Leviathán 2.0. – Külföldi ragadozók természetes lelőhelyükön

Jogalkotói kárfelelősség: pont mi vagyunk a sereghajtók, vagy azért a szomszéd kertjében se zöldebb a fű?

Az előző cikkből már kiderült, hogy mi az a Leviathán és hogy miként fejlődött ki a magyar jogban a jogalkotó kárfelelősségének megítélése. Most tehát arra a kérdésre keressük a választ, hogy milyen módon működik a jogalkotással okozott kár megítélése külföldön. Az összehasonlításhoz elsősorban közép-kelet európai országokat vettünk alapul, hiszen ebben a régióban ez a téma meglehetősen újdonságnak számított az elmúlt húsz-harminc évben. Érdekes kérdés tehát, hogy ezen államok – kimozdulva a komfortzónájukból – milyen szempontok szerint húzták meg a jogalkotói kárfelelősség határait.

1. Németország

Németországban a jogtudomány különbséget tesz törvényi (legislatives Unrecht) és normatív (normatives Unrecht) jogellenesség között.

Előbbi azt jelenti, amikor a törvényhozó jogalkotása során nem tartja be az alkotmányosság követelményeit. Utóbbi, a normatív jogellenesség pedig azt jelenti, hogy a végrehajtó hatalmi ág alá tartozó szervek által kiadott, a törvénynél alacsonyabb rendű jogszabályok nem felelnek meg az alkotmányossági minimumoknak.

A jogalkotói kárfelelősség alapjául pedig a német alaptörvény 34. cikke és a német polgári törvénykönyv (BGB) 839. szakasza szolgálhat. Ugyanis mindkét passzus a hivatali tisztség viselése közben okozott jogsértés, illetve károkozás témakörét rendezi. Alapjában véve tehát a német rendszer a hivatali személy általi károkozásból vezeti le a jogalkotással okozott kár megítélését. Így már érthető, hogy miért zárkózik el a német modell a törvényhozó kárfelelősségének megállapításától. Egyrészt vitatható, hogy a képviselő mennyire feleltethető meg a hivatalnoknak, ameddig az egyik a választók akaratából eredő mandátum birtokosa, addig a másik többnyire kinevezés alapján gyakorolja a hatalmat. Másrészt hiányzik a közvetlen kapcsolat, hiszen a jogalkotói rendelkezést többnyire egy közigazgatási aktus hajtja végre. Ennek folytán a pszeudonormák kapcsán mégis megállapítható a törvényhozói kárfelelősség. Ahogy az előző cikkben írtunk róla, ezek jogalkotási köntösbe bújtatott egyedi rendelkezések, ebből kifolyólag a német jog hajlandó ezeket is az egyedi utasításokkal egy kalap alá venni.[1]

A másik esetkör, a normatív jogellenesség kapcsán a német szabályozás már kevésbé elnéző, itt ugyanis nemcsak a pszeudonormák esetén állapítható meg jogalkotói kárfelelősség. Ebbe a körbe tartoznak elsősorban az önkormányzati rendeletek és szabályozások, mint például a beépítési tervek.[2]

2. Észtország

Észtországban az állami felelősségről szóló törvényben (Riigivastutuse seadus) külön felelősségi alakzatként jelenik meg a jogalkotó kárfelelőssége. A törvény 14. szakasza szerint az állam felelősségét jogalkotási aktus, illetve jogalkotási aktus meghozatalának a hiánya is kiválthatja. Három feltételnek azonban meg kell felelnie a kárigénynek:

• az állami szerv kötelezettségét jelentős mértékben szegte meg,
• a kötelezettségszegés alapjául szolgáló norma közvetlenül alkalmazandó és
• a károsult személy olyan személyek csoportjába tartozik, akik speciálisan (különösen) károsodtak a jogalkotási aktus, vagy annak hiánya végett.[3]

A kártérítési igény jogosságát nem zárja ki az, hogy egy közigazgatási aktus alkalmazására egy jogellenes norma miatt került sor, ilyen esetben kártérítési igény egyaránt előterjeszthető jogalkotó és jogalkalmazó szerv iránt.[4]

Ahogy az imént láthattuk,

az észt törvényi reguláció egyrészt jelentős mértékben merített az Európai Unió Bíróságának gyakorlatából,

másrészt egy keret jellegű szabályozást kívánt létrehozni, melyet majd a bírói gyakorlat értelmezése konkretizálhat tartalmilag. A bírói esetjog azonban meglehetősen szegényes (a feldolgozott forrás alapján).

Az egyik ügyben, a felperes arra hivatkozott, hogy diszkriminálták egy, az állami számvevőszék által alkotmánysértőnek minősített adójogi szabályozás alapján, mivel csupán az állami alapokból támogatott koncertszervezők kaphattak kedvezőbb ÁFA kulcsot. Annak ellenére, hogy az ügyben a bíróság vizsgálta a jogsértés jelentőségének kérdését, végül egyéb körülmények miatt visszautalta az eljáró bíróság az ügyet.[5]

Egy másik ügyben, egy szövetkezeti lakás bérlője sikertelenül követelt kártérítést, miután privatizálták lakását, mivel a szövetkezeti tagok reprivatizációs igénye sikertelen volt. A felperes arra hivatkozott, hogy az állam jogtalanul fosztotta meg a lakás megvételének jogától. A bíróság úgy döntött, hogy a jogsértés ebben az esetben nem áll fenn, mivel sem az alkotmány, sem a nemzetközi jog nem rendezi a reprivatizálást.[6]

3. Románia

A román alkotmány kimondja, hogy „A közigazgatási bíráskodási hatóságok illetékesek, hogy megoldják az alkotmányellenesnek nyilvánított rendeletekkel vagy, az esetnek megfelelően, rendeleti előírásokkal sértett személyek kéréseit.[7]” Tehát a jogalkotó kárfelelősségének kérdése a közigazgatási bíróságok feladatkörébe van becsatornázva.

A továbbiakban az 554/2004. törvény[8] nyújt számunkra segítséget abban, hogy megnézzük, miként valósulnak meg konkrétan az alkotmányban leírtak. Először is fontos leszögezni, hogy a törvény 9. szakasza csak a kormányrendeletekkel kapcsolatban biztosít kártérítési lehetőséget, tehát ezzel is leszűkíti az alkotmányban deklarált jogokat. Ha elindul az eljárás, a közigazgatási bíróság felterjeszti az alkotmánybírósághoz a problémás kormányrendeletet. Tehát a jogszabály jogellenességének megállapítása az alkotmánybíróság feladata.[9]

4. Lengyelország

Lengyelországban a polgári törvénykönyv, azaz a Kodeks cywilny (röviden: k.c.) 417. szakasza ad jogalapot a jogalkotó kárfelelősségének megállapítására (a közigazgatási és bírói jogkörben okozott kár rendezése mellett).

A lengyel szabályozás szerint a jogalkotó cselekvéssel (vagyis jogellenes jogalkotással) és mulasztással (vagyis jogalkotási kötelezettség elmulasztásával) is kárt okozhat.

A k.c. 417. § 1. bekezdése a cselekvéssel történő károkozást vizsgálja és kimondja, hogy egy jogi norma akkor lehet jogellenes, ha

• alkotmányba,
• ratifikált nemzetközi szerződésbe, vagy
• törvénybe ütközik,

azonban az imént említett jogellenességet egy jogszerű eljárásban kell megállapítani. Az uniós joggal összeegyeztethetetlen normát ugyan nem említi a felsorolás, azonban ez is ide tartozik, hiszen Lengyelország tagja az EU-nak.

Abban az esetben, ha a rendelkezés alkotmányba vagy ratifikált nemzetközi szerződésbe ütközik, a kártérítés megállapításához szükséges, hogy az AB megsemmisítse a normát (konkrét vagy absztrakt normakontroll illetve alkotmányjogi panasz alapján lefolytatott eljárás keretében).

A hazai szabályozáshoz hasonlóan Lengyelországban is működik egyfajta közigazgatási bírói törvényességi kontroll az önkormányzati és a regionális szintű rendeletek felett. Ilyenkor értelemszerűen olyan közigazgatási bírósági eljárásnak kell megelőznie a kártérítés igénylését, amely kimondja az adott önkormányzati vagy regionális jogszabály törvényellenességét.

Ha uniós jogba (kiváltképp másodlagos jogba) ütköző jogszabályról van szó, akkor nem szükséges a fentiekhez hasonló megelőző eljárás.[10]

A mulasztással történő károkozást a k.c. . 417. § 4. bekezdése vizsgálja, és kimondja, hogy a jogalkotó abban az esetben mulasztja el jogalkotási kötelezettségének teljesítését, ha valamilyen jogi rendelkezés ezt számára előírja. Mivel ebben az esetben sem szükséges valamilyen megelőző eljárás, ezért a Legfelsőbb Bíróság számára komoly feladatot jelentett annak megállapítása, hogy meddig terjedhet a bíróságok határa a kötelezettség fennállásának megállapítása során.

• A III CZP 37/06 ítélet azt állapította meg, hogy ilyenfajta kötelezettséget az alkotmány vagy egyes jogszabályok (lásd törvény vagy rendelet) írhatnak elő. Továbbá, a kötelezettségnek világosan, konkrétan és egyértelműen ki kell tűnnie a rendelkezésből. Ilyenfajta kötelezettség megállapítása nem fakadhat bírósági jogértelmezésből, mivel az felborítaná a hatalmi ágak közötti egyensúlyt.[11]
• A CSK 547/11 ítéletben a Legfelsőbb Bíróság azt jelentette ki, hogy a jogértelmezés minden bíróság természetes eszköze, ezáltal nem tekinthető a hatalmi ágak közötti egyensúlyt felborító jelenségnek. Az ítélet továbbá kimondja, hogy másfajta értelmezési módszereknek is van létjogosultságuk, hogyha a nyelvtani értelmezés önmagában nem vezet eredményre.[12]
• A I CSK 59/12 ítéletében a Legfelsőbb Bíróság tovább pontosította a CSK 547/11 ítéletben tett kijelentéseit. A bírói értelmezés nem hozhat létre egy olyan újfajta kötelezettséget, aminek nincs jogszabályi alapja. Vagyis, ha nem állapítható meg a kötelezettség a jogszabályi rendelkezésből, akkor a bírói értelmezés nem teremtheti meg azt, habár például „a törvény szellemiségét” figyelembe lehet venni a kötelezettség létének vizsgálatakor.[13]

1. táblázat: a jogalkotói károkozás fajtái Lengyelországban

Magának a kötelezettségnek a tartalmával kapcsolatban viszont a Bieniek-féle kommentár elvárja azt, hogy a jogalkotó egy meghatározott tartalmú jogszabályt állítson elő, nem pedig csak egy absztrakt jogszabályt (a megfelelő tartalom hiányában), hiszen ezáltal könnyen kijátszható lenne a szabály.[14]

+1 Szlovákia

A szlovák alkotmány lehetővé teszi a 127. cikk 3. bekezdés alapján a szlovák alkotmánybíróság számára „alkotmányos bírság” megállapítását akkor, ha az állam valamilyen módon alapjogot sértett.

Az alkotmánybíróság pedig él is ezzel a lehetőségével, 2017-ben 289 esetben mindösszesen 735.400,- EUR[15], 2018 első félévében pedig 142 esetben mindösszesen 306.250,- EUR[16] bírságot ítélt meg. Jellegét tekintve azonban az Alkotmánybíróság a bírságot inkább kártérítés módjára használja, tehát elsősorban a kompenzáció a cél nem pedig valamiféle preventív büntető jelleg (mint pl.: az angol jogban az exemplary damages). A 2018-as statisztikák alapján csaknem kizárólag “bírósági időhúzás, bírósági tétlenség” esetén ítélik meg (azaz a bíróság hallgatása miatt) – 142 esetből 136 ilyen volt, a maradék pedig a személyes szabadság jogszerűtlen korlátozása kapcsán adódott (pl. rendőrségi őrizetbe vétel).[17]

Szóval levonhatjuk azt a következtetést, hogy ugyan jogalkotói jogsértések orvoslására nem használják ezt a jogintézményt (kizárólag egyedi aktusok kapcsán alkalmazzák), azonban egy érdekes szabályozási modell lehetőségét veti fel az a koncepció, ahol az alkotmánybíróság saját jogkörén belül határoz meg kártérítést. Véleményem szerint a klasszikus modell, ahol a jogellenességet az alkotmánybíróság, a kártérítést pedig a rendes bíróság állapítja meg, jobban megfelel a jogállamiság követelményeinek, hiszen így megoszlik a bírói kontroll szerepe és nem biztosít túlzott mértékű hatalmat sem az alkotmánybíróság, sem a rendes bíróságok számára.

Összegzés

A jogalkotó kárfelelősségének világában tett rövid utazásunk végén a következő megállapításokra juthatunk. Mind a régi és mind az új Ptk. kapcsán a kialakult illetve kialakulófélben lévő bírói gyakorlat tartalmazott olyan elemeket, megállapításokat, melyeket más országok joggyakorlatában és törvényi szabályozásában is láthatunk. Ott vannak például a pszeudonormák, melyek nemcsak a német jogban, hanem a régi Ptk. kapcsán a magyar jogban is áttörték az immunitás határait. Illetve a jogszabály jogellenességének megállapítását a magyar mellett a román és a lengyel jog is az alkotmánybíróságokra bízza. Kérdés, hogy a jövőben milyen tanulságokat tudunk levonni más országok szabályozásaiból, illetve miként tudunk a hazai viszonyoknak megfelelő bírósági gyakorlatot kialakítani?

Gyakornoki Programunk támogatói: