Levélszavazás az alkotmányosság tükrében

A választójog a mai modern világban alapjogként funkcionál, amelynek problémamentes gyakorlását minden demokratikus államnak kötelessége biztosítani. Ahhoz, hogy kikényszeríthető és érvényesíthető legyen, az államnak eleget kell tennie az ún. intézményvédelmi kötelezettségének, vagyis többek között gondoskodnia kell a szavazás tárgyi, eljárási feltételeiről.[1] Mindezt pedig a választójog általánosságának és egyenlőségének sérelme nélkül kell megtennie. Ebből az aspektusból az elmúlt években többször is a közjogi, közéleti érdeklődés homlokterébe került a külföldön tartózkodó, de magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgárok levélszavazásának kérdése, amely röviden így foglalható össze: Jogszerűnek tekinthető-e, hogy a magyarországi lakcímmel rendelkező, a szavazás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgároknak – a magyarországi lakcímmel nem rendelkező, külföldön tartózkodótól eltérően – nem biztosított a levélszavazás lehetősége?

Az Alkotmánybíróság tagjai 2016 júliusában (Forrás: hirado.hu, https://hirado.hu/2016/07/12/az-ab-alkotmanysertest-allapitott-meg-a-gyulekezesi-joggal-kapcsolatban/)

Főszabály szerint, a külföldön tartózkodó magyar állampolgár csak abban az esetben szavazhat levélben, amennyiben nem rendelkezik magyarországi lakcímmel. Ebből adódóan a határon túli, illetve további, magyarországi lakcímmel nem rendelkező magyarok tudnak szavazni levélben. Aki külföldre költözött munkája miatt, tanulási célból vagy bármely egyéb okból külföldön tartózkodik a szavazás napján, és rendelkezik magyarországi lakcímmel, nem tud előzetesen regisztrálni a levélszavazásra, mert a törvény ezt nem teszi lehetővé. Ennek következtében kénytelen visszajönni Magyarországra, vagy az adott ország külképviseletén tudja leadni a voksát. Pontos statisztikával nem rendelkezünk az érintettek körének nagyságáról, de a külföldi országok különböző nyilvántartásai alapján készült becslések több százezresre teszik ezen személyek számát.[2] Esetükben a választáson való részvétel – az elmúlt két országgyűlési választás tapasztalatai alapján – sok esetben komoly gyakorlati akadályokba ütközhet vagy jelentős időbeli és anyagi ráfordítást követel meg. Ilyen élethelyzetben volt az az indítványozó is, aki 2013 októberében alkotmányjogi panaszt terjesztett elő az Alkotmánybíróság számára a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (továbbiakban: Ve.) 266. § (2) bekezdése ellen, amely kizárólag magyarországi lakcímmel nem rendelkezők számára biztosítja a levélszavazás lehetőségét. Az indítványozó elmondta, hogy „külföldön, Magyarországtól 1400 km, Magyarország külképviseletétől 137 km távolságra tartózkodik. A külképviseletre történő utazás oda-vissza több mint öt órát igényelne, és mintegy 25 ezer forintos utazási költséget jelentene számára. Ez komoly teherként nem pusztán korlátozza a választójog gyakorlásában, de az idősek egész napos ellátásával foglalkozó, és ezért vasárnap is munkát végző indítványozó számára meg is akadályozza a választójoga gyakorlását. Ehhez képest a vele összehasonlítható helyzetben lévő, szintén Magyarországon kívül tartózkodó választópolgárok, akik magyarországi lakcímmel nem rendelkeznek, az előbbi terhek, nehézségek és költségek nélkül tudják gyakorolni választójogukat, élve a levélben szavazás intézményével.”[3]

Az indítványozó a választási eljárási törvény említett bekezdését az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével állította szembe, amely a diszkrimináció tilalmát tartalmazza, illetve az Alaptörvény XXIII. cikkével, amely magáról a választójogról ír. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor 3086/2016. (IV. 26.) számú határozatában a panaszt visszautasította. Az alábbiakban a határozatban megjelenő pro és kontra érvek áttekintésével vizsgáljuk meg a levélszavazást az alkotmányosság tükrében.

Az Alkotmánybíróság indoklása

A 3086/2016 (IV. 26.) számú AB határozat indoklása kifejti, hogy az alkotmányosság kérdése elsősorban nem a Ve. 266. § (2) bekezdésének szövegrészével kapcsolatban merülhet fel. Amennyiben ezt a szövegrészt semmisítené meg az Alkotmánybíróság, akkor súlyos joghézagot okozna a magyarországi lakcímmel nem rendelkezők számára. Ehelyett inkább az vizsgálható, hogy fennáll-e mulasztásos alaptörvény-ellenesség, vagyis alkotmányos szempontból kifogásolható-e, hogy a jogalkotó nem rendelkezett a magyarországi lakcímmel rendelkezők levélszavazásának lehetőségéről is.[4]

Fontos kiemelni, hogy az eredeti 2013. évi XXXVI. törvény, amely 2013. május   3-án lépett hatályba, még engedélyezte a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgárok felvételét a levélszavazásra jogosultak névjegyzékébe. Azonban a törvényhozó a Ve. módosításáról rendelkező 2013. évi LXXXIX. törvénnyel (továbbiakban: Vemód.) hatályon kívül helyezte a levélben szavazók névjegyzékéről szóló szabályoknak a magyarországi lakcímmel rendelkező, külföldön tartózkodó választópolgárokra vonatkozó részét. Tehát 2013. június 21-től már csak a magyarországi lakcímmel nem rendelkező, külföldön tartózkodó magyar állampolgárok kerülhettek bele a levélszavazásra jogosultak névjegyzékébe.

Az Alkotmánybíróság nem tekintette megalapozottnak az alkotmányjogi panaszt. Indoklása szerint a panasz elsősorban a Ve. 266. § (2) bekezdésének szövegrészét kifogásolta, de az nem hozható párhuzamba az indítványozó helyzetével. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint tehát az indítványozó által állított alapjogsérelem ténylegesen nem a támadott törvényi szabályozás kifogásolt szövegrészének a tartalmára, hanem ahhoz kapcsolódóan arra a szabályozási hiányra vezethető vissza, ami annak következtében állt elő, hogy a törvényalkotó a Ve. módosításával utóbb megszüntette a magyarországi lakóhellyel rendelkező külföldön tartózkodó választópolgárok levélszavazásának a lehetőségét.

Az Alkotmánybíróság a vonatkozó Alaptörvényi rendelkezések szempontjából is megvizsgálta a panaszt. Arra a megállapításra jutott, hogy nem történik alapjogsérelem, mivel a jogalkotó biztosítja a szavazati jog gyakorlását. Lehetőséget teremt a magyarországi lakcímmel rendelkező szavazó számára, hogy külképviseleten személyesen adhatja le a voksát, vagy szintén személyesen a lakcíme szerinti választókerület szavazópontján. Ebből adódóan nem történik olyan alkotmányellenes jogkövetkezmény, amely az Alaptörvény XV. cikkének, illetve a XXIII. cikkének tartalmát sértené.

Érvelésében az AB kifejtette, hogy bár intézményvédelmi kötelezettségéből kifolyólag az államnak kötelessége a szavazás gyakorlati lehetőségét biztosítania a külföldön tartózkodó állampolgárok számára is, az alkalmazott módszerek, eljárások tekintetében ugyanakkor széleskörű mérlegelési, választási lehetősége van. Ezzel arra utalt a többségi álláspont, hogy a külképviseleti szavazás biztosítása is legitim és elfogadható eszköze lehet a szavazási lehetőség megteremtésének.[5]

Az AB ráadásul nem is alapjog-korlátozásként értékelte a helyzetet, mivel úgy ítélte meg, hogy olyan technikai jellegű szabályozási kérdésről van szó, amely az alapjog lényegét nem érinti. A szükségességi-arányossági teszt alkalmazását ezért el is vetette és csak észszerűségi tesztet folytatott le a diszkriminációtilalom sérelmét vizsgálandó.[6]

Ezzel kapcsolatban arra az álláspontra helyezkedett, hogy van olyan objektív szempont, amely alapján észszerű és elfogadható a különbségtétel a külföldönt tartózkodók homogén csoportján belül. Ez a szempont a többségi álláspont szerint maga az állandó lakcím, amelynek megléte igazolhatja a levélszavazás lehetőségének megvonását.[7]

A többségi álláspont két további érvet sorakoztatott fel, amelyek több, alább bemutatott különvélemény szerint is furcsa logikát követnek. Az egyik érv az ún. effektivitást állítja középpontba, ami a homogén csoport tagja és az állam közötti kapcsolat intenzitása alapján történő különbségtételt alapozná meg. Az AB határozat indoklása szerint a magyar lakcímmel rendelkező állampolgárok és az állam között intenzívebb kapcsolat áll fenn, mint a lakcímmel nem rendelkezők esetében, ez pedig igazolhatja, – szól az érvelés – hogy a levélszavazás „kedvezményét” tőlük megvonják.[8] A másik érv azzal hozza összefüggésbe a levélszavazás kapcsán megjelenő különbségtételt, hogy lakcímmel rendelkezők párlista mellett egyéni jelöltekre is szavazhatnak, míg a lakcímmel nem rendelkezők kizárólag pártlistára. Az AB tehát azt veti fel, hogy a szavazás módjára vonatkozó hátrányos különbségtételt mintegy árnyalja, ha a hátrányt szenvedő csoport egyébként az egyéni jelöltekre történő szavazás révén előnyösebb helyzetben van.[9]

Sorban álló magyar állampolgárok Londonban a 2018-as választások alkalmával (Forrás: napi.hu, https://www.napi.hu/magyar_gazdasag/valasztas_2018_londonban_tomegek_varnak_a_zuhogo_esoben.660169.html)

Különvélemények

Az Alkotmánybíróság határozatával nem minden alkotmánybíró értett egyet. Dr. Czine Ágnes, Dr. Lévay Miklós Dr. Stumpf István, Dr. Pokol Béla és Dr. Szalay Péter alkotmánybírók különvéleményben fogalmazták meg egyet nem értésüket határozattal. Egyetértettek abban, hogy a Ve. érintett rendelkezése kapcsán mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet kellett volna megállapítania a testületnek.

Czine Ágnes az indoklásában egyfelől vitatta, hogy a levélszavazás kérdése elválasztható lenne a választójog mint alapjog lényegi tartalmától, másfelől kétségbe vonta a különbségtételnek az állammal fennálló kapcsolat intenzitására építő érvét: „álláspontom szerint, önmagában abból a tényből, hogy a választásra jogosult rendelkezik-e állandó lakóhellyel (pontosabban: lakcímmel), nem lehet egyértelmű következtetést levonni az állampolgárság szerinti állammal fennálló kapcsolat intenzitására. Különösen akkor, ha a választásra jogosult az Európai Unió területén kívánja gyakorolni a választójogát. Álláspontom szerint ebben az esetben az effektivitás elve nem lehet hivatkozási alapja a vizsgált megkülönböztetésnek, mert ez ellentétben áll az európai integráció alapértékének számító egyes alapvető szabadságok (mozgás, letelepedés szabadsága) érvényesülésével.[10]

Stumpf István különvéleményében leszögezi, hogy a Ve. levélszavazásra vonatkozó bekezdése a választójog tekintetében igenis indokolatlan különbséget tesz a szavazás napján külföldön tartózkodó szavazók között, úgy, hogy aszerint csoportosítja őket, hogy rendelkeznek-e magyarországi lakcímmel vagy sem. Az alkotmánybíró felhívja a figyelmet egy ellentmondásos helyzetre is. Az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése megengedi ugyan, hogy  választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez kössék, Stumpf István viszont kifejti „az Alaptörvény által megengedett korlátozás megalapozatlan kiterjesztése lenne, ha ezt a szabályt úgy értelmeznénk, hogy ennek alapján a törvényhozó az egyébként választójogosultak számára a szavazás módját is lakóhely szerint eltérően biztosíthatja.”[11] Abszurdnak nevezi, hogy a különbségtételt az effektivitás elvére hivatkozva igazolják, hiszen álláspontja szerint az épp ellenkező logikát követelne meg: „az állammal fennálló kapcsolat intenzitása éppen a magyarországi lakóhellyel rendelkezők jogainak kiterjedtebb védelmét indokolja, s nem fordítva.[12]

Czine Ágneshez hasonlóan vitatja, hogy a levélszavazás kérdése pusztán technikai jellegű lenne, ezért az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése szerint tartotta volna szükségesnek az alapjogkorlátozás vizsgálatát.[13] Ezzel kapcsolatban Bodnár Eszter és Varsányi Benedek tanulmányukban rámutatnak, hogy az Alkotmánybíróság a választási regisztrációról szóló 1/2013. (I. 7.) AB határozat indoklásában korábban amellett foglalt állás, hogy a választójog gyakorlásával összefüggő eljárási szabályok is vizsgálhatók általános alapjog-korlátozásként.[14] Stumpf István arra a többségi álláspontban megjelenő, általa hibásnak tartott érvelésre is reflektál, amely a levélszavazásban való különbségtételt a lakcímmel rendelkezők többletszavazatával kívánja igazolni: „Nem mellékesen pedig egészen illuzórikus az a feltételezés, hogy a reálisan igénybe vehető szavazási lehetőség hiányát majd a több szavazat megléte kárpótolja. Arról nem is szólva, hogy a szavazás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok nem a korlátozott szavazat-leadási lehetőségükért cserébe kompenzációként kapják a két szavazatot, hanem az – a választójog teljessége – alapból megilleti őket, mivel magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok.”[15] Érvelésében az alkotmánybíró egy római jogból származó alapelvet is felelevenít.[16] Az „in dubio pro libertate” jogelve azt fogalmazza meg, hogy kétség esetén egy jogkorlátozás jogszerűségének megítélésekor a jog védelmére kell kelni. Stumpf István szerint a hatályos szabályozás a demokratikus akaratképzés folyamatát is sértheti, magában hordozza a választási eredmények szándékos politikai befolyásolásának lehetőségét. Ezzel kapcsolatban úgy fogalmaz, hogy „ha a szavazási mód szempontjából privilegizált vagy hátrányosan kezelt választói csoporton belül mások a pártpreferencia-arányok, mint az összes választón belül, akkor torzul a demokratikus akaratképzési folyamat, sérül a választók akaratának szabad kifejezése. A tartózkodási hely szempontjából egyébként homogén csoport célzatos szegmentálása – a gerrymanderinghez, tehát a választókerületi határok manipulálásához hasonlóan – magában hordozza a választások eredménye szándékos politikai befolyásolásának veszélyét is.[17]

