Orbánnak mennie kell? – a Momentum népszavazási kérdésének alkotmányosságáról

Az Arsboni szerkesztősége politikailag független, és csak szakmai értékek irányában elfogult. Portálunk küldetése a ‘vegytiszta’ jogi elemzések mellett az aktuális, jogi relevanciával is rendelkező társadalmi viták elősegítése, e viták színvonalának emelése és a társadalom vitakészségének fejlesztése. Hiszünk abban, hogy az érvek mentén zajló, higgadt és személyek helyett álláspontokat ütköztető diskurzus előre mozdítja a társadalmat és a kultúrát, ezért felületünkön természetesen teret biztosítunk a profilunkba vágó, szakmai standardjainknak megfelelő érvelő és vitatkozó cikkeknek. Amennyiben ilyen írások történetesen politikai aktoroktól érkeznek (akiknek természetesen ugyanúgy lehet szakmailag alátámasztható jogi álláspontja), úgy ezeknek a szerző politikai elköteleződésének a feltüntetésével biztosítunk teret.

A Momentum Mozgalom 2017. április 5-én bejelentette, hogy országos népszavazást fog kezdeményezni a miniszterelnök újraválaszthatóságáról.

A két, lényegében azonos tartalmú kérdés így szól:

• Egyetért-e Ön azzal, hogy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény úgy módosuljon, hogy ne lehessen miniszterelnöknek javasolható és megválasztható az a személy, akit korábban az Országgyűlés legalább két alkalommal miniszterelnöknek megválasztott?
• Egyetért-e Ön azzal, hogy ne lehessen miniszterelnöknek javasolható az a személy, akit korábban az Országgyűlés legalább két alkalommal miniszterelnöknek megválasztott?

A kérdések hitelesíthetőségével kapcsolatban több szkeptikus hangvételű nyilatkozat is megjelent a sajtóban. Álláspontunk szerint azonban a kérdéskör következetes vizsgálata arra az eredményre vezet, hogy

alkotmányosan nem tagadható meg a Momentum népszavazási kérdéseinek hitelesítése.

Magyarország Alaptörvénye értelmében az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó valamennyi kérdésben lehet országos népszavazást tartani. Ez alól kivételt az Alaptörvényben felsorolt kizárt, ún. tiltott tárgykörök jelentenek.^[1] További technikai követelmény, hogy a kérdésnek egyértelműnek és egyszerű igennel vagy nemmel eldönthetőnek kell lennie.^[2]

A hitelesítés megtagadása melletti érvek jellemzően a korábban hasonló célra irányuló kérdések elutasításából indulnak ki.^[3] Az akkori elutasításokat alátámasztó indokok azonban a most benyújtott kérdések vonatkozásában nem tűnnek meggyőzőnek.

Világos, egyértelmű, nem visszaható hatályú

Az a korábbi kérdés, amely „két választási ciklusban” maximalizálta volna a hivatalviselést, a Kúria szerint nem tette kellően egyértelművé, hogy időben bármikor kitöltött, vagy csak a megszakítás nélkül, egymás után elnyert két ciklusra vonatkozna-e a tilalom.^[4] A másik kérdésben szereplő

„a miniszterelnöki tisztséget ugyanaz a személy összesen legfeljebb nyolc éven át tölthesse be”

megfogalmazás pedig azért nem ment át a szűrőn, mert nem volt egyértelmű a tekintetben, hogy a miniszterelnöki tisztséget érintő korlátozás csak a jövőre vonatkozik, vagy azt visszamenőlegesen is alkalmazni kell olyan személyekre nézve, akik már korábban is töltöttek be miniszterelnöki tisztséget.^[5]

A Momentum kérdései ezekben a hibákban nem szenvednek, azok megfogalmazásából egyértelmű, hogy akit az Országgyűlés a (sikeres népszavazás eredményeképpen megalkotandó) törvény hatályba lépését megelőzően legalább két alkalommal miniszterelnöknek megválasztott, a törvény hatályba lépését követően újabb ciklusra nem jelölhető, illetve nem megválasztható.

A népszavazásra javasolt kérdés egyértelmű abban a tekintetben is, hogy a kizárási okot a hatálybalépést követő megválasztásra kell alkalmazni. Nem jelenti ez azonban azt, hogy a tilalom tekintetében a korábban miniszterelnöki tisztséget betöltő személyek korábbi ciklusai ne számítanának. Ahogyan Török Márk szegedi EHÖK-elnök esetében a bíróság jelenleg irányadó elsőfokú döntése is rendelkezik, a megelőzően kitöltött ciklusok egy jövőbeni megválasztás esetén figyelembe vehetők, hiszen a jogszabály a jövőbeli hivatalviseléssel kapcsolatban ír elő többletkövetelményt, a már megszerzett hivatalt nem vonja el, így egy mandátumismétlést korlátozó rendelkezés nem tekinthető visszaható hatályúnak.^[6]

Nem tartozik tiltott tárgykörbe

A közvetlen demokrácia legerősebb korlátja, hogy nem lehet népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.^[7] Az egyik korábbi kezdeményezés kapcsán a Kúria arra az álláspontra helyezkedett, hogy a miniszerelnöki ciklusok számára vonatkozó korlátozás burkolt alkotmánymódosításra irányul, így népszavazásra nem bocsátható. A végzés szerint az Alaptörvény „elvi megfontolásból mellőzi” a mandátumismétlés lehetőségének korlátozását, azaz hallgatása egyenlő a korlátlan újraválaszthatóság kifejezett megengedésével.^[8] A logika azon alapul, hogy a miniszterelnök megválasztásával kapcsolatos követelményeket kizárólag az Alaptörvényben lehet rendezni, mivel e követelmények az Országgyűlés “döntési szuverenitását” korlátoznák, és így módosulna a népképviseleti szerv alaptörvényi státusza.

Ez a megközelítés azonban hibás. Egyrészt nem veszi figyelembe, hogy a korlátozásra maga az Alaptörvény ad felhatalmazást, amellyel élve a jogalkotó törvényben rendezte a miniszterelnök jogállásának kérdését. Másrészt nem számol azzal, hogy az Országgyűlés jelen állás szerint is számos esetben korlátozza saját mozgásterét és döntési szabadságát az Alapörvénynél alacsonyabb szintű szabályok által.

A miniszterelnöki megbízatás személyi feltételeinek jelenlegi szabályozása három rétegű.

A miniszterelnökké választhatóság feltételeit a Kormány tagjainak jogállásáról szóló törvény (Ksztv.) határozza meg.^[9] A Ksztv. szerinti két követelmény az

• az általános passzív választójog (az országgyűlési képviselők választásán való választhatóság) és
• a büntetlen előélet.

Az általános passzív választójog az Alaptörvény értelmében mindenkit megillet, aki

• nagykorú,
• magyar állampolgár, és
• akit a bíróság a választójogból nem zárt ki.

Az Alaptörvény kifejezetten rendelkezik arról, hogy a passzív választójogot sarkalatos (kétharmados) törvény tovább korlátozhatja. E felhatalmazás alapján pedig az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény elvonja a választhatóság jogát attól, aki

• jogerős ítélet alapján szabadságvesztés büntetését vagy
• büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.^[10]

A büntetett előélet mint a Ksztv.-ben szereplő önálló kizáró ok több és más, mint a passzív választójog körében értékelt bírói kizárás (közügyektől eltiltás, beszámítási képesség hiánya miatti kizárás),^[11] azaz

a Ksztv. önálló kizárási okot határoz meg a miniszterelnökké választás akadályaként.

Ha elfogadnánk a Kúria azon érvelését, hogy bármely, a miniszterelnökkel szembeni önálló kizárási ok az Alaptörvénynél alacsonyabb szinten való szabályozása alkotmányellenes, az arra az eredményre vezetne, hogy a Ksztv.-nek a büntetett előéletet mint kizárási okot meghatározó rendelkezése alkotmányellenes volna. Ezzel szemben maga az Alaptörvény mondja ki, hogy a Kormány tagja (így a miniszterelnök) jogállásának részletes szabályait törvény határozza meg, azaz maga az alkotmány ad felhatalmazást az Országgyűlésnek arra, hogy törvényben meghatározzon a miniszterelnök választhatóságával kapcsolatban feltételeket. Látható tehát, hogy a Kúriának a kizárási okok szabályozási szintjével kapcsolatos értelmezése az Alaptörvény szövegével ellentétes. Mindebből következik, hogy

nincs alkotmányos akadálya annak, hogy a Ksztv. az Alaptörvényben nem szereplő feltételt írjon elő a miniszterelnökké választhatóság körében.

Az Alaptörvényben nevesített közjogi tisztségek betöltésére vonatkozó személyi feltételek szabályozási rendszerének áttekintését követően megállapítható, hogy a miniszterelnökkel szembeni kizárási okoknak a törvényi szinten való szabályozhatósága nem az alkotmányozó figyelmetlenségéből fakadó hiba, hanem tudatos distinkció eredménye. Az egyes közjogi tisztségek államszervezetben betöltött kiemelt szerepének függvénye, hogy a tisztség betöltésével szembeni önálló kizárási okokat az Alaptörvény maga rögzíti, vagy törvényi szintre utalja azok szabályozását. A köztársasági elnök mint a nemzet egységének megtestesítője, az államszervezet demokratikus működésének őre és a Magyar Honvédség főparancsnoka esetében az alkotmányozó indokoltnak látta a személyi garanciáknak az Alaptörvényben való kimondását, így

az Alaptörvény tartalmazza a minimális életkort és a kétszeri újraválasztás tilalmát.

Az alkotmánybírák esetében azonban csak az Alkotmánybíróságról szóló törvény rögzíti a büntetlen előélet követelményét, a választójogot, a minimális életkort, a jogász végzettséget, valamint a szakmai tapasztalatot, továbbá ugyanez a törvény zárja ki az újraválaszthatóságot is.^[12] Látható, hogy e követelmények a legfontosabb közjogi tisztségek esetében mind alkotmányos, mind törvényi szinten szabályozhatók. A jelenlegi szabályozás szerint a miniszterelnök esetében a büntetlen előélet követelményét a Ksztv. írja elő, így a fenti logika alapján a kétszeres újraválaszthatóság tilalmának is ugyanezen törvényben van a helye.

Ezek a szempontok a Kúria eljárásában nem merültek fel, azokat a testület nem vette figyelembe, holott az alaptörvényi felhatalmazás döntő érv amellett, hogy törvényben feltételekhez lehet kötni, ki választható meg miniszterelnöknek. A most benyújtott kérdések már megfogalmazásukban is utalnak e szempontokra, így elkerülhetetlen lesz, hogy ezek fényében az NVB és a Kúria új megvilágításból vizsgálja meg a kérdéskört.

Meglátásunk szerint a Kúria érvelése az Országgyűlés alkotmányos helyzetének változását illetően is hibás, mivel az, hogy az Országgyűlés törvényben korlátozza a miniszterelnöknek megválasztható személyek körét, valójában nem érinti a parlament alkotmányos helyzetét. A bíróság abból indult ki, hogy egy ilyen rendelkezés szűkíti az Országgyűlés mozgásterét, és ez automatikusan a népképviseleti szerv alaptörvényi státuszának módosulásához vezet, ami szükségessé tenné, hogy a rendelkezést alaptörvényi szinten iktassák be. Azonban ez az érvelés nem állja meg a helyét, hiszen az Országgyűlés számos kérdésben szűkíti saját mozgásterét, törvényeket alkot, amelyekkel kitölti az alaptörvényi szabályozást. Önmagában az, hogy az Országgyűlés személyi feltételeket határoz meg, amelyeket a jelölő köztársasági elnöknek valamint a megválasztó képviselőknek figyelembe kell venniük, nem érinti az Országgyűlés alkotmányos helyzetét, nem módosítja a legfontosabb közjogi szereplők (Országgyűlés – Kormány – Köztársasági Elnök) közötti viszonyt.

Következésképpen a Nemzeti Választási Bizottság a Momentum kérdéseinek hitelesítését közvetett alaptörvény-módosításra hivatkozással jogszerűen nem tagadhatja meg.

A további tiltott tárgykörök közül az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdések közé sorolhatók a parlamenti bizottsági struktúra és a frakciók tevékenységének kialakítására, az Országgyűlés mint testület létszámára,^[13] a döntéshozatal szintjére és a döntéshozó kilétére vonatkozó külső, szervezeti szabályok,^[14] illetve a konkrét, adott személy hivatalszerzésére vonatkozó eseti személyi döntések (azaz nem lehetne népszavazással támadni pl. a Kövér László házelnöki megválasztásáról szóló 11/2014. (V. 6.) OGY határozatot).

A választhatóság általános érvényű feltételei sem ebbe, sem más kizárt tárgykörbe nem tartoznak, tehát a kérdés hitelesítését alkotmányosan nem tagadhatja meg a Nemzeti Választási Bizottság. Az Alkotmánybíróság e körben hangsúlyozta, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével csak a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban, a kiterjesztő értelmezés nem megengedett.^[15]

Az Alkotmánybíróság, mint az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, egyértelműen fogalmazott akkor is, amikor a népszavazás kapcsán végrehajtói szerepbe kerülő Országgyűlést a népakarat tiszteletben tartásával kapcsolatos kötelezettségeire figyelmeztette:

 „az Országgyűlésnek nincs lehetősége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthetőség befolyásolására. Ellenkezőleg: köteles minden kiszolgáló, megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni. E kötelessége nemcsak a szükséges eljárási tennivalókra terjed ki, hanem magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntéstől vagy mulasztástól, amely befolyásolná vagy meghiúsítaná a független és közvetlen hatalomgyakorlás megvalósítását, s köteles más szerveket is távol tartani ettől.”^[16]

A szerzők jogászok, a Momentum tagjai.

Jegyzetek