Iskolai szegregáció az EJEB előtt: lehetünk hátrébb, mint 10 éve?

Magyarországon több évtizede jelentős probléma a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, különösen a roma származásúak leszakadása. A felzárkózás és az integráció eléréséhez ugyan a legjobb eszköz az oktatás lenne, a magyar oktatási rendszer azonban rendszerszinten nem képes megadni a roma tanulóknak ezt a lehetőséget. Ezt támasztja alá az Emberi Jogok Európai Bíróságának csaknem 10 év eltéréssel meghozott két kulcsfontosságú ítélete is. A 2013-as Horváth és Kiss kontra Magyarország és a tavaly márciusi Szolcsán kontra Magyarország ügyekben a Bíróság az Emberi Jogok Európai Egyezménye 14. cikkének és az Első Kiegészítő Jegyzőköny 2. cikkének együttes olvasata alapján megállapította Magyarország felelősségét az Egyezmény megsértéséért. Az ügyekben megjelenő strukturális problémák mellett az alábbiakban az ügyek végrehajtása is bemutatására kerül.

A roma gyerekek gyógypedagógiai iskolákban való elkülönítése

A Horváth és Kiss kontra Magyarország ügyben a kérelmezők azt a gyakorlatot kifogásolták, amelynek keretében roma gyermekeket – és köztük a kérelmezőket is – szisztematikus jelleggel diagnosztizáltak tévesen enyhén értelmi fogyatékosnak. Jól érzékeltette az arányokat egy 1993-ban készült hivatalos becslés, amely során utoljára gyűjtöttek hivatalosan az egész közoktatásra kiterjedően etnikai származáson alapuló adatokat. Eszerint a speciális oktatásban részesülő gyermekeknek legalább 42%-a roma származású volt, noha a tanulói összlétszámnak mindössze 8,22 %-át tették ki.

Az értelmi fogyatékosság akkori jogszabályi definíciója magában foglalta többek között a tanulási rendellenességeket és a diszlexiát is. Később, 2003-ban vezették be a sajátos nevelési igény (SNI) fogalmát, s ez alatt különböztették meg az értelmi fogyatékos gyermekek, valamint a beilleszkedési, tanulási nehézséggel vagy magatartási rendellenességgel küzdők kategóriáját.

A vizsgálatokat az adott köznevelési intézmény kérésére a pedagógiai szakszolgálati intézmények közé tartozó szakértői és rehabilitációs bizottságok végezték el.  Ha a vizsgálat alapján a szakértői bizottság azt állapította meg, hogy a vizsgált személy sajátos nevelési igényű, akkor gyógypedagógiai iskolába irányították. Az ügy kérelmezőit, két nyíregyházi roma fiatalt, a fenti eljárás szerint enyhén értelmi fogyatékkal élőnek (és később SNI-s tanulónak) minősítettek, és az ottani speciális iskolában helyeztek el a 2000-es évek elején. Ebben a nyíregyházi iskolában a roma tanulók aránya 2003 és 2013 között nagyjából 40-50 % volt, míg a roma gyerekek az általános iskolai tanulók csupán 8,7%-át képezték.

A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Szakértői és Rehabilitációs Bizottság („Szakértői Bizottság”) a kérelmezők diagnózisát különböző intelligenciavizsgálatokra alapította. Ugyan a gyerekeket bizonyos időközönként ismételten megvizsgálták, ez a gyógypedagógiai iskolában való elhelyezésükön nem változtatott.

A Horváth István kérelmező esetében eljáró Szakértői Bizottság már az első vizsgálat előtt közölte a szülőkkel, hogy a fiukat gyógypedagógiai iskolába fogják irányítani, és arra kérte őket, hogy már a vizsgálat előtt írják alá a „szakvéleményt”. Ami az egészséges értelmi képesség és az enyhe értelmi fogyatékosság közti határvonalat illeti, az Egészségügyi Világszervezet (WHO) ajánlásában meghatározott 70-es érték ellenére a Szakértői Bizottságok az Emberi Erőforrások Minisztériuma által meghatározott 86-os IQ-t tekintették irányadónak. A szakvéleményekben az enyhe értelmi fogyatékosságot megalapozó okokról egyik kérelmező esetében sem szóltak, valamint nem tértek ki a különböző IQ tesztek eltérő eredményeinek magyarázatára sem. Nem volt világosan megállapítható továbbá, hogy az eljáró Szakértői Bizottság megfelelően tájékoztatta-e a szülőket az eljárásáról, a jogorvoslati lehetőségekről és a következményekről, és ugyan Kiss András kérelmező szülei kifejezetten tiltakoztak gyermekük gyógypedagógiai iskolában történő elhelyezése ellen, az nem vezetett eredményre.

A roma származású gyermekek szisztematikusan téves diagnosztizálása sérti az Emberi Jogi Egyezményt

Az EJEB a vonatkozó alapelvek ismertetése körében utalt rá, hogy a romák történelmi helyzetükből adódóan sajátosan hátrányos helyzetű, sérülékeny kisebbséget alkotnak, így különleges igényeikre és eltérő életmódjukra külön figyelmet kell fordítani mind a vonatkozó jogszabályi környezetben, mind a konkrét ügyekben hozott határozatokban. Kimondta továbbá, hogy ugyan az egyén oktatáshoz való jogának biztosítása a tagállamok pozitív kötelezettsége, a konkrét lépések megválasztásában azonban a meglévő gyakorlatok és helyzetek sokszínűségére, valamint a szocio-kulturális környezetre tekintettel bizonyos mérlegelési mozgásteret élveznek.

Amennyiben egy oktatási szférát érintő jogszabályról vagy intézkedésről bebizonyosodik, hogy közvetve diszkriminatív hatással jár, akkor nem szükséges bebizonyítani az érintett hatóságok részéről a hátrányos megkülönböztetés szándékát. A diszkriminatív hatást a kérelmező által hivatkozott, első látásra megbízható statisztikai adat is alátámaszthatja. Jelen esetben vitathatatlan volt, hogy a romákkal szemben sokkal gyakrabban alkalmaztak eltérő, esetlegesen hátrányos bánásmódot, mint a nem roma származású tanulókkal szemben. Ebben az első látásra is diszkriminatívnak tűnő helyzetben Magyarországnak kellett igazolnia, hogy kellő garanciákat biztosított a roma gyermekek téves diagnózisának és elhelyezésének elkerülése érdekében.

Az EJEB aggasztónak találta, hogy a hatóságok a szellemi képesség mérésénél nem a WHO iránymutatása szerint kategorizáltak, amely szintén azt mutatta, hogy a végzett tesztek eredményei nem biztosítottak kellő garanciát a téves diagnózis ellen. Az enyhe értelmi fogyatékkal élőnek és tanulási nehézségekkel küzdőnek bélyegzett roma kérelmezők iskolai elhelyezésére tett intézkedésekben sem érvényesültek megfelelő biztosítékok. Az állam nem vette figyelembe az ezen társadalmi csoporthoz tartozók sajátos igényeit, amely a roma származásúak felülreprezentáltságát és szegregált oktatását eredményezte az érintett intézményekben. Ennélfogva a Bíróság megállapította, hogy Magyarország túllépte mérlegelési jogkörét és az oktatáshoz való joggal összefüggésben megsértette az Egyezményben foglalt megkülönböztetés tilalmát.

Az ítéletből eredő kötelezettségek és a végrehajtási eljárás

Az Egyezmény 46. cikkének megfelelően az EJEB ítéleteinek végrehajtását az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága felügyeli. Az államoknak az Egyezményből fakadó kötelezettségük orvosolni a megállapított jogsértéseket, azonban az alkalmazott eszközök megválasztása mérlegelési mozgásterük keretébe tartozik. Ez azt jelenti, hogy a meghozandó intézkedéseket a Miniszteri Bizottság felügyelete mellett az érintett állam maga határozhatja meg, a Bizottság csupán az elfogadott intézkedések megfelelőségét értékeli. A Miniszteri Bizottság továbbá szükség esetén különböző módokon, így például a határozataiban és átmeneti állásfoglalásaiban megfogalmazott ajánlások útján segítheti az ítéletek teljeskörű végrehajtását. Mivel a Horváth és Kiss ügy egy komplex jogi problémát tárt fel a magyar jogrendszerben, a Miniszteri Bizottság a fokozott, ún. enhanced felügyeleti eljárás alá sorolta az ügy végrehajtását. Ennek keretében az ügy periodikusan a Miniszteri Bizottság negyedéves emberi jogi ülésének napirendjére kerül, ahol a Bizottság többek között az elmarasztalt tagállam által benyújtott, tervezett és már megtett intézkedéseket összefoglaló cselekvési tervek alapján vizsgálja az ügy állását.

