Leviathán a pórázon – avagy a jogalkotó kárfelelőssége

Ki fog fizetni a jogellenes joggal okozott kárért?

Ha becsukjuk a szemünket és megpróbáljuk elképzelni az államot, mint fogalmat, akkor elég erős képzelőerőre van szükségünk, hiszen egy meglehetősen elvont kifejezéssel van dolgunk. Szerencsére akad néhány filozófus a múltból, akikhez segítségért fordulhatunk, közéjük tartozik Platón, aki az államot az emberi testhez hasonlította. Azonban nem feledkezhetünk meg Thomas Hobbesról sem, aki szerint az állam olyan, mint egy tengeri szörny, a Leviathán.

Elég hálátlan hasonlatnak tűnik elsőre, hiszen ha belegondolunk abba, hogy „mit adott nekünk az állam?”, akkor majdnem ugyanazt a választ kapjuk, mintha azt kérdeznénk „mit adtak nekünk a rómaiak?”  „Na jó, de eltekintve a csatornától, gyógyászattól, oktatástól, bortól, közrendtől, öntözéstől, utaktól, vízvezetékhálózattól… mit adott az állam nekünk?”

Ezért, inkább közelítsük meg az államot úgy, mint egy hatalmas tengeri ragadozót, nem feltétlenül árt nekünk, mégis ránk támadhat. Szóval ezért fontos „pórázon tartani” a vízi óriást. Az elmúlt 300 évben az állam féken tartásának kérdése felettébb foglalkoztatta a jogtudományt.

Viszont úgy tűnik, hogy egy területen mégis betöretlen maradt a közhatalom, ez pedig a jogalkotással okozott kár területe.

Amennyiben az állam a közigazgatás vagy a bíráskodás területén valakinek jogellenesen kárt okoz, akkor lehet kihez fordulni kompenzációért. Ez azonban nem állja meg a helyét, ha egy Alaptörvény-ellenes törvény miatt valakit anyagi hátrány ér, hiszen az a tény, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítette az adott normát csupán erkölcsi vigaszt ad, nem pedig anyagit.

A két cikkből álló írás első részében egy rövid elméleti alapozás után azt vizsgáljuk meg, miként fejlődött ki a hazai joggyakorlat a jogalkotással történő károkozás kapcsán. A második részben pedig más országok szabályozási rendszereit vesszük górcső alá.

1. Különböző szempontok

Mivel a téma elég megosztó, ezért először azt nézzük meg, hogy milyen érveket tudunk felsorakoztatni pro és kontra.

Mindenképpen a kárfelelősség mellett szól az érv, miszerint egy jogállamban, ha az állam jogellenesen kárt okoz, akkor köteles azt megtéríteni, tehát nem maradhat következmények nélkül, ha indokolatlanul megkárosít valakit. Másrészről viszont a kártérítésnek nem feltétlenül a kompenzáció lehet az egyetlen célja, hanem lehet preventív jellegű indíttatása is. Ez azt jelenti, hogy a jogalkotót kárfelelőssége motiválhatja arra, hogy törekedjen minél inkább a jogállami keretek betartására.

A másik oldalon azonban figyelembe kell vennünk, hogy az államnak sincsenek végtelen tartalékai, ezért a megítélt felelőtlenül magas kártérítések komoly mértékben veszélyeztethetik az állam működését[1]. Valamint könnyen csattanhat a polgárok hátán az ostor, hiszen az államot az adófizetők pénzéből tartják fenn. Továbbá az sem elhanyagolható tényező, hogy a kapcsolat a kár bekövetkezése és a károkozó magatartás között meglehetősen távoli, közvetett, ugyanis a jogalkotás normáit közigazgatási aktusokkal hajtják végre.[2] Ezek az érvek a jogalkotó immunitását, azaz felelősség alóli mentességét támasztják alá. Most, hogy megismertük a két végpontot, azt fogjuk megnézni, hogy miként táncol közte Magyarország és miként táncolnak a külföldi országok a végpontok közé kifeszített kötélen. Jelen cikk a jogalkotó deliktuális, azaz szerződésen kívüli felelősségére koncentrál, hiszen az ügyek elsöprő többsége is ezzel az eshetőséggel foglalkozik, és társadalmi szerződés ide vagy oda, a jogalkotó nem biztos, hogy megállapodást fog velünk kötni, mielőtt jogellenesen kárt okoz nekünk.

2. Hazai helyzetjelentés

Ebben a fejezetben azt vizsgáljuk meg, hogy ha valakit kár ért/ér valamilyen jogellenes jogszabály miatt, akkor milyen jogi úton érvényesíthette/érvényesítheti igényét a régi és az új Ptk. szerint. Másrészt, hogy a bírói gyakorlat mikor volt engedékeny és mikor utasította el a beérkező kérelmeket.

