfogadása elhúzódik?

Nyilván kényelmesebb helyzetben lettünk volna, ha már megvan az új Pp.. Akkor stabilabb alapra dolgozhattunk volna. A Kp. nagyon sok szálon kapcsolódik a Pp.-hez, nagyon sok fogalmat már mi is használunk, amik a Pp.-ben újak lesznek. Párhuzamosan haladtunk végig, nagyon sokat egyeztettünk a Pp.-sekkel. Ha még változik a törvényhozási eljárásban a Pp., akkor lehet, hogy a Kp.-hoz is hozzá kell nyúlni. A Ket. utódját, az Ákr.-t pedig a Kp.-vel együtt szeretnénk elfogadni és ott meg viszonylag jó tempóban haladtunk.

Nagyon sok új fogalmat használ a Kp., ami eddig teljesen ismeretlen volt a perrendtartásban. Ezek a fogalmak csak névváltoztatások, vagy új jogintézmény van mögöttük?

Ahol névváltoztatás történt, ott azért történt ez, mert mást jelent, mint a Pp.-ben. Visszatértünk egyrészt a megtámadáshoz. A felülvizsgálat kérése az ’72-ben került be a Pp.-be, előtte „megtámadni” lehetett a közigazgatási döntéseket.

Amit ugye nagyon sokan vitatnak, az a „védirathoz” való visszatérés. Én nem gondolom, hogy ezt bárki jogvégzett ember összetévesztené a vádirattal. De közben azt is látni kell, hogy ez más, mint egy ellenkérelem a polgári perben, mert a közigazgatási szerv mégiscsak védekezik, hogy ő miért gondolja, hogy jogszerű volt az ő tevékenysége. Azt gondolom, hogy ez jobban kifejezésre juttatja, hogy miről szól az ő nyilatkozata.

De például a beavatkozás helyett…

Igen, az érdekeltnek teljesen más a pozíciója, mint egy polgári perben a beavatkozónak. Nagyon sok esetben az érdekeltnek, aki egy harmadik személy a perben, sokkal erősebb jogai fűződnek a közigazgatási ügy tárgyához, mint annak, aki a pert megindította. Gondoljunk csak arra, hogy építkezik valaki, vagy építkezni szeretne, a szomszédnak pedig nem tetszik, az engedélyt megadó határozatot megtámadja. Nyilván ekkor az építtetőnek ugyanolyan fontos, ha nem fontosabb, hogy mi lesz a per kimenetele. Más a súlya az érdekeltnek, mint a beavatkozónak, s emiatt más, majdnem a féllel azonos jogosítványai is vannak. Ezeket a sokpólusú viszonyokat nem tudjuk a polgári pernek a kétpólusú viszonyokra koncipiált rendszerével jól kifejezni. Külföldön is sok helyen így oldják meg.

Jogos kritika volt az eddigi szabályozással kapcsolatban, hogy nagyon széttöredezett, sokat módosult maga a Pp. XX. fejezete is. Mennyire lehet előre tervezni, hogy a szabályozás időtálló legyen?

Az, hogy hova lőjük be a szabályok absztrakciós szintjét, meghatározza, hogy mennyire lesznek rugalmasak. És mi pont ezért azon igyekeztünk, hogy minél absztraktabb szabályokat fogalmazzunk meg, ami a bírónak ad mozgásteret és lehetőséget arra is, hogy az újonnan megjelenő kérdéseket kezelni tudják. A közigazgatási tevékenység generálklauzula jellegű fogalma mindent föl fog tudni ölelni, akármit fog kitalálni a jövő közigazgatása. Ugyanígy próbáltuk a közigazgatási perjogi szabályoknál is kellően absztrakttá alakítani a fogalmakat ahhoz, hogy némi értelmezési mozgásszabadsága legyen a bíróknak.

Az időtállóság bele van tervezve a jogszabályba?

Biztos csak a sarki rendőr. Biztos, hogy lesznek olyan szabályok, amelyeket módosítani kell majd, ha teljesen átalakul az alapul fekvő közigazgatási joganyag. Körülbelül tíz év kell majd, mire bejáratódik a perrendtartás, és minden csínját-bínját kitanulja az egész jogalkalmazói közönség. Nyilván az időtállóság ellen hat, hogy nagyon gyorsan kellett ezt a törvényt megírni.