Kitekintés

Ahogy látható, az Alkotmánybíróság többségi álláspontjában megjelenő, a hatályos korlátozást elfogadhatónak tartó évekkel szemben kiterjedt érvrendszer bontakozott ki a különvéleményekben. A levélszavazás jövője az Alkotmánybíróság elutasító határozata miatt kizárólag a jogalkotó kezében van. A kérdés esetleges felülvizsgálatakor ugyanakkor a jogalkotónak az Alkotmánybírósággal ellentétben nem csak, sőt nem elsősorban a hatályos szabályozás alkotmányosságát kell vizsgálnia. Azt kell helyesen megítélnie, hogy milyen szabályozás képes leginkább elősegíteni a választójog, mint alapjog gyakorlását: a Magyarországon lakcímmel rendelkezők levélszavazási lehetőségének kiterjesztése vagy ennek megtagadása.

A jogalkotónak azt is mérlegelnie kell, hogy a világ sokat változott 2013, a szabály megalkotásának éve óta. A koronavírus járvány is megmutatta, hogy az ember mennyire sebezhető és tehetetlen lehet egy járvánnyal szemben, amely képes a mindennapjainkat teljesen átalakítani. Figyelembe kell venni azt is, hogy egy ilyen helyzet, milyen esetleges kockázatot rejt magában a választójog gyakorlására nézve.

2021-ben kevésbé lehetünk biztosak abban, hogy a személyesen történő szavazás a későbbi választásokon biztonságos lesz vagy épp nem ütközik adminisztratív akadályokba az egyes országok utazási és egyéb járványügyi korlátozásai miatt.  Ezzel összefüggésben az alapjog tényleges gyakorolhatóságán túl nem csupán alkotmányjogi kérdéseket feszeget a levélszavazás lehetősége, hanem a választópolgárok egzisztenciális biztonságának garanciáját is. A levélszavazás, vagy akár az online történő szavazás lehetősége a 21. században bizonyosan egyre erőteljesebben jelenik meg, szerepe, létjogosultsága számos jogon kívüli tényező miatt erősödhet. A levélszavazás magyarországi szabályozása kapcsán ezt a távlati szempontot is figyelembe kell venni és átfogóan kell vizsgálni a jogalkotó előtt álló feladatokat.

A szerző a Károli Gáspár Református Egyetem joghallgatója, a Második Reformkor Alapítvány tagja

Neked is van egy érdekes témád, amit megosztanál az olvasóinkkal? Küldd el nekünk elemzésedet az arsboni@arsboni.hu címre, és nyilvánosságot biztosítunk az írásodnak! 

Források

[1] Bodnár Eszter, Mécs János: A választójog védelme az alkotmánybíróság legújabb gyakorlatában. 2018, Fundamentum, 2-3. szám., 17. old.

[2] https://g7.hu/adat/20190225/kozel-300-ezren-hagytak-el-az-orszagot-2010-ota-sokan-meglepo-helyekre-mentek/

[3] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [4].

[4] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [37], [38]

[5] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [45].

[6] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [53].

[7] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [51], [52].

[8] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [54], [55].

[9] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [55].

[10] 3086/2016 (IV.26.) AB határozat Dr. Czine Ágnes különvéleménye [129]

[11] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [140].

[12] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [140].

[13] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [145].

[14] 1/2013. (I. 7.) AB határozat kapcsán Bodnár Eszter, Varsányi Benedek: Az Alkotmánybíróság határozata a határontúli magyarok választójogának gyakorlásáról. 2016, JEMA, 3. szám., 13. old.

[15] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [147].

[16] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [137].

[17] 3086/2016 (IV. 26.) AB határozat, Indoklás [144].

***

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Arsbonit a Facebookon. Videós tartalmainkért pedig látogass el a Youtube csatornánkra.