Támogatja-e Ön…? – Az országos népszavazás intézménye és helyzete Magyarországon

2022-ben az országgyűlési választásokkal párhuzamosan országos népszavazást tartottak Magyarországon. Ez ugyan a következő parlamenti ciklus képviselőinek megválasztása mellett némileg háttérbe szorult, de semmiképpen nem szabad megfeledkezni róla: a rendszerváltás utáni Magyarországon ez volt a 8. országos népszavazás, amely hasonlóan érvénytelen eredménnyel zárult, mint „elődjei” többsége. Mi is pontosan az országos népszavazás? Hogyan van szabályozva a mai magyar jogrendszerben ez az intézmény? És végül: mi is valójában az előbb említett „hasonlóan érvénytelen eredmény” és milyen okokból jutunk el gyakran ehhez a kimenetelhez?

Mint minden téma megközelítését, ezt is érdemes az alapoktól kezdeni, jelen esetben ez a demokratikus hatalomgyakorlás és a közvetlen demokrácia fogalmának bevezetését jelenti. A demokratikus hatalomgyakorlás alkotmányos alapelv, a népszuverenitás elvén alapul, amely a népuralmat jelenti. A közvetlen demokrácia a demokratikus hatalomgyakorlás egyik, mára Európában csak kivételesen, kiegészítő módon érvényesülő formája. Amennyiben egy állam alkotmányos rendszerében alkalmazásra kerülnek az eszközei, intézményei, akkor mindig a törvényhozó hatalom korlátjaként funkcionál. A hatalomgyakorlás ezen formájának több intézménye is ismert: megkülönböztethetjük egymástól a népi vétót, a népi kezdeményezést és a népszavazást.[1] Magyarországon népi vétó és népi kezdeményezés gyakorlására nincs lehetőség, ezek az intézmények nem részei a magyar közjogi rendszernek (a népi kezdeményezés jogintézménye 2014 óta). Mielőtt rátérnék a népszavazás intézményének magyar alkotmányos szabályozására, röviden kitérnék a népszavazások tipizálási lehetőségeire. Tárgyuk alapján a népszavazások lehetnek alkotmányos, törvényhozási és önkormányzati szabályozásra irányulóak. Időpontjuk alapján megkülönböztetjük a preventív, azaz a döntés meghozatalát megelőző és a szukcesszív, azaz a döntés megerősítésére, vagy lerontására irányuló szavazást. A jogi alapot vizsgálva különbséget tehetünk kötelező és fakultatív népszavazás között: a két típust a szavazást elrendelő szerv mérlegelési jogának léte, vagy nem léte különbözteti meg egymástól. Végül, a jogi kötőerőt vizsgálva elválik egymástól az ügydöntő és a konzultatív (véleménynyilvánító) típus: előbbi esetén az eredményes népszavazás kötelező az állami szervekre nézve, utóbbi esetben a döntés maximum politikailag lesz meghatározó, jogilag azonban semmilyen módon nem kikényszeríthető.[2]

