A Velencei Bizottság a többszintű alkotmányosság rendszerében

Az alkotmányozás egyszerre a jog és a politika terrénuma, amelynek tartalmi vonatkozásai tekintetében kiemelt kérdésként merül fel, hogy van-e/lehet-e korlátja az alkotmányozó szándékának, vagy a „pdf mindent elbír” alapon bármi az alkotmány szövegébe emelhető. A korlátokat belülről az egyének alapvető jogai, míg kívülről a nemzetközi és szupranacionális jogrendszerek jelentik – jelen írás ez utóbbira fókuszál.

Többszintű alkotmányosság

Alkotmányos jelentőségű – például az emberi jogok védelmére vonatkozó – szabályok párhuzamosan találhatók az alkotmányokban, a nemzetközi jogban és az Európai Unió jogában is. Ehhez kapcsolódóan a többszintű alkotmányosság fogalma az alkotmányjog nemzetköziesedésének folyamatát írja le, jelesül azt, hogy a nemzeti alkotmányjog ma már nem merül ki az alkotmányokban, minthogy azt korlátok közé szorítják a nemzetközi jogból és az Európai Unió jogából eredő kötelezettségek, standardok, és így a hatalomgyakorlás jogi szabályozása és kontrollja már nem pusztán az állami szabályozás szintjén találhatók meg. 

Hogy a legegyszerűbb példát említsük, az állami döntéshozatalnak korlátját jelentik az önként vállalt nemzetközi szerződések és a nemzetközi jognak a feltétlen érvényesülést igénylő szabályai (ius cogens). Ezért fogalmaz úgy az Alkotmánybíróság a 61/2011 (VII. 13.) AB határozatában, hogy a nemzetközi szerződések és a ius cogens normái Magyarországon „együttesen olyan mércét alkotnak, amelynek minden következő alkotmánymódosítás és Alkotmány meg kell, hogy feleljen.” Ezt nyomatékosította az Alaptörvény Átmeneti rendelkezéseinek több pontját megsemmisítő 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, amely szerint „[a]z alkotmányos legalitásnak nemcsak eljárásjogi, formai, közjogi érvényességi, de tartalmi követelményei is vannak. A demokratikus jogállam alkotmányossági kritériumai, egyben nemzetközi egyezményekbe foglalt, a demokratikus jogállami közösségek által elismert és elfogadott alkotmányos értékek, alapelvek és alapvető demokratikus szabadságjogok, illetve az ezekkel részben egybeeső úgynevezett ius cogens. Adott esetben az Alkotmánybíróság a demokratikus jogállam alkotmányos tartalmi követelményeinek, garanciáinak és értékeinek a töretlen érvényesülését, alkotmányba foglalását is vizsgálhatja.” Ehhez hasonlóan, alkotmányos szerepet is betöltenek például a tagállami és az uniós jogrendszer egymáshoz fűződő viszonya, a másodlagos jog érvényessége, az alapjogok védelme és az egész uniós hatalmi struktúra meghatározása tekintetében az Európai Unió alapító szerződései is. Sőt, a tagállamiság érdekében a korábban csak jelölt státuszban lévő államok a saját alkotmányaik módosítására is hajlandók azért, hogy meg tudjanak felelni az uniós klubtagság feltételeinek, amit az ún. koppenhágai kritériumok néven ismerünk. A ius cogens normákon és az uniós kereteken kívül ugyanakkor léteznek más, kevésbé egyértelmű, vagy ha úgy tetszik, puhább jellegű alkotmányos elvárások is a nemzetközi térben, és ezek egyikét a Velencei Bizottság testesíti meg.

A Velencei Bizottság

A Joggal a Demokráciárt elnevezésű, velencei székhelye nyomán Velencei Bizottság néven ismertté vált szervezet létrehozása Antonio La Pergola, olasz európai ügyekért felelős miniszterhez köthető, aki ’80-as években felvetette egy olyan testület létrehozásának szükségességét, amely a demokrácia és a jogállam vívmányait terjesztené és érvényesülésüket vizsgálná. Ezért La Pergola 1990-ben rendezett egy konferenciát Velencében az Európa Tanács részes államainak képviselői számára, ahova meghívtak néhány kelet európai delegációt is megfigyelőnek. Mindez elvezetett a Velencei Bizottság létrehozásához, amelynek tagjai eredetileg az Európa Tanács államai lehettek. Ezen az alaphelyzeten a 2002-ben elfogadott statútum változtatott, és ennek köszönhető, hogy ma már jóval több tagja van a szervezetnek, mint az Európa Tanácsnak, olyanok is mint például Algéria, Brazília, Israel, Tunézia vagy az Amerikai Egyesült Államok. A statútum 2. cikke szerint a Velencei Bizottságba a tagállamok olyan független szakértőket jelölnek négy éves, megújítható mandátumra, akik semmilyen instrukciót nem fogadhatnak el hazájuktól. A tagok tipikusan egyetemi professzorok és (alkotmány)bírák.

A szervezet a feladata teljesítése érdekében számos tevékenységet végez, amelyet főleg az (előzetes jellegű) asszisztencia és az (utólagos, reaktív jellegű) monitoring funkciókkal írhatunk le. A Velencei Bizottság tevékenysége három nagy területen valósul meg: jogállamiság, demokratikus intézmények és alapjogok; alkotmánybíráskodás; választások, népszavazások és politikai pártok. A demokratikus intézmények és az alapjogok terén kiemelendő a Velencei Bizottság alkotmányreformok során nyújtott segítsége, amelybe beletartozik adott esetben kész tervezetek megírása is. Megemlítendő továbbá a Velencei Bizottságnak a jogállamiság európai értelmezését tisztázó tevékenysége is, amely 2016-ban a jogállamiság ellenőrző lista elfogadásában öltött testet. 

Az alkotmánybíráskodás területén a Velencei Bizottság az alkotmánybíróságok közti horizontális dialógust igyekszik elősegíteni, amelynek részeként már 1992-ben létrehozta a dokumentációs központját, majd az alkotmánybíróságok kapcsolattartóinak (liaison officerek) hálózatát, akik hozzájárulnak az évi háromszor megjelenő Bulletin on Constitutional Case-Law kiadásához és a CODICES adatbázis feltöltéséhez. A Velencei Bizottság és az alkotmánybíróságok közti együttműködést 2002-ben a Joint Council on Constitutional Justice intézményesítette. 

Végül a harmadik területen a Council for Democratic Elections tevékenykedik, amelynek tagja a Velencei Bizottságon kívül az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése (PACE) és az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa is. E tanács az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodájával (OSCE/ODIHR) együttműködve véleményezi a választójogi törvényeket, iránymutatásokat ad a jó gyakorlatokat illetően, és képzéseket szervez a választási folyamatban érintett személyeknek. 

A Velencei Bizottság saját kezdeményezésre is elfogadhat jelentéseket, ugyanakkor általában az arra jogosult intézmény vagy állam kéri fel a vélemény megalkotására. Az eljárás kezdeményezését egy 4-6 főből álló munkacsoport felállítása követi, akik a testület tagjaiból állnak, és akik a jelentéstevő szerepet töltik be. A munkájukat a Velencei Bizottság Titkársága támogatja háttérinformációkkal, egy javasolt menetrenddel, és végsősoron az elkészült jelentések egybefésülésével, amit aztán megköröztetnek a munkacsoport tagjai között a konszenzusos álláspont elérése érdekében. A jelentéstevők, illetve a Titkárság munkatársai, amennyiben ehhez az állam hozzájárul, rendszerint ellátogatnak a vizsgálat tárgyát képező államba is, amelynek során az illetékes állami és a nem állami szereplőkkel is találkoznak a vizsgált kérdéskör teljes kontextusának megértése érdekében.

A Velencei Bizottság tevékenysége Magyarországon

A Velencei Bizottság alapvetően az alkotmányokkal, alkotmányos jelentőségű jogszabályokkal és tematikus jelentésekkel foglalkozik. Magyarországgal összefüggésben eddig huszonhárom véleményt fogadott el. Az elsőt az 1995-ben előkészített alkotmánykoncepcióval kapcsolatban, amely végül lekerült a napirendről. Ezt követően a testület sokáig nem foglalkozott Magyarországgal, hogy aztán 2011-ben az Alaptörvény elfogadása kapcsán ismét aktiválja magát: először a magyar kormány kérte fel három, az alkotmányozás tartalmi elemeire vonatkozó kérdés megválaszolására, majd ezt követően – a 2011-es országgyűlési választásokról szóló törvényt, valamint a közigazgatási bíróságok felállításáról szóló 2018-as törvényt leszámítva – rendre az Európa Tanács valamelyik formációja kezdeményezte a vizsgálatokat.

E vélemények ún. soft law jogi eszközöknek tekinthetők, vagyis nem áll mögöttük semmiféle kikényszerítési mechanizmus. Sőt, a Velencei Bizottság sem ellenőrzi azt, hogy az államok megfogadták-e a tanácsaikat, ami lényegében egyetlen esetben derülhet ki: ha másodszor is kezdeményezi az arra hivatott szereplők valamelyike egy kapcsolódó vélemény elfogadását. Ennek ellenére a VB által közreadott dokumentumokat mérvadónak tekintik az államok, és sokszor lekövetik a szükséges jogalkotással. Ennek oka a szervezet autoritása, illetve reputációja, valamint a többszintű alkotmányosság működésmódja: a Velencei Bizottság véleményei az azonosított európai konszenzus alapján azt hivatottak jelezni, melyek a nyugati demokráciaklubba tartozás alapvető szabályai. Aki arról kívánja meggyőzni a nemzetközi közvéleményt, hogy ő joggal tartozik ezen államok közé, az követni fogja a testület véleményeit mindenféle kikényszerítő mechanizmus nélkül is.  

***

Az írás az NKFIH által finanszírozott PD 138047 kódszámú OTKA projekt keretében készült, amelynek témája az alkotmányozás a többszintű alkotmányosság rendszerében.