A közérdekű adatok és az információszabadság tegnapról mára

A cikk egy innovatív jogterület átalakuló hétköznapjainak rövid átfogó ismertetését célozza, néhány aktuális kérdés felvetésével és a jövőt érintő megoldási javaslatokkal kiegészülve.

A demokratikus társadalom működésének nélkülözhetetlen eszköze a véleménynyilvánítás szabadsága, amely többek között magában foglalja az informáltsághoz, és az információ megszerzéséhez való jogokat.

A vélemény kinyilvánításának nem csak része, de alapfeltétele is az ahhoz szükséges információ megszerzése.

Magyarországon az állam működésével kapcsolatos információszabadságot a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való alkotmányos jogok jelentik 1989 óta. Az információszabadság lényegét a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatból idézett szöveg részlete kiválóan megragadja: „[…] az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak.”

Ezen alapjogok érvényesülését az információs önrendelkezési jogról és információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Info tv) hivatott biztosítani, ami meghatározza azon adatköröket, amelyek az állam működésével összefüggésben keletkeztek, egyúttal pedig a törvényben rögzített szabályok szerint közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatként bárki számára szabadon hozzáférhetőek. A közérdekű adatok fogalma tág, a törvényi értelmezés szerint magában foglal az állami és önkormányzati szervek vagy személyek tevékenységei, közfeladatai ellátása során keletkezett valamennyi információt és ismeretet, amely nem esik a személyes adat fogalma alá. A definícióhoz szorosan kötődik a közérdekből nyilvános adatok köre is, ami tartalmaz minden olyan, a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó adatot, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. A fenti meghatározásból kitűnik, hogy az állam a működésével kapcsolatosan keletkezett adatok legnagyobb részét közérdekű adatnak tekinti, ezzel együtt azok szabadon megismerhetőek és terjeszthetőek.

Mi történik ma a közérdekű adatokkal, kik használják és mire?

Tudta például, hogy a telefonján elérhető GPS alapú navigációs applikáció közérdekű adatokat is használ? A közérdekű adatokból nyert információk valós kihasználtsága folyamatos és jelentős mértékű bővülésen megy keresztül. A rohamosan növekvő tendencia csak kisebb részben kapcsolódik az állampolgárok gyarapodó számú közérdekű adatigényléseihez. A változást a közadatok felhasználói között fokozatosan, és egyre nagyobb számban megjelenő társadalmi és gazdasági szervezetek jelentik, melynek egyik legfontosabb oka az „adatrobbanás” jelenségéhez köthető. A globális színtéren keletkező információ mennyisége az elmúlt negyven év során egy gyorsuló folyamat része volt, melynek sebessége a 2011. évtől már exponenciálisan nő. A háttérben az információ előállító, feldolgozó, illetve közvetítő technológiák elterjedése áll (például: okos eszközök, gyors internet, „felhő-szolgáltatás”) melyek segítségével egyre könnyebbé válik az adatok gyűjtése, tárolása és összekapcsolása, ami aztán magával hozta a robbanásszerű növekedést az előállított információ mennyiségében. Ez a folyamat játszódik le az állam működésével összefüggésben keletkezett adatok mennyiségi változásaiban is.

Közadatok bővülő piaca

Az utóbbi évtized információ-technológiai fejlődése a gazdasági szereplők körében egyértelművé tette, hogy az állam által hatalmas mennyiségben előállított adatok újrahasznosítása többletfunkciók, értéknövelő szolgáltatások hozzáadásával komoly piaci értékkel bír, ezért aztán jelentős keresletnövekedés mutatkozik a közérdekű adatok iránt. Mit is jelent ma a gazdasági szereplők közadat újrahasznosítása számokban? A Graham Vickery jelentés ” Review of Recent Studies on PSI Re-Use and Related Market Developments ” meglehetősen konzervatív éves piaci becslése alapján nagyjából