A magyar rendszerben törvényhozási (országos) és önkormányzati (helyi) szabályozásra irányuló népszavazások megtartására van lehetőség. Legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezése esetén az országos népszavazás kötelező, a köztársasági elnök, a Kormány, vagy százezer választópolgár kezdeményezése esetén pedig az Országgyűlés mérlegelheti, hogy elrendeli-e a népszavazást: ez a fakultatív népszavazás megnyilvánulása [Magyarország Alaptörvénye 8. cikk (1)]. Ezek a részvételi arányok kifejezetten nem mondhatóak alacsony küszöbnek, ugyanakkor már több ízben is elérhetőnek bizonyultak. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a közvetlen demokrácia, a közvetlen hatalomgyakorlás legtisztább formája a kötelező népszavazás, ami ebből a rendeltetéséből adódóan mindig meg kell, hogy előzze a fakultatív népszavazást. Ha az Országgyűlést ezt a rangsort felborítaná, azzal egész egyszerűen kiüresítené a kötelező népszavazás intézményét, és gátat tudna szabni annak, hogy az kivételes megnyilvánulása esetén a legfőbb képviseleti szerv, az Országgyűlés felett álljon.[3] Ennek az érvényesülését biztosítja az a rendelkezés is, miszerint, ha a szervező által egy népszavazásra javasolt kérdés benyújtásra kerül, akkor azonos tárgyú kérdést a Kormány, illetve az államfő már nem nyújthat be. Magyarországon kizárólag ügydöntő népszavazás megtartására van lehetőség, véleménynyilvánító népszavazás nem tartható: amennyiben tehát a népszavazás érvényes és eredményes (ezeket a kritériumokat később részletesen is ismertetem), akkor az Országgyűlésre nézve valamilyen kötelezettséget teremt. A népszavazási döntés jogi kötőereje három évig tart, ezután az Országgyűlés ismét döntési jogkörrel rendelkezik az adott ügyben, témában. Fontos kérdés és szempont a témával kapcsolatban, hogy milyen tárgyköröket engednek a különböző országok alkotmányai népszavazásra bocsátani. A magyar szabályozásban kettős feltételrendszer érvényesül: pozitív feltételként az Alaptörvény 8. cikke rögzíti, hogy csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet országos népszavazás tárgya, negatív feltételként pedig egy zárt, kizárólag a törvényalkotó által bővíthető felsorolást tartalmaz az alkotmány arról, hogy milyen témákban nem lehet népszavazást tartani. Ez alapján tiltott tárgykörnek minősül az Alaptörvény módosítása: erre irányuló kérdésről népszavazás nem tartható. Ezt a tilalom Magyarország korábbi Alkotmányában is kiemelt helyett kapott, az Alkotmánybíróság már akkor levezette, hogy az Alkotmány megalkotása és módosítása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, amely alkotmányosan kizárólag az Alkotmányban rögzített alkotmánymódosításra vonatkozó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, a közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján gyakorolhatja ezt a jogkörét.[4] Az ország alkotmányának módosításával kapcsolatban gyökeresen más megközelítés figyelhető meg Svájc közjogi rendszerében: ott az alkotmány tiltott tárgyakat egyáltalán nem nevesít, az alkotmánymódosítás pedig kizárólagos népszavazási tárgynak minősül. Az Alaptörvény módosításán túl kizártnak minősülnek olyan tárgykörök, amelyek esetében a kizárásra a speciális szakértelem, rálátás hiánya adhat okot, amivel az átlag választópolgárok nem rendelkezhetnek (például a központi költségvetés és katonai műveletekben való részvétellel kapcsolatos kérdések). Végül, de nem utolsó sorban a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség is tiltott tárgykörnek minősül. Erre a tilalomra (akkor még a korábbi Alkotmány azonos rendelkezése alapján) hivatkozott az Alkotmánybíróság, amikor a „Támogatja-e, hogy törvény mondja ki: a Magyar Köztársaság területén nukleáris fegyvereket telepíteni nem lehet?” tartalmú kérdésről kimondta, hogy az Észak-atlanti szerződés kihirdetésével az ország általános kötelezettséget vállalt arra, hogy NATO tagként egyéni és kollektív védelmi képességét fenntartsa és fejlessze.[5] A kérdésről így nem lehetett népszavazást tartani. Ennél a pontnál érdemes ismét a Svájcban érvényesülő, teljesen eltérő szabályozást megemlíteni, ahol a különböző nemzetközi szervezetekbe való belépés, valamint a nemzetközi szerződések hazai jogba való átültetése is kizárólagos népszavazási tárgykörnek minősül.[6] Fontos követelmény továbbá, hogy a népszavazásra javasolt kérdésnek egyértelműnek kell lennie. Ez a rendelkezés kettős követelményt támaszt: egyrészt egyértelműen meg kell tudni válaszolni a kérdést, másrészt az Országgyűlésnek el kell tudnia dönteni, hogy az eredmény alapján terheli-e őt jogalkotási kötelezettség [2013. évi CCXXXVIII. törvény 9. § (1)]. Ez alapján a kérdés hitelesítésének megtagadását eredményezi, ha a kérdés több különálló kérdést tartalmaz (hiszen így a választópolgárnak nem egyértelmű, hogy az egyes részkérdésekkel kapcsolatban pontosan mit támogatnak).