Pozitív irányú lépéseket már az ügyet megalapozó eseményekkel párhuzamosan, a Horváth és Kiss ügyben hozott ítéletet megelőzően is tettek a magyar hatóságok. A diagnosztikai rendszer hiányosságait beismerve 2002-ben elindították “Az Utolsó Padból” elnevezésű programot, melynek keretében 2100 gyermeket értékeltek újra és azok 11 %-át normál tantervű iskolákba irányították. Emellett 2007-ben úgy módosították a közoktatási törvényt, hogy minden olyan gyermeket, akit “pszichés fejlődési zavar” vagy “tanulási nehézségek” miatt speciális iskolákba küldtek, újra kellett tesztelni és szervi okokra visszavezethető rendellenesség hiányában normál tantervű iskolába kellett áthelyezni.

Közvetlenül az ítélet meghozatala után, a téves diagnózisok elkerülése érdekében átszervezésre kerültek a pedagógiai szakszolgálati intézmények: egységes eljárásrend és protokoll került kialakításra. Ezen felül új diagnosztikai rendszert vezettek be: ma már valamennyi szakértői bizottság standardizált kultúrasemleges tesztekkel méri a tanulók képességeit. A halmozottan hátrányos helyzetű tanulók vizsgálatakor emellett kötelezővé vált az esélyegyenlőségi szakértő bevonása is. A Miniszteri Bizottság ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy ezen garanciális elem a gyakorlatban nem érvényesül, a vizsgálatok döntő többségében nem vesznek részt ilyen szakértők. Azt is vizsgálta továbbá, hogy a szakértői bizottság döntése ellen biztosított jogorvoslati lehetőségekkel mennyiben élnek az érintett roma származású családok.

A fentiekből látható, hogy történtek lépések a téves diagnózisok felállításának megakadályozására és az EJEB ítéletének végrehajtására. Az SNI-s tanulók vonatkozásában az integrált oktatásba való bevonásuk lett a fő irány: a 2022/23-as tanévben a 60 ezer SNI-s tanuló 72%-a vett részt integrált oktatásban. Mindezek arra engednek következtetni, hogy a roma tanulók felülreprezentáltsága a speciális iskolákban mérséklődött, pontos statisztikai adatok azonban nem állnak rendelkezésre.

Ebben hozhat változást a Debreceni Ítélőtábla 2020-as ítélete, amelyben arra kötelezte az Emberi Erőforrások Minisztériumát, hogy 2021-től kezdődően öt éven keresztül minden naptári évben vizsgálja meg a Heves megyében sajátos nevelési igényűnek minősített, percepció alapján roma származásúnak tekinthető iskolaköteles gyermekek számát. Az első statisztika 2021-ben jelent meg és megyei szinten bizonyos mértékű javulást mutatott a roma származású tanulók felülreprezentáltságát illetően.

A Miniszteri Bizottság korábbi vizsgálataiban leírta, hogy etnikai alapú statisztika híján nem lehetséges az intézkedések hatásának vizsgálata. Ennek fényében 2022 júniusi vizsgálata során arra szólította fel Magyarországot, hogy a fenti ítélőtáblai döntés mintájára az egész országra kiterjedően gyűjtsön statisztikai adatokat az integrált oktatásban részt vevő, valamint speciális iskolában elhelyezett roma származású tanulók arányáról. Láthatjuk tehát, hogy az ítélet teljes körű végrehajtásának a korábbi, jogsértő gyakorlatot korrigáló intézkedések bevezetése mellett hasonlóan fontos eleme az intézkedések hatását és pozitív eredményeit igazoló statisztikai adatok bemutatása is.

Az oktatási szegregáció általános esete: a Szolcsán kontra Magyarország ügy

A fent bemutatott gyógypedagógiai iskolákban való elkülönítés mellett ma általános jellegű probléma itthon a roma származású diákok hátrányos megkülönböztetése és az iskolai szegregáció jelensége. Ennek erősödését mutatja a hátrányos és a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók szegregációs indexeinek elmúlt évtizedbeli folyamatos növekedése is. Az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének (FRA) 2018-as felméréséből kiderül, hogy magas a 6-15 éves roma gyermekek aránya az általuk látogatott iskolákban. Az Európa Tanács inkluzív iskolákat és innovatív oktatást támogató INSCHOOL projektjében részt vevő magyar iskolák esetében ez a tendencia az alsó tagozatokon jelent meg számottevően. E spontán szegregációs folyamat elsősorban az oktatási rendszer hiányosságai miatt erősödik, emellett a nem roma származású szülők szabad iskolaválasztási gyakorlata és az egyházi iskolák elszívó hatása is egyre nagyobb szerepet játszik.

A Szolcsán ügyet megalapozó eseményekre a 2010-es évek közepén került sor, amikor a kérelmező a 2013/14-es tanévben beiratkozott a piliscsabai Jókai Mór Általános Iskolába. Ebben az iskolában – ahol szinte kizárólag roma diákok tanultak – a kérelmező szerint az oktatás-nevelés színvonala alacsony volt. Szolcsán Imre szülei átvételi kérelmet nyújtottak be az ugyanabban a tankerületben lévő és helyi tömegközlekedéssel öt perc alatt elérhető Dózsa György Általános Iskolához, abban a reményben, hogy ott gyermekük hallássérültként jobb oktatást kaphat. 2014 nyarán az iskola azonban azzal az indokkal utasította el az átvételi kérelmet, hogy a gyermek nem lakik az iskola vonzáskörzetében. A döntést ezt követően a tankerületi központ azzal hagyta helyben, hogy a tanuló lakhelyéhez a mostani iskolája van a legközelebb, valamint Piliscsabán van még két intézmény alternatív választásnak. Végül a Kúria felülvizsgálati eljárás keretében utasította el a keresetet, mondván az igazgató eldöntheti, hogy felveszi-e a vonzáskörzeten kívüli átjelentkezőt vagy sem. A felülvizsgálati eljárásban hozott határozat szerint az iskola fekvéséből ered, hogy a tanulók döntő többsége roma, hiszen ők a környéken laknak, szegregációról így nem beszélhetünk.

Az EJEB nem fogadta el a Kúria ezen földrajzi alapú érvelését. Álláspontja szerint a szegregáció nem következhet az iskolai körzet etnikai összetételéből, amit az a tény is alátámaszt, hogy a körzetben mindössze a lakosság kb. 4 %-a roma származású. A tényállás alapján azt állapította meg, hogy a kérelmező valóban szegregált környezetben tanult, az ilyen eltérő bánásmódot pedig nem igazolja semmilyen legitim cél. Kimondta továbbá, hogy az állam nem tett eleget a szegregált helyzetből eredő azon pozitív kötelezettségének, hogy kellő lépéseket tegyen az iskolában kialakult diszkriminatív helyzet korrigálása érdekében. Az ítélet legfontosabb pontja a Bíróságnak a 46. cikk alatt tett iránymutatása volt a döntés nyomán teendő intézkedések köréről. Ilyen iránymutatást az ítéletek csak kivételes esetekben tartalmaznak, amikor a problémás kérdések kezelése valamilyen komplex megoldást és intézkedések elfogadását teszi szükségessé. Az EJEB az ügyben kimondta, hogy Magyarországnak meg kell szüntetnie az oktatási szegregációt mind kifejezetten a Jókai Mór Általános Iskolában, mind általánosságban véve a közoktatásban, és az e folyamat során elfogadott közpolitikai intézkedéseknek meg kell felelniük az Európai Rasszizmus- és Intoleranciaellenes Bizottság (ECRI) állásfoglalásainak.

Összegzés

A Szolcsán ügyben hozott ítélet követeztében a roma származásúak oktatási szegregációjával kapcsolatos problémakör kitágult és jóval általánosabb szintre emelkedett. Magyarország a Szolcsán ügy kapcsán január 24-én adott be intézkedési tervet, az ügyek együttesen pedig 2024 márciusában lesznek a Miniszteri Bizottság napirendjén. Kétségkívül átfogó oktatáspolitikai reformokra van szükség az oktatási rendszer negatív szelekciós mechanizmusainak és egyéb hibáinak kiküszöbölése érdekében. A közeljövőben érdemes lesz figyelemmel kísérni, hogy a „Magyar Nemzeti Felzárkóztatási Stratégia 2030” -ban megfogalmazott célokat mennyiben tudja megvalósítani a Kormány. 2022 júniusában a Miniszteri Bizottság is felszólította Magyarországot, hogy nyújtson információt a Stratégia keretében tervezett intézkedésekről és legfrissebb jelentésében az ECRI is konkrét lépéseket javasolt a hatóságoknak arra, hogy hogyan tegyék hatékonyabbá a Stratégia végrehajtását helyi szinten.

Ez a cikk az Arsboni 2023. őszi gyakornoki programjának keretében készült.

Források