140 milliárd euró közvetlen és közvetett gazdasági hatása van az újrahasznosított közérdekű adatoknak

az Európai Unió tagállamaiban. Ma már újrahasznosított közadatokból származó információkat használunk a telefonunkra telepített térképes-, időjárást előrejelző-, tömegközlekedési menetrendet tartalmazó-, valós idejű közlekedési és meteorológiai információkat közvetítő-, vagy ár-összehasonlító alkalmazásokon keresztül, de ugyanúgy a közadat újrahasznosítók közé sorolhatjuk a jogtár szolgáltatásokat is. A közérdekű adatok újrahasznosításának területei természetesen ennél sokkal szélesebbek, mindemellett folyamatosan bővülnek, oly módon, amire az állami vagy önkormányzati szerv álmában sem gondolt még előállításukkor, legyen az a pénzügyi szektor, a környezetvédelem, energetika, kultúra, oktatás stb.

A közérdekű adatok gazdasági célú újrahasznosítása iránt megnövekedett kereslet miatt az államoknak rá kellett ébredniük arra, hogy óriási gazdasági potenciál rejlik az általuk kezelt adatok újrahasznosításában. Az országok elkezdenek foglalkozni azzal a kérdéssel, hogy miként szükséges felülvizsgálniuk saját adatpolitikájuk, és milyen típusú fejlesztésekre van szükség az adatok előállítása, tárolása, feldolgozás és közzététele során annak érdekében, hogy azok gazdasági célokra is mindinkább felhasználhatóvá váljanak. Eme törekvés közösségi szinten is megjelenik, amelynek egyik alapdokumentuma a Közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelv.

Közadat újrahasznosítás itthon

A közösségi szabályozás nyomán az Országgyűlés elfogadta a közadatok újrahasznosításáról szóló 2012. évi LXIII. törvényt, amellyel biztosítani kívánta a közadatok gazdasági felhasználását elősegítő jogszabályi feltételeket, ezzel együtt megcélozta az eddigi gyakorlat – amely a valóságban a közérdekű adatok nyilvánosságának összemosódását jelentette a gazdasági célú felhasználással – új szemléletű átalakítását. A jogszabály a közadatok piaci felhasználása során sajátos mellérendelt kapcsolatként tekint az adatgazda és az adatok újrahasznosításában érdekelt felhasználó viszonyára, majd ebben a formában szabályozza az adatkiadások egyes kérdéseit.

A közadat újrahasznosítása gyerekcipőben jár, gazdasági súlya hazánkban még nem éri el a mérhető szintet sem,

emiatt is rejt még hatalmas potenciált magában ez az „adatipar”. A probléma gyökere többrétű, a leginkább kiemelendő közülük, hogy a gyakorlatban még mindig keveredik a közérdekű adatigénylés és az adat-újrahasznosítás abból az egyszerű okból, hogy a jogszabályban meghatározott módon fizetnie kell az újrahasznosítás céljából igényelt adatokért az adatigénylőnek, míg a közérdekű adatok igénylése esetén nem. Ezt a problémát a nemzetközi gyakorlatban a közadatokhoz való ingyenes, vagy legfeljebb nagyon alacsony áron történő hozzáférés lehetőségével orvosolják, sőt arra is látunk példát, hogy a gazdasági felhasználók igényéhez igazodva, már tematizált módon kerülnek nyilvánosságra a felhasználásra szánt közadatok. A gazdasági célú felhasználás pénzügyi és társadalmi hasznai ugyanis nem az állami direktbevételek formájában jelentősek, hanem az újrahasznosításból profitáló és új munkahelyeket teremtő gazdasági szektorban.

Az információs társadalomban bekövetkezett átalakulás hatásai az állampolgárok információszabadságát érvényesítő gyakorlatban

Változások az Info törvény szerinti közadat-szolgáltató rezsimek életében

Az Info törvény a közérdekű adatok megismerésének két különböző módozatát rögzíti, ezeket hívjuk „közadat-szolgáltatási rezsimeknek”. Közérdekű adatigénylés keretében

bárki számára lehetőség nyílik arra, hogy közérdekű adatot igényeljen

közvetlen megkeresés formájában attól a szervtől, amelynél a közérdekű adat keletkezett, vagy ahol fellelhető. A kérés teljesítésére a beérkezéstől számítottan 15 nap áll rendelkezésre a megkeresett állami vagy önkormányzati szerv számára. Emellett az Info törvény a közérdekű adatok megismerését proaktív módon biztosító úgynevezett elektronikus információszabadság keretein belül a közérdekű adatot kezelő szerv számára kötelezettséget ír elő arra vonatkozóan, hogy az általa kezelt, és a törvényben meghatározott közzétételi listán felsorolt legfontosabb adatköröket – külön erre irányuló kérés nélkül – elektronikus úton közzétegye. Egy-két évtizeddel ezelőtt a két adatigénylési mód („rezsim”) alkalmazása még rendkívül változatos formát mutatott a nemzetközi gyakorlatban. A közérdekű adatok proaktív formában történő megismerésében az USA élen járt az 1996-ban elfogadott elektronikus információszabadságot szabályozó törvénnyel. Azokban az országokban viszont, ahol az információszabadság intézménye komolyabb múltra tekint vissza az információszabadság szabadságjogi része maradt hangsúlyos, hiszen több évszázados fennállása miatt (svéd sajtó szabadság-törvény 1766) az állampolgárokban kialakult az az igény, hogy eme jogukat rendszeresen saját maguk gyakorolják, ezért aztán az információszabadság proaktív formában történő megerősítése nem volt indokolt. A két szélsőséges gyakorlat között a legtöbb országban – ahol egyáltalán létezik információszabadság – a két „rezsim” egymást kiegészítve működött az elektronikus információszabadság felé történő fokozott eltolódással.

Napjainkban az információrobbanás, valamint az ezzel együtt megjelenő új felhasználói igények miatt, a proaktív megismerés válik mindinkább hangsúlyossá. Magyarország 2012-ben csatlakozott a Nyílt Kormányzati Együttműködés (Open Government Partnership) elnevezésű, több mint hatvan országot magába tömörítő nemzetközi kezdeményezéshez. A nyílt kormányzás célkitűzésének lényege, hogy minél szélesebb körben hozzáférést biztosítson a kormányzat által generált információkhoz az átláthatóság és az együttműködés jegyében. A fejlettség mérőszáma a közérdekű adatok hozzáférésének biztosításában immáron az egyes államok által elektronikus formában közzétett és közvetlenül bárki számára mindinkább technológia semleges módon elérhető közadatok mennyisége lett (Open Data Policy).

Igényelt Ön már közérdekű adatokat? Amennyiben nem, annak is megvan az oka

Az úgynevezett „Big Data” jelenség, amely megfigyelhető az állami működés során generált adatok tekintetében is, az adatok hatalmas volumenét, növekedésük gyorsulását, illetve azok változatosságát is jelenti („3V”). Ebben a hatalmas adathalmazban a hasznos információk kinyerése és elemzése egyre inkább erre irányuló külön szakértelmet igényel, melyben nélkülözhetetlen szerep jut az „adathalászok”, illetve az adatokat elemző szakembereknek.

Az információszabadság céljának megvalósítása, a számonkérhetőség, a kormányzat működésének átláthatósága, a működéssel kapcsolatos kritika megfogalmazása az ahhoz szükséges információk megszerzésén alapul, melyre az állampolgár a fentiek okán önerőből egyre kevésbé képes. Nem csoda tehát, hogy

az állampolgárok közvetlen adatigénylés eszközével viszonylag ritkán élnek.

A jelenség miatt felértékelődik azon társadalmi szervezetek szerepe, melyek az információszabadság érvényesítését tűzték ki célul és a megfelelő szaktudás birtokában segítséget nyújtanak az állampolgárok számára a valóban releváns információk megszerzéséhez. Az így kialakult függőségi viszony miatt egyre nagyobb társadalmi érdek manifesztálódik az állam és eme szervezetek közös együttműködésében is.

Ahogy a reklám szól: „aki lemarad, az kimarad”

A hazai helyzet az információszabadság területén tartogat még magában kihívásokat, hiszen nem csak a feldolgozás jelent mostanra külön problémát, de az adatok megismerését biztosító „rezsimek” is a valós igényektől elmaradva biztosítják csak a közadatok megismerhetőségét.

A közérdekű adatok digitalizáltsági szintje még alacsony,

emiatt rengeteg analóg adat ragad be, amelyek csak közvetlen adatigényléssel lesznek elérhetőek. A közérdekű adatigényléssel kapcsolatban az Info törvény hangsúlyt fektet az adatok gyors megismerésére, de a gyakorlatban előfordul, hogy több hónap vagy akár évek is eltelhetnek mire az igényelt közadat napvilágra kerül. A probléma pedig az adatszolgáltatások megtagadása okán nyitva álló jogorvoslati rendszerben keresendő, amely már sokkal kevésbé van tekintettel az információ időszerűségében rejlő társadalmi érdekekre. Az információ egy távoli hasonlattal élve sokkal inkább hasonlít egy gyorsan romló hűtött árura, mintsem a tartós élelmiszerekre. Ezért aztán, ha az állam demokratikus működése szempontjából is fontos állampolgári döntés meghozatala előtt állunk, legyen az egy önkormányzati választáson vagy népszavazáson leadott szavazat vagy akár egy visszajuttatott kopogtatócédula, egyáltalán nem mindegy, hogy a véleményünkre közvetlen befolyást gyakorló közérdekű adatban rejlő információ eljut-e a szükséges időben hozzánk, vagy sem. A fenti okokból előfordulhat, hogy az adatigényléshez képest

távoli időben napvilágot látó közadatok szinte teljesen elveszítik információ értéküket,

nem beszélve azok hírértékeiről. Az jogorvoslati rendszerben rejlő hiányosság pedig lehetőséget adhat az adatigénylések visszaélésszerű megtagadására is.

Összegzés a szükségszerű változások tükrében

A cikk megpróbálta kiemelni azokat az információs társadalomban bekövetkező – közérdekű adatok természetét érintő – változásokat, amelyek közvetlen hatást gyakorolnak immáron az állam információszabadság érvényesítő és közadatok felhasználását érintő feladatainak ellátására is. A közérdekű adatok újrahasznosítása eddig nem látott távlatokat nyitott meg az állami adatvagyon felhasználása területén, amely szükségszerűvé tette, hogy az Európai Unió Nyílt Adat Stratégiáját követve (Open Data Policy) alapvető szemléletmódbeli változás következzen be az állam által a működése során felhalmozott adatok közzétételében. A kormányzat elavult hozzáállása – ami a kormányzati működés során előállított adatok nyilvánosságra kerülését ellenőrző, visszatartó törekvést jelentett – mára már mindinkább túlhaladottá vált. Immáron egyre nagyobb, konkrét gazdasági és társadalmi érdek fűződik ahhoz, hogy a közérdekű adatok minél szélesebb körben, bárki számára elérhetőek legyenek. Az állami adatvagyon megfelelő kezelése éppolyan társadalmi érdekké válik, akárcsak a közpénzek felelős felhasználása. A fentiekre tekintettel elkerülhetetlen lett a közérdekű adatok újrahasznosítását és az információszabadságot érvényesítő közzétételi rezsimek valós igények szerinti újraértelmezése, az azokat szabályozó jogszabályi háttér felülvizsgálatával együtt. A törvényi szabályozás átalakítása mellett az e-közigazgatás gyakorlatának minél gyorsabb kiterjesztése is nélkülözhetetlen valamennyi állami és önkormányzati szerv működésében, hogy a közadatok keletkezésük pillanatától elektronikus formában rendelkezésre álljanak, ezzel együtt egy helyen és kereshető formában elérhetők legyenek a közérdekű adatok központi elektronikus jegyzékében. Végezetül pedig – ahogy arra a cikkben is történik utalás – az információszabadság biztosításában kiemelt szerepet játszó társadalmi szervezetekkel az együttműködő szemlélet kialakítása sem várathat magára, (ahogy az a gazdasági szervezetek esetében már elkezdődött) melynek szembetűnő hiánya lassan eme jogintézmény létét veszélyeztetheti.

Szakadáti Szabolcs

Az írás az Ars Boni 2015 -ös cikkíró pályázatára készült.

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.