Az országos népszavazással kapcsolatos kulcskérdés, hogy milyen kritériumok teljesítése esetén minősül a referendum érvényesnek és eredményesnek. Az Alaptörvény szabályozása értelmében az országos népszavazás érvényességéhez az összes választópolgár több mint felének érvényes szavazatára van szükség. Ez a részvételi arány a parlamentáris rendszerekben rendkívül magasnak minősíthető, a szabályozás értelmében tehát úgy tűnik, hogy a jogalkotó az olyan kérdésben való döntést, amely a választópolgárok kevesebb, mint felét mozgatja meg, nem kívánja „kivenni” az Országgyűlés kezéből, hatásköréből. Az érvényesnek minősülő népszavazás akkor lesz eredményesnek tekinthető, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a kérdésre azonos választ adott [Alaptörvény 8. cikk (4)]. Magyarországon a Rendszerváltás óta eddig nyolc alkalommal tartottak országos népszavazást, ebből csak két alkalommal (1989-ben és a 2008-as vizitdíj, tandíj és kórházi napidíj tárgyában tartott népszavazáskor) sikerült elérni az 50%-ot meghaladó részvételt, a többi országos referendum- az ebben az évben lezajlott országos népszavazást is ide számítva- érvénytelen lett. A következőkben két, egymástól teljesen különböző kimenetelű országos népszavazást mutatok be, reflektálva arra is, hogy milyen okok és magyarázatok húzódhatnak meg a népszavazások gyakori érvénytelensége mögött.

A „négyigenes” népszavazás volt a Magyar Köztársaság első népszavazása, az egyik olyan, amely érvényes és eredményes is lett. Az országos népszavazást 1989. november 26. napján tartották meg, a négy darab kérdés úgy került megfogalmazásra, hogy az azokra adott „igen” válasz tükrözte a kezdeményező pártok álláspontját. A négy kérdés közül a legnagyobb tétje alighanem az államfő választásával kapcsolatos „Csak az országgyűlési választások után kerüljön-e sor a köztársasági elnök megválasztására?” kérdésnek volt. Ezzel a kérdéssel a kezdeményező ellenzéki pártok azt szerették volna elérni, hogy az új parlament megalakulását követően kerüljön megválasztásra a köztársasági elnök, így elkerülve azt, hogy a nép az akkor nagy népszerűségnek örvendő, a kései Kádár-korszak egyik meghatározó politikusának számító Pozsgay Imrét válassza meg ebbe a pozícióba. A népszavazáson a választásra jogosultak 58%-a vett részt (nagyjából négy és félmillió ember), ezzel megugorva az érvényességhez szükséges részvételi arányt. Három kérdés elsöprő többségben szerzett azonos „igen” szavazatot (ezek esetében az érvényes válaszok 95%-a volt az „igen”), a legszorosabb verseny pedig a köztársasági elnök megválasztásával kapcsolatos kérdésben alakult ki. Ebben a kérdésben végül nagyjából 6400 szavazattal, 0,15% különbséggel kerültek többségbe az „igen” szavazatok, ezzel pedig eldőlt, hogy az államfő a parlamenti választások után, közvetett módon kerül majd megválasztásra: a négy kezdeményező ellenzéki párt elérte célját. A köztársasági elnök intézménye és megválasztásának módja azonban továbbra is fontos és vitás kérdés maradt, ezt további két tény is egyértelműen jelzi. Egyrészt, a tisztség közvetlen megválasztásáról Király Zoltán, független országgyűlési képviselő kezdeményezésére egy évvel később kiírásra került egy újabb népszavazás, amely azonban egy nagyon halk, már-már láthatatlan kampányt követően teljes érdektelenségbe fulladt: a választójoggal rendelkezők mindössze 14%-a vett részt azon, így hiába adott túlnyomó többségük „igen” választ a kérdésre (ezzel a közvetlen módon való választás mellett kiállva), a népszavazás érvénytelen lett.  Másrészt, a köztársasági elnök Országgyűlés általi megválasztása a mai napig releváns kérdés és politikai viták tárgya maradt. A mellette állók a magyar közjogi hagyományokat, valamint az országgyűlési képviselőkbe a megválasztásuk által fektetett nép általi bizalmat hozzák fel érvnek, a közvetlen választás pártján állók pedig az államfő alaptörvényi rendeltetésének[7] hatékonyabb megvalósulása mellett tesznek hitet, mondván, hogy a nemzet egységét a nép által közvetlen módon választott jelölt jobban meg tudná testesíteni.

2016-ban újabb népszavazás került megrendezésre az országban, amely során az egyetlen megválaszolandó kérdés a következőképpen hangzott: „Akarja-e, hogy az Európai Unió az Országgyűlés hozzájárulása nélkül is előírhassa nem magyar állampolgárok Magyarországra történő kötelező betelepítését?” Érdemes kitérni röviden a népszavazás európai uniós előzményeire. A 2010-es évek elején Afrikában és a Közel-Keleten polgárháborúk törtek ki, a háborúval sújtott területek polgári lakossága pedig egyre nagyobb számban indult meg a biztonságot jelentő Európa felé. 2014-ben például 626 ezer menekültkérelem került benyújtásra az Unió hivatalaihoz, ez 2015-re pedig megduplázódott.[8] 2015 tavaszától heves politikai viták zajlottak az uniós intézmények keretein belül egy kvótarendszer létrehozásáról, amelyben egy képlet alapján határoznák meg, hogy melyik tagállamnak mennyi menekültet kellene befogadnia. Végül 2015. szeptember 22.-én az EU belügyminisztereinek tanácsában elfogadásra került 120 ezer menekült Görögországból és Olaszországból más országokba történő áttelepítése: Magyarországnak 1294 főt kellene ez alapján befogadnia.[9] Érdekesség, hogy a döntést az általánosan alkalmazott egyhangú döntéshozatal helyett minősített többséggel hozták meg, így az az ellen tiltakozó és szavazó Csehország, Románia, Magyarország és Szlovákia „ellenállása” eredménytelen maradt. Télen Magyarország -Szlovákiával karöltve- a tanácsi döntés miatt az Európai Unió Bíróságához fordult. A sajtó által csak „Kvótaper” néven emlegetett eljárás során a Bíróság 2017 őszén született ítéletében[10] végül elutasította a két ország kereseteit. A magyar Kormány 2016. február 24.-én kezdeményezett népszavazást, amelyet a köztársasági elnök október 2. napjára írt ki.

A népszavazás kezdeményezésével kapcsolatos kormányzati kampány és kommunikáció kitért a kvótacsomag és a kvótarendszer hátrányainak kihangsúlyozására, a nemzetállamok és az Európai Unió konfliktusára (mondván, hogy az EU elvenné a bevándorlással kapcsolatos döntési hatáskört a nemzetállamoktól) és a menekültek áthelyezésének veszélyire (ebben a témában különösen kiemelték a jogrendet, a kultúrát és a közbiztonságot fenyegető veszélyeket). A népszavazást ellenző pártok rendre kiemelték, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés valójában irreleváns és értelmetlen, azt „hülye kérdésnek” bélyegezték. Ezt azzal indokolták, hogy az Európai Unióban valójában ekkor nem volt napirenden kötelező kvóták bevezetése, és nem létezik olyan javaslat, amely illegális bevándorlók betelepítéséről szól. A baloldali ellenzéki pártok többsége (így például a Magyar Szocialista Párt, a Demokratikus Koalíció és az Együtt) a népszavazás bojkottjára, a távolmaradásra szólították fel szavazóikat, de volt olyan párt is, amely az érvénytelen szavazás mellett kampányolt. Az „igen” válaszok győzelmének esélytelenségét a különböző közvéleménykutatások már jóval a szavazás napja előtt jelezték, viszont így sem volt könnyen megjósolható az országos népszavazás kimenetele: az ellenzéki pártok soraiban is akadtak olyanok, akik -a kormánypártokhoz hasonlóan- a „nem” szavazat mellett kampányoltak. Az igazi kérdés így az lett, hogy összejön-e az érvényességi küszöb megugrásához szükséges részvételi arány.

Nem jött. A szavazásra jogosultak közül végül nagyjából 3,5 millióan vettek részt a népszavazáson, ami 44,08%-os részvételi arányt jelentett: a népszavazás így érvénytelennek minősült, jogi kötőerővel nem rendelkezett. Ezt azért is fontos kiemelni, mert több kormánypárti politikus is „politikailag érvényesnek” titulálta a népszavazást, utalva ezzel a „nem” szavazatok egyébként elsöprő többségére. Ezt a jogilag (a népszavazás érvénytelensége miatt) nem értelmezhető többségi akaratot próbálta a Kormány képviselni és érvényesíteni akkor is, amikor röviddel a népszavazás után egy, a kvótákról szóló alkotmánymódosítást próbált megvalósítani. Az alkotmánymódosításhoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára lett volna szükség, ezt az arányt azonban két szavazat híján nem sikerült elérni, így a hetedik alkotmánymódosítás nem került elfogadásra.

Mit lehet ezek után konklúzióként levonni a népszavazás intézményének magyarországi érvényesülése kapcsán?

A népszavazások csekély elterjedtségét és jelentőségét több dolog is indokolhatja. Elsőként érdemes megemlíteni az ország közjogi hagyományait. Az 1848-49-es forradalom idején ugyan felmerült a népszavazások megtartásának lehetősége, ám a kor politikai elitjének tagjai a képviseleti rendszert támogatták. A XX. század autoriter rendszerei nem éltek a népszavazás eszközével, így az intézmény csak a rendszerváltás idején válhatott a magyar jogrendszer részévé (ennek némileg ellentmondhatna az 1921-es soproni népszavazás, azonban azt nem a magyar állam szervezte). Csak összehasonlításképpen: Svájcban már a XIX. század második felében és a XX. század elején is tartottak népszavazásokat, így ott jóval korábban intézményesült a jogrendszerben a közvetlen demokrácia ezen eszköze, nem véletlen, hogy a szövetségi szintű népszavazások száma a kétezres évek elejére meghaladta az ötszázat. Másodszor, a népszavazás intézményének magyarországi helyzetét erőteljesen befolyásolja a jogi szabályozás. A kötelező népszavazás kiírásához szükséges kétszázezer aláírás meglehetősen magas számnak minősül, az Alaptörvény és a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló törvény hatálybalépése óta (2012 és 2014) egészen ezévig egyetlen magánszemélynek és egyetlen szervezetnek (párt/nem párt jogállású egyesület) sem sikerült ennyi érvényes aláírást gyűjtenie. Idén azonban ez a széria megszakadt, az év második felében Budapest főpolgármestere, Karácsony Gergely által benyújtott két kérdésben lesz lehetősége a választópolgároknak véleményt nyilvánítani. Végül, de nem utolsó sorban a fakultatív népszavazás kezdeményezésére jogosult Kormány ilyen irányú tevékenységét vizsgálva is hasonló konklúzióra jutunk: a kis túlzással végtelen erőforrással rendelkező Kormány által kezdeményezett, online és offline térben egyaránt erőteljes kampány tárgyává tett kérdések sem tudnak az elmúlt években olyan módon eljutni a választókig, hogy megfelelő arányú részvételt és így érvényes népszavazást eredményezzenek: ezt láthattuk 2016-ban és a 2022. április 3. napján tartott országos népszavazáson is. 

Ez a cikk az Arsboni 2022 tavaszi Gyakornoki Programjának keretében készült.