2.1. Régi Ptk.

Az 1959. évi IV. törvény szerint két szakasz alapján állapítható meg a jogalkotással okozott kár. Az egyik az általános károkozás (régi Ptk.: 339. §), a másik az államigazgatási jogkörben elkövetett károkozás (régi Ptk.: 349. §).

Előbbi így szólt: „Aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.”

Azonban a bírói gyakorlat kifejezetten elzárkózott attól, hogy ezen rendelkezés alapján az államot elmarasztalja.

Ezt bizonyítja az EBH1999. 14. számú határozat is: „a jogszabály hatálybalépésével esetleg bekövetkezett károsodás önmagában nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között kötelmi jogviszonyt, és ilyen értelmű jogszabályi rendelkezés hiányában a sérelmek jóvátételére (a jogalanyok kárpótlására) a polgári jogi kárfelelősségnek a Ptk. 339. §-ának (1) bekezdésében foglalt szabályai sem alkalmazhatók.”

Ez a precedens később alapjául szolgált több, a nyerőgépek üzemeltetéséhez kapcsolódó játékadó emelése miatt pereskedő kérelmének visszautasításához is. A felperesek kezdeti lelkesedésére az Európai Unió Bírósága előzetes döntéshozatali eljárás során megállapította, hogy a kifogásolt mértékű játékadó a szolgáltatások szabad nyújtásának elvével ellentétes. A közösségi jogba ütköző jogalkotásért való tagállami felelősségről a Francovich ítélet[3] rendelkezett először. Ennek ellenére a félkarú rablók és társai mégsem tértek vissza tömegesen, mivel hiányzott az ok okozati viszony a kár bekövetkezése és a közösségi jogellenes magatartás (jogalkotás) között. Ez azért nem valósult meg, mivel a felperesek nem bizonyították, hogy  külföldi uniós polgárok igénybe vették volna a szolgáltatást. A szolgáltatások szabad nyújtásának szabadságát pedig határon átnyúló elem hiányában nem lehet megsérteni. Ezekre utalt a Kúria a Pfv. 21.912/2017/7. számú ügyében és a PJD 2017. 5. döntés[4] is.

Az utóbbi megoldás pedig az államigazgatási jogkörben elkövetett károkozásra hivatkozik. „Államigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette.”

Azonban mielőtt túlságosan megindítaná fantáziánkat a régi Ptk. imént idézett része, engedjük, hogy a bírói gyakorlat mederbe terelje a károsultak lehetőségeit. A PK. 42 számú állásfoglalás ugyanis kimondja, hogy „államigazgatási jogkörben okozott kárnak csak az államigazgatási jellegű, tehát a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenységgel, illetőleg ennek elmulasztásával okozott kárt lehet tekinteni.”

A BH. 1994.312. pedig kifejezetten felteszi a pontot az i-re, amikor arra a következtetésre jut, hogy: „A jogszabály általános érvényű és elvontan megfogalmazott magatartásszabályokat állapít meg, ezért a jogalkotásra a közjog szabályai az irányadók, amelyek alkotmánysértés esetén még akkor is védelmet biztosítanak a jogalkotó számára, ha az Alkotmánybíróság a jogszabályt hatálybalépésének időpontjára visszamenő hatállyal semmisíti meg.”

Na jó, de akkor semmi esély sincs a (régi Ptk. szerint) a jogalkotó kárfelelősségének megállapítására? A válasz nem!

Azonban csak nagyon szűk körben, csak pszeudonormák esetén engedi a bírói gyakorlat. Mik azok a pszeudonormák? Ezek jogalkotási köntösbe bújtatott egyedi rendelkezések,[5] ilyenkor a norma elveszíti eredeti célját, ugyanis nem általánosan ró kötelezettségeket, hanem pusztán egy meghatározott személyhez címezi azokat (ettől lesz pszeudo).

Az első döntés  MOL-per[6] néven vonult be a köztudatba. A „névadó” vállalat úgy vélte, hogy a gázárak 2000. július 1-től való megállapítása valójában egy jogszabálynak álcázott egyedi államigazgatási aktus, melynek egyetlen címzettje a MOL. A Legfelsőbb Bíróság ekkor még elzárkózott a jogalkotói felelősség kimondásától, egyrészt a PK. 42-re, másrészt arra hivatkozva, hogy nincs hatásköre a jogszabály jogellenességének vizsgálatára.[7]

A jeget és a jogalkotó immunitását az EBD 2014.P.1. törte meg. Az ügyben a Magyar Energia Hivatal (MEH) egykori elnöke volt a felperes és elmaradt jövedelme iránti keresetét arra alapozta, hogy határozott időtartamú megbízatása akként szűnt meg, hogy a jogalkotó azáltal, hogy létrehozta ugyanazt a szervezetet ugyanazzal a felépítéssel, pusztán más névvel, rejtett módon a székéből akarta idő előtt elmozdítani. A Kúria a következő állásponton volt: „A közjognak a jogalkotó számára immunitást biztosító szabályai az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló jogalkotási tevékenységre és a hozzá kapcsolódó felelősségre vonatkoznak.” A valódi újdonság azonban csak itt következik: „Ha azonban az Országgyűlés egyedi ügyben jogszabályi formába öltöztetett, de tartalmilag jogalkalmazói döntést hoz, és e tény kimondásával az Alkotmánybíróság a jogszabályi rendelkezést határozatával megsemmisíti, akkor a diszfunkcionális működés polgári jogilag is jogellenessé teszi a jogalkotó magatartását.[8]”

Összességében kijelenthetjük, hogy a régi Ptk. alapján a pszeudonormák miatt állapítható meg az állam kárfelelőssége,

azonban a jogalkotás diszfunkcióját az Alkotmánybíróságnak kell megállapítania[9], továbbá a magyar jog elismeri a Magyar Állam közösségi jogba ütköző jogalkotása miatti felelősségét, azonban azt a magyar kártérítési jog keretei között kell orvosolni.[10]

2.2. Új Ptk.

A 2013. évi V. törvény sem szentel önálló szakaszt a jogalkotással okozott kárnak. Továbbra is két felelősségi forma jöhet számításba, az általános károkozási formula (6:519.§) és a közigazgatási jogkörben okozott kár (6:548.§).

A Ptk. 6:519.§ kimondja: „aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól a károkozó, ha bizonyítja, hogy magatartása nem volt felróható.”

A Ptk. 6:548. § pedig így rendelkezik a Ptk.: „Közigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget akkor lehet megállapítani, ha a kárt közhatalom gyakorlásával vagy annak elmulasztásával okozták, és a kár rendes jogorvoslattal, továbbá közigazgatási perben nem volt elhárítható.”

A miniszteri indokolás kifejti, hogy a jogalkotó felelősségre vonása e törvény alapján az általános felelősségi alakzat segítségével lehetséges (nem pedig a közigazgatási jogkörben okozott kár útján).[11] Annak ellenére, hogy a miniszteri indokolás nem egy normatív, hanem útmutató jellegű dokumentum, a bírói gyakorlatban eddig felmerült ügyek során megállapíthatjuk, hogy a bíróságok egyetértettek ezzel az állásponttal.

Úgy tűnik, hogy a bíróságok azonos véleményen vannak abban a kérdésben, hogy miként kéne a jogalkotó jogellenességét  megállapítani.

Ugyanis a PJD 2018. 14. az Alkotmánybíróság által hozott megsemmisítő határozathoz köti a jogalkotás Alaptörvény-ellenességének bizonyítását, míg a BDT 2018. 3816. szerint jogalkotási kötelezettség elmulasztására akkor lehet hivatkozni, ha azt szintén az AB állapítja meg. Ugyanez a döntés vizsgálja annak a kérdését, hogy ki követi el a jogsértést. A válasz nem könnyű, ugyanis az Országgyűlésnek nincs jogi személyisége, a BDT 2018. 3816. kimondta, hogy mivel az Országgyűlés és a Kormány az állam létesítményei, ezért „jogalkotás terén kifejtett magatartásukat vagy mulasztásukat az államnak kell betudni.”

Összességében tehát azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a régi Ptk. kapcsán a bírói gyakorlat egyedül a pszeudonormák vonatkozásában volt engedékeny. A bíróságok előszeretettel hivatkoztak az állami immunitásra és arra, hogy egy jogszabály alkotmányellenességének megítélése nem az ő hatáskörük, hanem az AB feladata. Az új Ptk. alapján felépülni látszó bírói gyakorlat már elutasítja ezt a nézetet, miszerint pusztán az állami immunitás miatt nem jön létre kötelem a károsult és a jogalkotó között. Úgy tűnik, ezáltal már nemcsak a pszeudonormák kapcsán állapítható meg a kárfelelősség, azonban az alkotmányellenesség megállapítása továbbra is az AB dolga marad.

A cikk megírásához az Arsboni a Jogtár adatbázisát használta.

Gyakornoki Programunk támogatói: