Mi lesz veled, felsőház?

E dolgozat a Bird & Bird, az Új Jogtár és az Arsboni által meghirdetett 2018. évi Cikkíró Pályázat keretében született.
Szerző: Kárász Marcell

Avagy így nem került visszaállításra a kétkamarás törvényhozás a 2010-2011-es alkotmányozás során.

Ha végigtekintünk az Európai Unió tagállamainak parlamentjein, arra a meglepő eredményre juthatunk, hogy az Unióban az egy- és kétkamarás törvényhozó szervek egyenlő számban találhatóak meg – 14 országban egyetlen testület látja el a törvényhozás feladatait, míg a másik 14 tagállamban e feladatok két kamara között oszlanak meg. Mint az ismeretes, Magyarország az előbbi tábort erősíti. Ugyanakkor kevésbé ismert, hogy nem sok választott el minket attól, hogy a 2010-2011-es alkotmányozás során ezen „uniós egyensúly” megbillenjen és a mérleg nyelve a kétkamarás törvényhozások felé dőljön.

 

Annál is inkább, mivel a két kamarából álló országgyűlésnek komoly hagyományai vannak magyar közjogtörténetben, a magyar törvényhozás ugyanis 1608-tól kezdve egészen 1945-ig két kamarára oszlott. Még az 1848-as polgári átalakulás sem érintette a felsőtáblát, jóllehet a népképviseletivé váló alsótáblával szemben a feudális jellegűnek tekintett felsőtábla egyre inkább háttérbe szorult. E folyamatot a felsőtábla 1885-ös, a főnemesek és az egyházak képviseletének súlyát csökkentő reformja sem tudta megállítani, a politikai csatározások súlypontja egyértelműen a képviselőházban volt. Az I. világháborút követő zavaros években a második kamara működése megszűnt, a keresztény-konzervatív jelzőkkel illethető politikai erők győzelmével azonban az 1920-as évek elejétől napirendre került az intézmény restaurációja. A bethleni konszolidáció „csúcspontján”, 1926-ban aztán – a dualista rendszerrel való jogfolytonosság jelszava alatt – sor is került az második kamara újbóli felállítására, felsőház néven. A felsőház a korszakban egyértelműen a Bethlen nevével fémjelezhető keresztény-liberális politika támasza volt, így a magyar politikai élet 1930-as évektől kezdődő jobbratolódása folytán az intézmény egyre komolyabb ellentétbe került az olyan, radikálisabb nézeteket valló politikusokkal, mint Gömbös Gyula vagy Imrédy Béla. A német megszállás után a felsőház nem tudott érdemi működést kifejteni, 1945 után pedig a törvényhozás egykamarás formában működött, így a kétkamarás országgyűlés koncepciója egy időre feledésbe merült. Kevéssé ismert, hogy az alkotmányos rendszerváltozás folyamán, 1989-ben felmerült az állampárt részéről a második kamara felállításának lehetősége, amellyel az MSZMP hatalmának új rendszerbe történő „átmentését” kívánta megvalósítani, ám ezt a koncepciót végül elvetették.

Ilyen történeti előzmények tükrében korántsem meglepő, hogy a második kamara felállításának kérdése újra felmerült 2010-ben, amikor a Fidesz-KDNP koalíció 2/3-os alkotmányozó többséget szerzett az Országgyűlésben. A meginduló közéleti diskurzusban több, a kormánypárthoz köthető személy kiállt a második kamara mellett: így nyilatkoztak például Balsai István és Salamon László kormánypárti képviselők vagy éppen Pozsgay Imre, aki a miniszterelnök felkérésére szintén közreműködött az Alaptörvény kidolgozásában. A második kamara restaurációja mellett szólt az is, hogy a kormánypártok kommunikációjában komoly helyet kaptak a történelmi hagyományok, az azokhoz való ragaszkodás, így sokan azt várták a Fidesz-KDNP-től, hogy ezen értékek mentén kiállnak a komoly történelmi tradícióval bíró második kamara felállítása mellett.

Legal Innovation Day

Ismerd meg, milyen jövő vár a jogi piacra!

Így tehát a második kamara visszaállítása nyitott kérdés volt az alkotmányozási folyamat kezdetén, amely közjogilag 2010 júliusára tehető, amikor is a Tisztelt Ház egy alkotmány-előkészítő bizottság felállításáról döntött. A Salamon László által vezetett grémium „Magyarország alkotmányának szabályozási elvei” címmel kidolgozott egy dokumentumot, amely az új alkotmány alapvető elveit deklarálta. A dokumentum az „Országgyűlés” alcím alatt két alternatívát vázolt fel: „A” változatként az egykamarás Országgyűlésre vonatkozó szabályok tervezetét ismertette, míg a „B” változat a kétkamarás parlament koncepcióját villantotta fel. A bizottság a határozathozatal során végül egyértelműen az „A” változat mellett tette le a voksát – a kétkamarás modell mellett mindössze a bizottság egy tagja szavazott –, így végül az egykamarás koncepció került a plénum elé is, és az alkotmányozás folyamata is e mederben folyt tovább.

Érdemes ugyanakkor az eredeti javaslatban foglalt „B” változatot tüzetesebben megvizsgálni és eljátszani a gondolattal: mi lett volna, ha…?

A bizottság által kidolgozott javaslat szerint a – felsőház vagy szenátus elnevezéssel illetendő – második kamarában helyet kellett volna kapnia „a legjelentősebb társadalmi súllyal rendelkező egyházak, a nemzeti és etnikai kisebbségek, köztestületek (Magyar Tudományos Akadémia, kamarák), egyetemek, kiemelkedő súlyú társadalmi szervezetek” képviselőinek, továbbá a területi érdekeket is meg kellett volna jelenítenie a megyei önkormányzatok reprezentációja vagy a megyékben közvetlenül választottak útján. E koncepció tehát a tagságot tekintve egy vegyes összetételű második kamarát képzelt el.

Az egyházak képviselete komoly történelmi tradíciókkal bír Magyarországon és Európa számos más országában egyaránt, ugyanakkor jelenleg csak az Egyesült Királyságban található ehhez hasonló felsőházi képviselet. Ez nem véletlen, hiszen az egyházaknak a törvényhozásban betöltött szerepe felveti az olyan elvek sérelmét, mint az állam és az egyház szétválasztása vagy éppen az állam világnézeti semlegessége.

A nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviseletének második kamarában történő megoldása nem a bizottság által kidolgozott javaslat sajátja – e gondolatot számos szerző felvetette már. Az Alaptörvény XXIX. cikkének (1) bekezdése – az Alkotmány korábbi rendelkezésével összhangban – kimondja, hogy a nemzetiségek államalkotó tényezők. Egyes szerzők azon az állásponton vannak, hogy ebből fakadóan a nemzetiségek törvényhozásbeli képviseletét is biztosítania kell a törvényalkotónak. Ugyanakkor nem nehéz belátni, hogy a pártpolitizáláson alapuló, a politikai frakciókra épülő „képviselőháztól” idegen a teljesen más elveken alapuló nemzetiségi képviselet. Véleményem szerint ezt a „zavart” bizonyítja az is, hogy a 2018-as országgyűlési választásokon az Országgyűlésbe a német nemzetiség képviselőjeként bekerülő Ritter Imre – komoly politikai visszhangot keltve – kijelentette: „ha a leendő és mindenkori kormányzat olyan nemzetiségi politikát folytat, amely a magyarországi nemzetiségeknek megfelelő, […] akkor fő szabályként […] a nemzetiségeket nem érintő kérdésekben is támogatjuk a mindenkori magyar kormányt.” Éppen ezért tartják egyes szerzők megfontolandónak, hogy a nemzetiségi képviseletet kiemelje a jogalkotó az „képviselőházból”, és annak valamely más fórumot találjon, példának okáért a második kamarát. Dezső Márta például így fogalmaz az „képviselőházi” nemzetiségi képviselet kapcsán: „a kisebbségek érdekei megjelenítésének sokkal inkább megfelelne egy szenátusszerű szerv vagy más elnevezéssel illetett közjogi testület […]”

Zárójelben meg kell említenem, hogy – bár a bizottság által kidolgozott dokumentum nem említi, de –hasonló érvek jelentek meg a szakirodalomban a külföldön élő magyar állampolgárok országgyűlési képviselete kapcsán is. A külhoni magyarok parlamenti képviseletének kérdését ugyanakkor az Országgyűlés 2011-ben rendezte azzal, hogy megadta számukra az országgyűlési választásokon a választójogot.

Igen elterjedt a területi érdekek reprezentációjának elve a kétkamarás törvényhozással rendelkező országokban. Ennek lényege, hogy ha az adott államnak van valamilyen sajátos tulajdonsággal bíró területi egysége (pl. autonómiával rendelkező régiók, etnikailag különálló területek), akkor ezek számára a területi elv alapján képviseletet lehet biztosítani a második kamarában. Hazánkban ilyen területi egységek azonban nincsenek, éppen ezért a területi képviselet e fajtája nem alkalmazható. A megyei önkormányzatok reprezentációja egy sajátos, ettől eltérő elvet jelent, amelynek lényege, hogy a megyei önkormányzatok által „delegált” tagok képviselik az adott megyét a második kamarában. Nem teljesen megegyező, de hasonló elvet követ például a francia vagy éppen a holland felsőház tagjainak megválasztása, de a javaslat kidolgozói számára minden bizonnyal a magyar közjog által 1945 előtt is alkalmazott, törvényhatóságok (megyék és törvényhatósági jogú városok) számára biztosított felsőházi képviselet is példaként szolgált.

A köztestületek, egyetemek és társadalmi szervezetek képviselete az ún. korporatív elemet jeleníti meg a koncepcióban. Ezen elv szembeállítható a népképviselet elvével, mivel – Szente Zoltán megfogalmazásában – a korporativizmus lényege, hogy a „közérdeket meghatározott, jellegüket tekintve partikuláris” érdekekből vezetik le, háttérbe szorítván így az univerzális alapú népképviseletet. Ide sorolható például a különböző gazdasági és iparkamarák vagy éppen a javaslatban is említett egyetemek második kamarabeli képviselete. Ezen elv támogatói a pártosodással szembeni gyógyírként tekintenek a korporativizmusra, amely a szakszerűséget törvényhozásba való bevitelét is szolgálhatja, a kritikusok viszont a népképviseleti elv háttérbe szorulásának veszélyére és a széleskörű demokratikus legitimáció hiányára hívják fel a figyelmet.

Végül a javaslat lehetőséget ad a köztársasági elnöknek „a tudományos, kulturális és politikai élet legkiemelkedőbb személyiségeinek a második kamarába történő korlátozott számú” delegálására is. A magyar közjogban erre is találhatunk precedenst, ugyanis mind a dualizmus éveiben, mind pedig a két világháború közötti időszakban lehetősége volt az államfőnek élethossziglani második kamarai tagsági joggal felruházni arra érdemes személyeket. A demokratikus jogállamokban azonban ezen elv létjogosultsága igencsak megkérdőjelezhető, hiszen az ilyen személyek kiválasztása az államfő diszkrecionális jogkörébe tartozik, a kinevezett tagok szükséges legitimációja ezek alapján pedig igen kétséges. E személyek kinevezése lényegében egy szimbolikus gesztust jelent, hiszen ki ne szeretne ünnepelt sportolókat, színészeket, tudósokat az Országgyűlésben látni. Nem biztos ugyanakkor, hogy az állami döntéshozatal középpontjában álló szervben való részvétel biztosításával lehet e gesztust a legcélszerűbben kifejezésre juttatni.

Természetesen önmagában a testület tagjainak személye nem lehet meghatározó tényező, éppen ezért figyelemmel kell lenni a második kamara tervezett jogkörére is. A tervezet mindössze egy egyszeri, halasztó vagy másként felfüggesztő hatályú vétójogot biztosított volna a testületnek. Amennyiben tehát a második kamara nem értett volna egyet az elé terjesztett törvényjavaslattal, egy alkalommal megvétózhatta azt, tehát kérhette a „képviselőháztól” a kérdéses előterjesztés újratárgyalását. Ha viszont az újratárgyalt javaslattal szemben is fenntartásai lettek volna, akkor már nem volt más választása, mint ezek ellenére is elfogadni azt. Ez tehát egy relatív jellegű, igen gyenge jogosítványnak tekinthető, amelyet tovább korlátoztak volna a költségvetési és zárszámadási törvényre, valamint a Kormánnyal kapcsolatos bizalmi kérdésekre vonatkozó különös szabályok. E kérdésekben ugyanis a javaslat semmilyen beleszólást nem kívánt biztosítani a második kamarának. A tervezet tehát jogköreit tekintve egy igen gyenge második kamarát képzelt el, amely semmilyen értelemben sem volt egyenrangú a „képviselőházzal.”

Örökzöld alkotmányelméleti kérdés, hogy pontosan mi is a második kamarák funkciója az államszervezeten belül. A második kamarák lényegében a hatalommegosztás elvét érvényesítik a törvényhozás hatalmi ágán belül azzal, hogy megosztják a törvényhozó hatalom jogosítványait két testület között. Ez a megfontoltabb, szakszerűbb törvényhozás biztosítéka lehet, de kétségtelen, hogy egyben lassítja a parlamenti munkát is. A törvényalkotás mai szédítő sebessége ismeretében ugyanakkor nem feltétlenül elvetendőek az olyan megoldások, amelyek a törvényhozás lassulását eredményezik.

A törvényhozás alkotmányos funkciói között kiemelt pozíciót foglal el a végrehajtó hatalom ellenőrzése. A második kamarák hatásköre e körben hagyományosan korlátozott – például e javaslat sem adott volna beleszólást a második kamarának a kormánnyal kapcsolatos bizalmi kérdésekbe –, ugyanakkor egy megfelelően működő felsőház így is a kormányzat ellensúlyaként funkcionálhat. A pártokon alapuló képviselőházakban az ellenzék lehetőségei korlátozottak, hiszen – a kisebbségi kormányzás kivételes esetét leszámítva – az összes képviselői hely több mint felét birtokló kormánypártok (a minősített többségű döntések kivételével) az alkotmányos „játékszabályok” keretei között bármit megtehetnek, bármilyen törvényt alkothatnak. A parlamentáris kormányformájú államokban pedig természetes, hogy a mindenkori kormánypártok támogatják a kormány politikáját, tehát megszavazzák a kormány által kezdeményezett törvényjavaslatokat. Egy nem pártalapú második kamara viszont egy olyan „fék” szerepét töltheti be, amely – ideális esetben – kiszűrheti a rossz, célszerűtlen, csupán politikai haszonszerzési céllal a kormány által kezdeményezett és a kormánytöbbség által elfogadott törvényeket.

Egy másik fontos funkciója a második kamaráknak a népképviseleti elvtől eltérő képviselet, azaz a különböző partikuláris érdekek bevitele a törvényhozásba. Sokan megkérdőjelezik e funkciót, mondván, hogy az általános választójog mellett nincs létjogosultsága az egyéb elveken alapuló képviseletnek. Mások ugyanakkor a pártosodással szembeni ellenszerként tekintenek a második kamarára, amely kiegészítheti a pártpluralizmuson alapuló népképviseleti elvet. Ebből egyenesen következik ugyanakkor, hogy a második kamarák sok esetben legitimációs hiányosságokkal küzdenek, ha nem közvetlenül választják tagjait. Az ismertetett tervezet ilyen szempontból igencsak ingatag lábakon állt, hiszen – a megyék és nemzetiségek képviselőinek kivételével – a második kamara tagjainak demokratikus legitimációja igencsak gyenge lett volna. A modern demokráciák működésének jobban megfelel a közvetlenül választott, így erős demokratikus legitimációval bíró felsőház. Így Kukorelli István például a nemzetiségek, a külföldön élő magyar állampolgárok és a területi önkormányzatok képviseletét megvalósító, közvetlenül választott felsőház modellje mellett foglal állást.

Az alkotmányozó hatalom azonban végül elutasította a második kamara felállítását, az alkotmányozás folyamata során pedig többet nem merült fel a felsőház kérdésköre. Egyes, a sajtóban megjelenő vélemények szerint pontosan azért nem került sor az intézmény restaurációjára, mivel túl erős ellensúlyt jelentett volna a kormánnyal szemben. Mindenesetre az alkotmányozó hatalom nem érezte úgy, hogy a második kamara felállítása mögött olyan érvek és érdekek húzódnak meg, amelyeket más módon nem lehetne érvényre juttatni. Így a fentiek ma már pusztán elméleti jellegű fejtegetésnek minősülnek, a második kamara pedig előreláthatólag jó ideig mindössze az alkotmányjogászok elméleti „játékszere” lesz. Ettől függetlenül azonban a második kamara újbóli felállításának lehetősége a 2010-2011-es alkotmányozás egy érdekes epizódja marad.

Források, felhasznált irodalom
Szalai András: Ami az Alaptörvényből kimaradt – a második kamara, mint a parlamentáris kormányzat ellensúlya. In: Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás, 2013/1. sz.
Dezső Márta: A második kamarák alkotmányos funkciói. In: Téglási András (szerk.): Szükség van-e kétkamarás parlamentre az új Alkotmányban? Budapest, 2011, Országgyűlés Alkotmányügyi, Igazságügyi és Ügyrendi Bizottsága.
Kukorelli István: A második kamara mint nemzeti intézmény. In: Téglási, 2011, i. m.
Szente Zoltán: Egy- vagy kétkamarás Országgyűlést? A második kamara bevezetésének lehetőségeiről. In: Téglási, 2011, i. m.
Salamon László: Az egykamarás és kétkamarás parlament kérdése az Alkotmányelőkészítő eseti bizottság munkájának fényében. In: Téglási, 2011, i. m.
Püski Levente: A magyar felsőház története. 1927-1944. Budapest, 2000, Napvilág Kiadó.
Nem lesz kétkamarás parlament. Népszava, 2010. november 29. (http://nepszava.hu/cikk/367546-nem-lesz-ketkamaras-parlament)
Kétkamarás parlamenttel ellensúlyozhatják az AB-t. Népszabadság, 2010. november 15. (http://nol.hu/belfold/20101115-ketkamaras_parlamenttel_ellensulyozhatjak_az_ab-t-881791)
Német nemzetiségi képviselő: “A mindenkori kormányt támogatom”. HVG, 2019. április 19. (http://hvg.hu/itthon/20180419_Nemet_nemzetisegi_kepviselo_A_mindenkori_kormanyt_tamogatom)
Cservák Csaba: Választási rendszerünk a jogösszehasonlítás és a reformlehetőségek tükrében. In: Jogelméleti Szemle, 2001/3. sz.

Tetszett a cikk? Szavazz rá a lenti alkalmazásban!

[shortstack smart_url='[shortstack smart_url=’https://1.shortstack.com/pJ14Jh’ responsive=’true’ autoscroll_p=’true’]

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

MEGOSZTÁS