Körülbelül kilenc hónapunk volt az egész törvény megírására, ami nagyon kevés idő.

Még amíg lehetett, csiszolgattuk. Az pedig egy további, az időtállóságot érintő kérdés, hogy a bírói gyakorlat hogyan fogja tudni kezelni és kell-e törvényt módosítani értelmezési nehézségek miatt, vagy ezek olyan szinten fognak mozogni, hogy a gyakorlat képes kezelni azokat.

A koncepcióban is szerepel, hogy egy kódexjellegű törvényt akarnak létrehozni, ami mindenféle sallangtól, végrehajtási szabálytól meg van tisztítva.

A kódexjelleg mindenképpen megvan. Igyekeztünk, hogy az összes meglévő törvényi szabályt összeszedjük, ezeket absztraháljuk és rendszerbe foglaljuk. Én azt gondolom, hogy ezt sikerült megoldani. Van általános része a törvénynek, és vannak a különös eljárások. És ebbe minden tipikus eljárásfajtát összeszedtünk. Nyilván lesznek ágazati specialitások, amiket már nem feladata a Kp.-nak szabályozni, ott meghagytuk a szabadságot, hogy az ágazati jogalkotók ezeket szabályozhassák. Igyekeztünk úgy fogalmazni, hogy a szabályozás ne legyen túl részletező, ne beszéljük túl a szabályokat, ami pozitív fogadtatásra is talált. Ez nyilván azzal fog járni, hogy több jogértelmezési feladata lesz a jogalkalmazóknak. Mögöttes tudást feltételezünk, hiszen a közigazgatási joghoz kell értsen az, aki a perrendet alkalmazni szeretné. Így maradhat csak meg ez a rugalmasság, ami a jelenlegi Pp.-ben sokszor nincs meg, mert az utolsó alkivételnek az alkivétele is le van szabályozva. Én azt gondolom, hogy ezek rendezését a bírókra rá lehet bízni.

Szeretnék, ha a közigazgatási bírók speciális közigazgatási szakképzettséggel rendelkeznének. Ez hogyan fog tudni megvalósulni a gyakorlatban?

Mindenhol a világon keresik ennek a módját, mert

a jó közigazgatási bíró egy olyan bíró, aki ítélkezni is tud, de a közigazgatási munkát is ismeri.

Vannak olyan országok, ahol kifejezetten elő is írják, hogy valamennyi időt a közigazgatásban kell tölteni, például a bajor szabályozás ilyen. Az, hogy nálunk ezt hogyan lehet megoldani, még nyitott kérdés. Akkor tud a bíró jó ítéleteket hozni, ha tudja, hogy amit ő beleír az ítéletébe, azt kivitelezni tudja-e a közigazgatás. Ha ilyen előfeltételeket nem is lehet módosítani, akkor is nagyon fontosnak tartom, hogy a közigazgatási bírák képzése előtérbe kerüljön. Ha megnézzük az Országos Bírósági Hivatal képzési terveit, vagy előtte az Országos Igazságszolgáltatási Tanács képzési terveit, akkor egy-két évvel ezelőttig semmilyen, kifejezetten közigazgatási bírókra szabott továbbképzés nem volt. Én úgy érzékelem, hogy ebben már van változás, ezt kell tovább erősíteni.

A társasbíráskodás főszabállyá fog válni. Nem fogja növelni a perek időtartamát?

A társasbíráskodás az Alaptörvény szerint elvileg a főszabály a bíráskodásban. Ehhez képest egy kivételes lehetőség az egyesbírói eljárás. A tanács előtti eljárásba – amire jelenleg megvan a lehetőség – mégis nagyon ritkán váltanak át. Sokkal kevesebb esetben, mint ahányszor indokolt lenne. Vidéken azért nem szokták, mert nincs elég közigazgatási bíró egy bíróságon, nem oldható meg a tanácsalakítás. A fővárosban meg az a probléma, hogy nem tudnak tanácsot alakítani, mert mindenkinek más a tárgyalási napja, egyszerűen nem tudnak olyan időpontot találni a tárgyalásra, ahol mind a három bíró ott tud lenni. Praktikusan marad azonban az ügyek zömében az egyesbírói eljárás, de könnyebb lesz megoldani a tanácsban való eljárást, mert előre meg lesznek alakítva a tanácsok és akkor nyilván nem lesz kérdés, hogy fognak-e tudni tárgyalni. Én nem gondolom, hogy ettől elhúzódnának a perek.

A bíróság összetételével kapcsolatos másik kérdés a titkárok szerepe. Itt is szeretnénk visszatérni a helyes irányba.

A titkárnak nem az a feladata, hogy egyedül eldöntse az apró-cseprő ügyeket,

amelyek sokszor nem is apró-cseprő ügyek. Éppen ezért a titkárnak nem lesz már önálló eljárási joga, mint most. Tehát a tanács keze alá dolgozhat, meg az egyesbíró keze alá, illetve megteheti ugyanazt, amit a Pp. szerint egy titkár általában megtehet. Nem helyes, hogy egy ötszázmilliós végrehajtási bírságról egy titkárnak kell dönteni. A titkár épphogy volt három évet fogalmazó, a szakmai fejlődését az szolgálja, ha ő egy bírói tanács alatt dolgozik bírói irányítás mellett, és nem az, hogy belökjük őt a mélyvízbe. Azt gondolom ezért, hogy a titkárok számára szakmailag sokkal kielégítőbb az, hogy ők döntéseket előkészítenek. Valószínűleg ugyanolyan ütemben fognak tudni dolgozni és az ügyek előkészítésében legalább ugyanakkora, mérhető segítséget fognak jelenteni, mintha egyedül döntenének ügyekben.

Az egyszerűsített per felváltaná a nemperes eljárásokat, ahol eddig a titkárok is eljárhattak. Ez nem egy drágább és lassabb megoldás, mint a nemperes eljárás? Mi szól amellett, hogy ki kell ezeket cserélni?

A jogállamiság hasonló a demokráciához. Nem egy olcsó dolog.

Ennek ellenére azt gondolom, hogy nem lesz ettől lassabb meg drágább a rendszer, mert ugyanúgy felhasználásra kerül a titkári tudás, csak más jelleggel. Handó Tünde elnökasszony többször említette, hogy Dániában ötszáz bíró van csak. Nagyságrendileg ugyanakkora ország, mint Magyarország. Nálunk van körülbelül háromezer bíró. És azért van ott csak ötszáz bíró, mert minden bíró alatt van több titkár. Ők specializálódnak, nem a bíró. A döntési kompetencia nem feltétlenül egy ágazat elmélyült ismeretéből fakad. Én azt gondolom, hogy hosszú távon ez jobb megoldás lesz. A titkárokkal gyorsan lehet tüzet oltani, meg olcsón a bírókat helyettesíteni, de ez pont azt akadályozza, hogy a bírói szervezet kiaknázza azokat a lehetőségeket, amelyeket a titkárok rejtenek magukban. Megemlítethetem a Kúria példáját, mert a Kúriánál látszik nagyon, hogy ott a titkárok tényleg olyan munkát végeznek, amire rendelve vannak a szervezetben. Ugyanez a helyzet a nemperes eljárásokkal általában. Ott semmilyen eljárási garancia nincsen és a tisztességes eljáráshoz való jog nem érvényesül, mivel nem peres eljárás. Ebből eddig nem volt probléma, de nem gondolom, hogy ne fordulhatna elő a jövőben, hogy mondjuk az EJEB kimondja, hogy a nemperes eljárások szabályozása az EJEE 6. cikkébe ütközik. Meg azt is látjuk, hogy a jogalkotó egyre inkább ezt csinálja, hogy olyan ügyeket, amelyek perre tartoznának, nemperes eljárásra utal. Az ügyfeleknek mindenképpen pozitív, hogy bíró jár el és egy sokkal szabályozottabb eljárásban, mint most. Természetesen a perrendtartás is figyelemmel van az egyszerűbb megítélésű ügyek gyors kezelhetőségére, ezt szolgálja a nemperes eljárás helyébe lépő egyszerűsített per.

A perrendtartással együtt a bíróságok szerkezete is megváltozna, a közigazgatási bíráskodásban egy háromszintű rendszer jönne létre. Milyen ügyek maradnának a közigazgatási és munkaügyi bíróságok előtt és mi az, ami az úgynevezett „táblaszintű” vagy felsőbíróságokhoz tartoznának?

Ez az úgynevezett Felsőbíróság csak akkor jön létre, ha kétharmados támogatottságot fog élvezni a Kp. az Országgyűlésben. Ez annak a fejlődési vonalnak a követése, amit Európában szinte mindenhol láthatunk a közigazgatási bíráskodásban. A büntetőjogi és polgári ítélkezésben is a járásbíróság és a törvényszék is első fokon eljáró bíróság. Tehát tudomásul kell venni, hogy igenis a közigazgatási ügyszakban is vannak olyan ügyek, amelyek kiemelt jelentőséggel bírnak, és máshogy kell őket kezelni, ilyenek például a szabályozott piacokkal kapcsolatos döntések, amely viszonylag új területe a jogrendszernek, és nagyon fontos ügyek ezek, amelyek speciális, elsősorban közgazdasági ismereteket követelnek meg. Vagy a köztestületekkel, gyülekezési joggal, versenyjoggal kapcsolatos perek: ezek olyan perek, amelyek eddig is a fővárosban koncentrálódtak. Ezért az a szerencsés, ha lenne egy fórum, amely tényleg dedikáltan ezekkel az ügyekkel foglalkozhatna. Jelenleg ezek zömében a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz tartoznak.

Ezekben az esetekben a Kúriához lehetne fellebbezni, ahol pedig a KMB előtt indul az eljárás ott pedig a Felsőbíróságra lehetne fellebbezni.

Igen.

Viszont nemzetközi viszonylatban a háromfokúság jellemző. Jogorvoslat kétszeresen lehetséges. Magyarországon ez nem így lesz?

Ez nagyon változó Európában. Ott, ahol tényleg teljesen elkülönül a közigazgatási bíráskodás a rendes bíráskodástól, ott általában csak két fok van: egy elsőfok és egy jogorvoslati fórum. Például a cseheknél, a bolgároknál is ezt a rendszert alkalmazzák. Aztán van a német rendszer, ahol valóban három fok van. Nagyon sokáig vitatott volt, hogy nálunk hány fokú legyen a közigazgatási bíráskodás. Az Alaptörvény szerint egy fok elég lenne az esetek többségében. Most az a megoldás látszik kialakulni, hogy lesz fellebbezés általános, rendes perorvoslatként és a felülvizsgálat lesz az, ami szűkül. Kap egy szűrőt a felülvizsgálat és valóban azokat az ügyeket igyekszik a Kp. beengedni a Kúria elé, amelyek a jogegység megőrzése szempontjából fontosak, hogy azért ne húzódjanak nagyon el az ügyek. Ugye ’97 előtt ez egy nagyon fontos kritika volt a bírósági szervezetrendszerrel szemben, hogy háromfokú volt az eljárás és az a hatósági eljárással együtt már öt fok volt. Nem lenne szerencsés, ha megint eljutnánk ide. Látni kell, hogy a hatósági eljárás is sok esetben egyfokúvá vált azóta, és sok egyéb eljárás egyfokúvá fog válni a jövőben. Kevés ügyben lehet majd a szűrő miatt igénybe venni a felülvizsgálatot, így a jogviták ugyanannyi idő alatt nyugvópontra jutnak majd, mint most, mert a felülvizsgálat jelenleg most szinte rendes jogorvoslatként működik.

De a jelenlegi szabályozásnak is az a lényege, hogy csak jogkérdésben dönthet a Kúria. Hogy lehet ezt még szűkíteni? Eddig is komoly feltételek voltak.

A szűrőt valóban elég szűkre szabtuk. Az egyik ok, ami miatt lehet felülvizsgálatot kérni, az a Kúria közzétett ítélkezési gyakorlatától és jogegységi határozatától való eltérés. A másik, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás szükségessége merül fel. Ez a két eset lesz, amikor a Kúria befogadhatja az ügyet. Egy másik lehetőség az ugró fellebbezés: ha a felek közösen kérik és egy olyan anyagi jogi kérdés van, amelynél szükségesnek látják, hogy a Kúria foglalkozzon vele, mert a jogfejlődés szempontjából fontos, akkor a Kúriához is benyújthatják a fellebbezést. De ez már nem egy felülvizsgálati lehetőség, hanem rendes perorvoslat.

Darvas Tamás, Kis Anna Rita

***

A cikk az Ars Boni gyakornoki program keretében született.